II SA/Op 201/04

II SA/Op 201/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-02-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Grażyna Jeżewska /sprawozdawca/
Teresa Cisyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6302 Kontyngenty taryfowe, pozwolenia, cła  antydumpingowe i inne ograniczenia w obrocie towarowym z zagranicą
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Sygn. powiązane
II OSK 566/05 - Wyrok NSA z 2006-02-07
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska-(spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 16 października 2003 r., nr XI/84/2003 w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest uchwała Rady Powiatu w Kluczborku. Zaskarżoną uchwałą Nr XI/84 72003 Rada Powiatu w Kluczborku z dnia 16 października 2003 roku w sprawie utworzenia spółki akcyjnej wydaną, na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), na mocy § 1 utworzyła spółkę akcyjną pod nazwą A w K., zwana dalej "spółką". W § 2 uchwały wskazano, iż celem spółki jest prowadzenie działalności medycznej. Zaś przedmiotem działalności spółki jest prowadzenie: stacjonarnej opieki zdrowotnej na oddziałach: wewnętrznym, chirurgii ogólnej, dziecięcym, laryngologicznym, ginekologiczno – położniczo - noworodkowym, intensywnej opieki medycznej i w pracowniach diagnostycznych, przyszpitalnych poradni specjalistycznych, pomocy doraźnej, Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia.
Skarżący wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, lecz bezskutecznie.
W skardze H. F., w imieniu własnym wniósł o stwierdzenie nieważności omówionej na wstępie uchwały, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Podniósł, iż zaskarżoną uchwałą powiat Kluczbork de facto tworzy niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, do czego nie jest uprawniony przepisem art. 8 ustawy z dn. 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Natomiast konstytucyjny obowiązek, nałożony na powiat art. 4 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, winien być wykonywany przez powiat zgodnie z przepisem art. 4 tej ustawy, tj. w sposób określony ustawą, a taką jest jedynie ustawa o z.o.z. Wyklucza to możliwość utworzenia spółki w celu wykonywania tego zadania przez powiat, bowiem nie ma tu zastosowania art. 12 pkt. 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym. Powiat nie jest uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej, poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zakazuje tego art. 6 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a taką działalność prowadzić ma spółka A S. A. w K. Dalej podnosi, iż jako obywatelowi RP, mieszkańcowi miasta Kluczbork i płatnikowi składek zdrowotnych, nadto radnemu rady miejskiej, reprezentującemu interesy mieszkańców gminy Kluczbork, art. 68 Konstytucji RP gwarantuje prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń, zaś art. 4 ust. l pkt. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nakłada na powiaty obowiązek wykonywania zadań publicznych o charakterze ponad gminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia, zgodnie z ustawą. Z kolei ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje, że organy samorządowe mogą tworzyć jedynie publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Próba stworzenia przez Powiat Kluczbork niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej w formie nie przewidzianej prawem, powoduje uszczuplenie w systemie publicznej opieki zdrowotnej, co narusza jego obywatelskie prawo do ochrony zdrowia i uniemożliwia korzystanie z uprawnień do bezpłatnej opieki zdrowotnej. W przyszłości, zagraża możliwością utraty mienia społecznego, które winno służyć ochronie zdrowia i jest wieloletnim dorobkiem całej społeczności lokalnej.
Tym samym uchwała podjęta przez Radę Powiatu w Kluczborku wpływać może bezpośrednio na jego - wynikające z przepisów prawa - uprawnienia, a wobec tego spełniona została przesłanka z art. 87 ustawy z dn. 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, uzasadniająca wniesienie skargi.
W odpowiedzi na skargę Powiat Kluczborski wniósł o jej oddalenie wskazując, że Rada Powiatu w Kluczborku zaskarżoną uchwałą utworzyła spółkę akcyjną A w K., której celem jest prowadzenie działalności medycznej takiej jak: stacjonarna opieka zdrowotna na oddziałach: wewnętrznym, chirurgii ogólnej, dziecięcej, laryngologicznej, ginekologiczno-położniczo-noworodkowym, intensywna opieka medyczna oraz pracownie diagnostyczne, przyszpitalne poradnie specjalistyczne, pomoc doraźna, zakład opiekuńczo-leczniczy. Natomiast powołana spółka posiadająca osobowość prawną może tworzyć niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, co jest zgodne z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.). Konstytucyjny obowiązek Państwa oraz samorządu powiatowego określony w art. 4 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) został wypełniony i zapewniono mieszkańcom powiatu dostęp do bezpłatnej opieki medycznej. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym Rada Powiatu może tworzyć spółki i z tego prawa skorzystała, w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie opieki medycznej. Podjęte przez Radę Powiatu czynności nie powodują uszczuplenia w systemie opieki zdrowotnej, nie zagrażają możliwości utraty mienia publicznego i służą ochronie zdrowia. Wobec tego nie doszło, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia obywatelskiego prawa do ochrony zdrowia i uniemożliwienia korzystania z uprawnień do bezpłatnej opieki zdrowotnej, zagrożenia możliwością utraty mienia społecznego.
W dodatkowym piśmie skierowanym do Sądu z dnia 20 października 2004 r. skarżący ponownie szeroko argumentuje i wykazuje naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ustawy o samorządzie powiatu, oraz Konstytucji RP. Dodatkowo akcentuje i przedstawia przesłanki naruszenia interesu prawnego i uprawnienia w zakresie złożonej skargi, powołując się na fakt, iż w sprawie zakończonej wyrokiem - opublikowanym 19 lipca 2004 r. (Sygn. akt II S.A./Wr 2887/03), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Kluczborku o likwidacji Samodzielnego Publicznego ZOZ w Kluczborku i przesłanka ta nie była przez Sąd kwestionowana. W sprawie dot. utworzenia spółki A S.A. interes prawny skarżącego pozostaje w dużej części analogiczny, albowiem relacja na linii potencjalny pacjent– zakład nie ulega jakimkolwiek zmianom in plus, a wręcz dalszemu pogorszeniu.
Reasumując, interes dający skarżącemu legitymację strony postępowania sądowoadministracyjnego, ma jego zdaniem, charakter prawny, a nie faktyczny i wywodzi się z przepisów prawa materialnego, tj. Konstytucji (art. 2, 7, 68) i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 8, 38, 43, 54, 55, 60) oraz ustrojowego -ustawy o samorządzie powiatu (art. 4 ust. l pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 8 ust. l). Ma on charakter indywidualny, bowiem, spośród ogółu mieszkańców powiatu Kluczbork godzi, m. in. w konstytucyjnie gwarantowane publiczne prawo do ochrony zdrowia skarżącego. Jest w jego ocenie, także konkretny, gdyż bezprawna zmiana statusu publicznego szpitala i majątku publicznego na wyłączony, spod społecznej kontroli niepubliczny zakład opieki zdrowotnej jest czynnością prawną znajdująca potwierdzenie w okolicznościach faktycznych i zaistniałych zdarzeniach prawnych oraz realny, bowiem z chwilą wejścia w życie skarżonej uchwały, nastąpiło owe realne naruszenie prawnego interesu skarżącego i w konsekwencji utrata przez skarżącego konkretnych korzyści przyznanych przez przepisy prawa (stabilność, trwałość, nieodpłatność i równość - prawnie gwarantowana wyłącznie w odniesieniu do publicznej opieki zdrowotnej a ponadto utrata majątku przez podmiot z którego usług skarżący ma prawo korzystać). Naruszenie interesu również ma aktualny charakter, ponieważ stan bezprawny wywołany uchwalą Radu Powiatu w sprawie w sprawie utworzenia spółki akcyjnej, utrzymuje się od dnia jej podjęcia i to pomimo wykonalności wyroku WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., a który to wyrok przez powiat nie jest wykonywany.
Odnosząc się do przedmiotowego pisma Powiat Kluczborski nie podzielił argumentów i twierdzeń skarżącego dot. naruszenia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym daje legitymację do zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego.
Skorzystanie ze środka określonego w w/w przepisie wymaga spełnienia trzech przesłanek. Stosownie bowiem do treści art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na taką uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 87 ust. 3 ustawy). Przeto, przystępując do rozpatrzenia skargi Sąd zobligowany jest w pierwszym rzędzie do sprawdzenia, czy spełnione są przesłanki wymienione w cyt. przepisie. W niniejszej sprawie, dokonując takiej kontroli Sąd stwierdził, iż skarżący wezwał bezskutecznie Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała w sprawie utworzenia spółki akcyjnej przez Radę Powiatu w Kluczborku ze względu na swój przedmiot należy do spraw z zakresu administracji publicznej (art. 12 pkt. 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym). Oceniając, zaś warunek, czy w omówionej sprawie skarżący wykazał, że został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tut. Sąd doszedł do przekonania, iż przesłanka ta nie została spełniona. Na podstawie powołanego przepisu nie można zaskarżyć uchwały tylko dlatego, że skarżący uważa, iż narusza ona prawo. O istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywateli. Skoro tak, to wymaga ustalenia, dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do takiego naruszenia interesu prawnego (uprawnienia), a tym samym skarżący nie jest uprawniony do poszukiwania ochrony prawnej na podstawie wymienionych w skardze przepisów.
Biorąc pod uwagę treść skargi, trzeba odnotować, że brzmienie powołanego wyżej art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wyraźnie wskazuje, że w wypadku skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, jednym z istotnych warunków uznania skargi za zasadną jest wykazanie przez skarżącego, iż doszło do naruszenia jego "interesu prawnego" bądź "uprawnienia".
Pojecie "interesu prawnego" i "uprawnienia" nie jest zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, niepublikowany). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. Interes prawny, a także uprawnienie, o których zatem mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, który kreowałby ten interes prawny. Interes prawny a także uprawnienie musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej ochrony prawnej. Powinien mieć charakter osobisty, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Winien wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego uchwałę oraz dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r. sygn. akt III ARN 13/91). Zatem skarżący mógłby skutecznie zarzucać naruszenie jego "interesu prawnego" lub "uprawnienia", jeżeli w obrocie prawnym obowiązywałaby norma prawna bądź normy prawne o charakterze materialnym, które kreowałyby jego interes prawny bądź uprawnienie.
Skarżący, wykazując swoją legitymację procesową do wniesienia skargi, powołuje się na zagwarantowane prawa wynikające z art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, art. 4 ust. 1 pkt. 2, art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 68 Konstytucji RP i argumentuje, że zaskarżona uchwała narusza powołane przepisy prawa oraz spowoduje "de facto" naruszenie jego uprawnień do ochrony zdrowia w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej i równego, bezpłatnego dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 2 Konstytucji).
Art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jest przepisem kompetencyjnym i statuuje jednostki uprawnione do tworzenia zakładów opieki zdrowotnej o charakterze publicznym i niepublicznym. Art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że powiat nie jest uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej, zaś art. 4 ust 1 wymienia zadania powiatu, nakładając w pkt 2 obowiązek w zakresie ochrony i promocji zdrowia. Natomiast art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje prawo obywatela do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Bezspornie art. 68 Konstytucji i art. 4 ust 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie powiatowym zapewniają obywatelom prawo do opieki zdrowotnej. Zaskarżona uchwała o utworzeniu spółki akcyjnej, tj. o powołaniu komunalnej osoby prawnej, której celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych nie pozbawia skarżącego prawa do opieki zdrowotnej. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały utworzona spółka akcyjna ma świadczyć właśnie działalność medyczną, a przedmiotem działalności są świadczenia zdrowotne. Nie wprowadzono w niej żadnych ograniczeń w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Nie można przeto mówić o naruszeniu interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przez wskazane przepisy.
Nie można także zaaprobować poglądu skarżącego, że zaskarżona uchwała "de facto" tworzy niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. W myśl przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej może utworzyć osoba prawna, m. in. spółka akcyjna, gdy spełnione zostaną odpowiednie warunki i zachowany tryb ustawy o zoz, zaś zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru (art. 12 ust 1). Na mocy zaskarżonej uchwały utworzono spółkę akcyjną, a dopiero powstała osoba prawna może utworzyć niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. W przedmiotowej sprawie należy więc mówić o zamiarze, a nie fakcie, zatem argumenty wywodzące, iż na mocy tej uchwały skarżący został pozbawiony prawa do opieki zdrowotnej są chybione. Powoływany przez skarżącego art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jak też art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera unormowań, w oparciu o które można byłoby skutecznie żądać działania organu zmierzającego do zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia działalności organu sprzecznej z potrzebami danej osoby. Nie może mieć wpływu na ocenę niniejszego rozstrzygnięcia podnoszony przez skarżącego fakt niekwestionowania interesu prawnego i jego naruszenia w innej sprawie, która toczyła się przed tut. Sądem, albowiem każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie, w oparciu o obowiązujące przepisy.
Konkludując: skarżący, zdaniem Sądu, nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości, powodując następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień.
W ocenie Sądu, nie wzmacnia stanowiska kwestionującego uchwałę, powoływanie się na mandat radnego, gdyż nie daje on uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały.
Wszystkie dotychczas wskazane okoliczności mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności skargi. Skarżący nie przedstawił konkretnych przepisów, z których wynikałoby, że skarżoną uchwałą naruszono "interes prawny" bądź też "uprawnienie" skarżącego.
W tym stanie rzeczy skargę H. F. należało oddalić, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).