II SA/Op 205/23

II SA/Op 205/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 447
art. 54 ust. 1 i ust. 3 pkt 12a, art. 83 ust. 2 i ust. 3a
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 153, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi V. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2023 r., nr SKO.40.141.2023.ps w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2022 r., nr PCPR.III.40803.ZW.70.2022, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących V. W. i E. W. solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez V. W. i E. W. (dalej jako: "skarżącymi") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 31 marca 2023 r., Nr SKO.40.141.2023.ps, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 12 grudnia 2022 r., Nr PCPR.III.40803.ZW.70.2022, w przedmiocie przyznania skarżącym środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2022 r. V. i E. W. zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (dalej jako: "PCPR") o przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza. W treści wniosku podali, że w lokalu zamieszkuje pięciu wychowanków: Ł. G., J. B., F. J., T. J. i M. J. Do wniosku dołączono dowody potwierdzające poniesienie wydatków na ten cel wraz z zestawieniem tych wydatków za okres od dnia 1 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r., na łączną kwotę 4 723,54 zł.
Organ I instancji przyznał skarżącym świadczenie ale w niższej wysokości niż kwota wydatków poniesionych przez rodzinę zastępczą. Decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. przyznał bowiem, za okres IV kwartału 2021 r., środki finansowe w wysokości 2 727 zł. W wyniku wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając skargę wywiedzioną przez skarżących od decyzji Kolegium z dnia 1 kwietnia 2022 r., wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 152/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 3 lutego 2022 r.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. przyznał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza, za okres IV kwartału 2021 r. Ponownie przyznał kwotę 2 727 zł, czyli niższą niż wydatki poniesione przez rodzinę zastępczą.
Rozstrzygnięcie to oparł na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 2 i ust. 3a oraz art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447, z późn. zm. – dalej jako: "ustawa").
W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dokonując analizy dostarczonych do wniosku o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego dokumentów potwierdzających poniesione koszty, uwzględnił kwoty wydatków, które dotyczyły okresu rozliczeniowego, tj. od dnia 1 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. oraz wydatki dotyczące III kwartału 2021 r., których rozliczenie nie było możliwe w poprzednim okresie. W drodze weryfikacji poniesionych wydatków ustalił, że w IV kwartale 2021 r. ich łączna kwota wyniosła 4 964,40 zł. Ustalił, że w ocenianym okresie wnioskodawcy zamieszkiwali z piątką małoletnich dzieci, dla których pełnili funkcję rodziny zastępczej. Łącznie rodzina składa się z 7 osób.
Następnie wskazał na sposób wyliczenia przyznanej kwoty. Stwierdził, że wynika ona z zapisów umowy zawartej z rodziną zastępczą. Jest to umowa zlecenia z dnia 31 października 2018 r., wedle której łączna wysokość kosztów utrzymania domu wynosi 909 zł miesięcznie, tj. 2 727 zł na kwartał.
Organ I instancji odniósł się do uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [...], zmienionej uchwałą z dnia 7 listopada 2019 r. Stwierdził, że jej postanowienia nie są stosowane wobec żadnej z rodzin zawodowych czy rodzinnego domu dziecka wnioskujących o ww. środki finansowe. Jest tak bo wskazana uchwała oraz jej zmiana nie mogą być uznane za źródło powszechnie obowiązującego prawa. Nie zostały bowiem opublikowane w dzienniku wojewódzkim i w konsekwencji nie stanowią aktu prawa miejscowego.
Podał, że w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej przyznana kwota za okres IV kwartału 2021 r. w wysokości 2 727 zł w zupełności pokrywa wydatki wnioskodawców przedstawione w rozliczeniu za okres od 1 października 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.
Ponadto odnotował, że w dniu 16 listopada 2022 r. zespół do spraw rodzinnej pieczy zastępczej przeprowadził ocenę kondycji finansowej prowadzonej przez skarżących zawodowej rodziny zastępczej. Na podstawie posiadanych dokumentów ustalił, iż kondycja finansowa rodziny jest bardzo dobra. Ogółem miesięczne przychody wyniosły w październiku – 18 982,43 zł, w listopadzie – 15 981,25 i w grudniu – 22 838,20 zł. Poza tym rodzina korzysta ze wsparcia w formie osoby do pomocy. Średnie miesięczne wynagrodzenie wpłacane przez PCPR osobie do pomocy wynosi 800 zł. Zdaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, zasadne było przyznanie świadczenia do wysokości ustalonego limitu wydatków, a wydatki przekraczające tę kwotę - w wysokości 2 237,40 zł za kwartał i 745,80 zł miesięcznie - zawodowa rodzina zastępcza jest w stanie pokryć w całości ze środków własnych, gdyż kwota ta stanowi 3,87 % miesięcznego dochodu rodziny i nie stanowi nadmiernego obciążenia dla budżetu rodziny.
Wyjaśnił jeszcze, że PCPR dysponuje środkami finansowymi na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego oraz rozdysponowuje te środki zgodnie z wysokością zaplanowaną w budżecie, na podstawie umów zawartych z zawodowymi rodzinami zastępczymi. Powyższe świadczenie w okresie IV kwartału 2021 r. zostało udzielone wszystkim wnioskującym rodzinom zastępczym zawodowym i rozdysponowane do wysokości limitu wydatków zawartego w umowach z każdą z rodzin. Jest to kryterium, na którym PCPR opiera się przy każdorazowym przyznaniu środków na utrzymanie lokalu mieszkalnego wnioskującym rodzinom zastępczym zawodowym.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium, opisaną we wstępie decyzją z dnia 31 marca 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, choć częściowo z innym uzasadnieniem.
Kolegium zauważyło, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia Nr [...] zawartej z organizatorem pieczy w dniu 31 października 2018 r. Z § 13 ust. 1 umowy wynika, że w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego. W ustępie 2 tego paragrafu umowy wskazano, że koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związane z tym koszty eksploatacji. Natomiast łączna wysokość ww. kosztów wynosi 909 zł miesięcznie (zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r.). Analizując treść zaskarżonej decyzji Kolegium przypomniało, że organ I instancji przyznał świadczenie nie w wysokości poniesionych kosztów, o co wnioskowała rodzina zastępcza, lecz w kwocie 2 727 zł stanowiącej trzykrotność kwoty 909 zł, wskazanej w § 13 ust. 2 zawartej umowy. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż wysokość wnioskowanego przez strony świadczenia winna być zgodna z postanowieniami ww. umowy. Uwzględniając koszt miesięczny utrzymania domu jednorodzinnego na podstawie umowy pominął: że kwota w umowie została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r.; że dotyczyła wydatków poniesionych w trzecim kwartale 2018 r. gdy ich wysokość była inna niż obecnie; że w chwili zawarcia wspomnianej umowy w rodzinie przebywało troje dzieci, gdy w IV kwartale 2021 r. pod opieką skarżących przebywało pięcioro dzieci. Zdaniem Kolegium organ I instancji winien był urealnić kwotę wydatków ponoszonych na utrzymanie domu, biorąc pod uwagę zmieniające się wydatki niezależne od wnioskodawców, np. podwyżki cen energii, opału, wody, wydatki związane z ogrzaniem domu w okresie jesienno-zimowym oraz, że zużycie wody, czy energii elektrycznej mogło ulec zwiększeniu.
W przekonaniu Kolegium z uwagi na fakt, iż w pieczy zastępczej przebywa pięcioro dzieci, zastosowanie w sprawie znajduje art. 83 ust. 3a ustawy. Stąd na podstawie tego przepisu starosta jest zobowiązany przyznać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego.
Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organizator rodzinnej pieczy zastępczej, czyli Dyrektor PCPR w [...], wydał opinię z dnia 16 listopada 2022 r. w zakresie przyznania wnioskowanych środków, w której stwierdził, że zasadnym było przyznanie świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości limitu wydatków, ustalonego w umowie z dnia 31 października 2018 r. W ocenie Kolegium z art. 83 ust. 3a ustawy wynika, że zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej było zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków, nie zaś ocena, w jakiej wysokości winny być one przyznane.
SKO podtrzymało też stanowisko organu I instancji, iż uchwały Zarządu Powiatu [...] w sprawie określenia zasad przyznawania środków finansowych na realizację pieczy zastępczej, jako że nie zostały opublikowane w dzienniku wojewódzkim, nie mogą stanowić aktów prawa miejscowego i dlatego zasady wynikające z tych uchwał nie zostały w sprawie zastosowane.
W ocenie Kolegium mimo nieprawidłowego stanowiska organu I instancji co do zastosowania w sprawie "limitu" wysokości środków finansowych, zaskarżoną decyzję należało jednak utrzymać w mocy. Z akt sprawy wynika bowiem, że PCPR zabezpieczyło środki finansowe na pokrycie wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza tylko do wysokości kosztów wynikających z umowy, tj. w niniejszej sprawie stanowiących kwotę 2 727 zł. Organ I instancji wykazał zatem, że jego możliwości finansowe są ograniczone i nie ma możliwości przyznania środków finansowych w wyższej kwocie.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji nie ma obowiązku pokrywania w całości wydatków rodziny a decyzja wydawana w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową. Ponadto art. 83 ust. 3a w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy wymaga opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, stąd nie można zgodzić się, że organ przekroczył swoje uprawnienia przeprowadzając w sprawie ocenę kondycji finansowej rodziny, gdyż ocena ta nie ma żadnego wpływu na przyznanie ani wysokość przekazywanych środków na utrzymanie domu jednorodzinnego i nie może być brana pod uwagę.
W skardze na decyzję Kolegium skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W skardze zarzucili decyzji naruszenie art. 83 ust. 2 w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy przez uznanie, że zawarta umowa zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej Nr [...] determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza wyłącznie do kwoty 909 zł miesięcznie, tj. 2 727 zł kwartalnie. W pkt 1 lit. a- b petitum skargi wskazali na postanowienia tej umowy (tj. § 12 ust. 2 i § 13 ust. 1) dowodzące – w ocenie skarżących - że umowa nie limitowała wysokości zwracanych kosztów.
Dalej zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadania wszystkich okoliczności faktycznych z nią związanych, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a polegało na całkowitym pominięciu wskazanych w skardze dwóch okoliczności, tj. wypłaceniu skarżącym, w poprzednich kwartałach, środków finansowych do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów oraz pominięcie, że wskazana w umowie kwota 909 zł odpowiadała w całości rzeczywiście ponoszonym kosztom związanym z utrzymaniem domu jednorodzinnego ale tylko w III kwartale 2018 r. Zarzucili brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji i brak odniesienia się przez organ odwoławczy do faktu, że w poprzednich kwartałach organ I instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w sposób rażący przekroczone zostały granice uznania administracyjnego i naruszone zapisy umowy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących stwierdził nadto, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., związane było oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Op 152/22 - dopisek Sądu). Wydając kolejną decyzję po raz wtóry nie odniosło się do jego treści i nie uwzględniło przedstawionej w nim oceny prawnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna.
W tym miejscu Sąd przypomina, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem oparcia skargi na obydwu podstawach ustawowych (naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu przepisów prawa materialnego), w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie umknęło też uwadze Sądu, że kontrolowana decyzja Kolegium została wydana w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wydanego w sprawie wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 152/22. Dokonując zatem kontroli legalności obecnie kwestionowanej decyzji Sąd rozpatrzył najdalej idący zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. (w skardze zarzut podniesiony w jej uzasadnieniu).
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W tym kontekście Sąd stwierdza, że wytyczne i oceny wyrażone przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 152/22, koncentrowały się wokół kwestii procesowych a nie materialnych. Dotyczyły one zastosowania w sprawie postanowień uchwały Zarządu Powiatu [...] (w tym jej zmiany) oraz postanowień umowy z dnia 31 października 2018 r. Sąd nakazał organom uzasadnienie stanowiska, co do wzajemnych relacji pomiędzy: przepisami ustawy, postanowieniami uchwały Zarządu Powiatu [...] (w tym jej zmian) i umowy z dnia 31 października 2018 r., na którą powoływali się skarżący, w tym zamieszczonego w tej umowie limitu 909 zł. Zarzucił, że Kolegium nie analizowało, nie odnotowało i nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w kontekście właśnie uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r. i jej zmiany z 2019 r., w zakresie w jakim stwarzała ona możliwość przyznania skarżącym pomocy w wyższej wysokości niż wynikająca z umowy z dnia 31 października 2018 r. W tym zakresie wytyczna Sądu została przez Kolegium zrealizowana.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium, akceptując stanowisko organu I instancji, stwierdziło, że uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., zmieniona w 2019 r., nie może być w sprawie uznana za źródło powszechnie obowiązującego prawa. Uchwały te nie zostały opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie mogą zatem stanowić aktu prawa miejscowego. W konsekwencji postanowienia wynikające z tych uchwał, w sprawie załatwionej zaskarżoną decyzją, nie znalazły zastosowania. Choć okoliczność ta nie była w sprawie sporna Sąd zweryfikował powyższe ustalenia Kolegium.
Sąd dostrzegł, że do akt administracyjnych nie przedłożono uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., zmienionej w 2019 r. Jej treść Sąd ustalił na podstawie informacji publicznej zamieszczonej na stronach BIP Starostwa [...]. Na stronie tej udostępniono: uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [...] w sprawie określenia zasad przyznawania środków na realizację pieczy zastępczej ([...]) oraz uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia 7 listopada 2019 r., Nr [...] zmieniającą ww. uchwałę z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [...], ([...]).
W ocenie Sądu informacja o treści ww. uchwał, z racji ich zamieszczenia w BIP, jest faktem powszechnie znanym. Fakt taki nie jest przedmiotem dowodzenia. Stanowi, przez swój charakter i wymiar, element stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. Sąd podziela pogląd prawny, że powszechny dostęp do informacji publicznej realizowany z wykorzystaniem Internetu, pozwala uznać, iż informacja zamieszczona na stronach BIP także może być uznana za fakt powszechnie znany (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., I GSK 385/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd, na podstawie informacji z BIP Starostwa [...] ustalił, że uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia 12 kwietnia 2018 r., Nr [...] oraz uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia 7 listopada 2019 r., Nr [...] weszły w życie z dniem podjęcia. Nie zostały skierowane do promulgacji we właściwym dzienniku urzędowym (tu: Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Zgodnie ich przepisami końcowymi ich wejście w życie nie zostało uzależnione o ich opublikowania w dzienniku urzędowym.
Tymczasem źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (por. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). W przypadku aktów stanowionych przez organy powiatu ich promulgacja następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. art. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).
W ocenie Sądu należy zatem zaakceptować pogląd Kolegium, że skoro opisane powyżej uchwały Zarządu Powiatu [...] nie zostały skierowane do promulgacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, to nie mają one mocy powszechnie obowiązującej na terenie powiatu [...]. W konsekwencji, nie mając mocy powszechnie obowiązującej, nie mogły być podstawą prawną decyzji administracyjnej w procesie stosowania prawa. Już z tego powodu nie mogły mieć zastosowania w indywidualnej sprawie administracyjnej załatwionej zaskarżaną do Sądu decyzją.
Kolegium wykonało również zalecenia Sądu w odniesieniu do ustalenia relacji przepisów ustawy z zapisami umowy z dnia 31 października 2018 r., w tym do określonego w tej umowie limitu 909 zł. Kolegium wskazało, że organ I instancji niezasadnie uznał, iż wysokość wnioskowanego świadczenia winna być zgodna z postanowieniami umowy zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej Nr [...]. Kolegium złagodziło rygorystyczne stanowisko przyjęte przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium kwota z umowy winna być bowiem urealniona. Oparcie się tylko na kwocie umowy zawartej w 2018 r., gdy wysokość wydatków w IV kwartale 2022 r. była inna i gdy w rodzinie przebywała inna liczba dzieci - Kolegium uznało za niezasadne. Inna rzecz, czy dokonana przez Kolegium ocena istnienia takiej relacji była prawidłowa, do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia wyroku.
W ocenie Sądu Kolegium wykonało również zalecenia w odniesieniu do dokonania oceny opinii organizatora pieczy zastępczej. Zdaniem Sądu Kolegium dokonało trafnej, przeciwnej od stanowiska organu I instancji, oceny opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 16 listopada 2022 r. w zakresie przyznania wnioskowanych środków. Wskazało, że w sprawie organizator rodzinnej pieczy zastępczej, czyli Dyrektor PCPR w [...], w dniu 16 listopada 2022 r., wydał opinię w zakresie przyznania wnioskowanych środków. Stwierdził w niej, że zasadnym było przyznanie świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości limitu wydatków, ustalonego w umowie z dnia 31 października 2018 r. W przekonaniu Sądu Kolegium prawidłowo przyjęło, że z art. 83 ust. 3a ustawy wynika, iż zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej było zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków, nie zaś ocena, w jakiej wysokości winny być one przyznane.
W wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 152/22 nie były kwestionowane pozostałe elementy stanu faktycznego sprawy. W związku z tym są one w sprawie wiążące. W istocie nie były też przedmiotem sporu. Analiza zarzutów skargi wskazuje bowiem, że jego istota sprowadza się do wykładni art. 83 ust. 3a w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy. Przechodząc zatem do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził:
Zdaniem skarżących, pomoc wynikająca z art. 83 ust. 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest obligatoryjna. Wysokość świadczenia musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej. Zapisany zaś w § 13 ust. 2 umowy zlecenia Nr [...] z dnia 31 października 2018 r., koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł (zgodnie z oświadczaniem z dnia 31 października 2018 r.) nie stanowi w sprawie podstawy do wyliczenia poniesionych kosztów.
Sąd dostrzega, co umknęło skarżącym, że Kolegium, w odróżnieniu od organu I instancji, nie twierdziło, że ustalona w § 13 ust. 2 umowy zlecenia z dnia 31 października 2018 r., kwota 909 zł wprost determinuje wysokość przyznanego świadczenia. Kolegium utrzymało w mocy decyzję ale z innym uzasadnienie, że kwota 909 zł powinna być "urealniona". Nie stanowiło to przeszkody dla Kolegium do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej przyznającej świadczenia w kwocie jednak nieurealnionej, niższej niż wydatki poniesione przez rodzinę zastępczą. Kolegium uzasadniło to tym, że wysokość świadczenia jest ustalana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazało przy tym na konkretne okoliczności uzasadniające wystąpienie w sprawie tego uznania.
Sąd z powyższym się twierdzeniem się nie zgadza i podziela poglądy prawne wyrażone przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 128/23. W dalszej części uzasadnienia częściowo przytacza jego motywy.
Materialnoprawną podstawę działania Kolegium stanowiły przepisy ustawy w brzmieniu odnoszącym się do IV kwartału 2022 r. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Wedle zaś art. 83 ust. 3a ustawy środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Ponadto jak wynika z art. 54 ust. 1 i ust. 3 pkt 12a ustawy z rodziną zastępczą zawodową jest zawierana umowa o pełnienie takiej funkcji, a umowa ta określa m. in. wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być pełniona funkcja rodziny zastępczej.
Z przytoczonych przepisów wynikają następujące przedmiotowe przesłanki przyznania świadczenia: rodzaj poniesionych kosztów i metoda wyliczenia; sprawowanie pieczy nad co najmniej czworgiem dzieci lub osób dorosłych; potwierdzenie zasadności zasadność przyznania tych środków w drodze opinii organizator rodzinnej pieczy zastępczej. Treścią opinii jest ocena zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Kolegium trafnie stwierdziło, że zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej jest zatem zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków, nie zaś ocena, w jakiej wysokości winny być one przyznane. Ustawodawca, w przypadku opisanym w art. 83 ust. 3a ustawy, wykluczył zatem swobodę starosty w przyznaniu środków finansowych. Z treści ust. 3a art. 83 ustawy wynika, iż starosta obowiązany jest przyznać świadczenie określone w ust. 2 tego przepisu ("starosta jest zobowiązany przyznać"), a zatem decyzja, co do jego wysokości, nie jest podejmowana w warunkach uznania administracyjnego.
W piśmiennictwie słusznie dostrzeżono, że w omawianym przypadku wysokość świadczenia będzie wynikała wprost z poczynionych wyliczeń, a organ wydający decyzję będzie podejmował ją w warunkach związania treścią przepisu (por. S. Nitecki [w:] S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX 2021, teza 1 i 8).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia Nr [...] zawartej ze Starostą [...] w dniu 31 października 2018 r. (k. 43 akt admin.). Bezspornie w IV kwartale 2022 r. pod ich opieką przebywało pięcioro małoletnich dzieci. Jak wynika z akt sprawy, organizator rodzinnej pieczy zastępczej, którym jest Dyrektor PCPR w [...], wydał w dniu 16 listopada 2022 r. opinię w zakresie przyznania wnioskowanych środków finansowych, w której stwierdził, że zasadne jest przyznanie skarżącym świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego (k. 44 akt. admin.).
Na podstawie powyższych okoliczności faktycznych Kolegium słusznie zatem uznało, że w przypadku skarżących zastosowanie znajduje przepis art. 83 ust. 3a ustawy, bo spełnili określone w nim przesłanki do uzyskania wnioskowanych środków finansowych.
W realiach kontrolowanej sprawy Kolegium jednak nieprawidłowo uznało, że decyzja w zakresie wysokości świadczenia jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uzasadniając przyznanie świadczenia w niższej wysokości niż wydatki poniesione przez rodzinę zastępczą SKO wskazało kryteria tego uznania: na ograniczone możliwości finansowe powiatu, wynikające z kwot zabezpieczonych na ten cel w budżecie powiatu oraz na sytuację finansową skarżących, pozwalającą im pokryć różnicę ze środków własnych. W ocenie Sądu przepis art. 83 ust. 3a ustawy - wbrew stanowisku organów obu instancji - wyklucza jednak uznaniowość co do wysokości przyznanego świadczenia, a przepisy ustawy nie uzależniają jego wysokości od spełnienia przywołanych przez Kolegium kryteriów.
Sąd podkreśla również, że co zasady umowa cywilnoprawna nie może modyfikować praw i obowiązków publicznoprawnych. Oczywiście co innego może wynikać z przepisu prawa. Z ustawy nie wynika jednak, żeby treść zawartej na podstawie art. 54 ustawy cywilnoprawnej umowy zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej Nr [...], mogła modyfikować przesłanki wysokości świadczenia przyznawanego na podstawie art. 83 ust. 3a ustawy. Z przepisów ustawy nie wynika tego rodzaju zależność. Treść umowy jest w kontrolowanej sprawie okolicznością prawnie obojętną. Wysokość przyznanego decyzją świadczenia nie jest limitowana umową: ani wprost (jak twierdził organ I instancji) ani nawet pośrednio, jako swoista baza, która powinna być za każdy razem przez organ urealniana (jak twierdziło Kolegium). Z tych samych powodów, za niemające znaczenia w sprawie, Sąd uznał te zarzuty skargi, które wywodzone były z treści cywilnoprawnej umowy zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej Nr [...].
W konsekwencji powiedzianego dotąd Sąd uznał również, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 83 ust. 3a ustawy przyjmując, za organem I instancji, iż w przypadku decyzyjnego ustalania wysokości przyznania środków finansowych działa on w ramach uznania administracyjnego, że może stosować nieprzewidziane ustawą kryteria w postaci: możliwości finansowych powiatu, czy też możliwości finansowych samej rodziny. Kolegium, choć w części prawidłowo skorygowało uzasadnienie decyzji organu I instancji, to nie dostrzegło pozostałych, identycznych wad w niej tkwiących.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organu obu instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 497 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 83 ust. 3a ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.