II SA/Op 197/22

II SA/Op 197/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 129/23 - Wyrok NSA z 2024-03-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 127a par. 1, art. 57 par. 1, art. 129 par. 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 13 maja 2022 r., nr IN.I.7721.9.24.2022.MO w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K. (dalej zwanego też "skarżącym") jest postanowienie Wojewody Opolskiego (dalej zwanego też "organem odwoławczym") z dnia 13 maja 2022 r., nr IN.I.7721.9.24.2022.MO, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 24 marca 2022 r., nr 210/2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Gminy Dąbrowa punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 14 marca 2022 r. inwestor – Gmina Dąbrowa, działając przez pełnomocnika Z. R., złożyła do Starosty Opolskiego, wraz z wymaganymi dokumentami wniosek o pozwolenie na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...] przy ulicy [...], zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. a, obręb [...].
Starosta Opolski decyzją z dnia 24 marca 2022 r., nr 210/2022, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Gminie Dąbrowa pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...]. Przedmiotowa decyzja doręczona została pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 25 marca 2022 r. Za stronę postępowania uznany został wyłącznie wnioskodawca. Tego samego dnia, tj. 25 marca 2022 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, działając na podstawie art. 127a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w którym zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Przedmiotowe oświadczenie wpłynęło do organu w dniu 25 marca 2022 r., tj. w dacie odbioru zapadłej decyzji.
Z treścią przedmiotowej decyzji nie zgodził się skarżący, wnosząc od niej odwołanie, które wpłynęło do organu pierwszej instancji, tj. Starosty Opolskiego w dniu 7 kwietnia 2022 r., i które zostało przekazane do Wojewody Opolskiego. We wniesionym odwołaniu skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymania jej wykonania, a także udostępnienia do wglądu akt sprawy wraz z zakreśleniem 14-dniowego terminu od jego uzyskania w celu ewentualnego uzupełnienia złożonego odwołania. Z ostrożności procesowej, w przypadku upływu terminu do wniesienia odwołania wniósł o przywrócenie terminu wskazując, że ewentualne uchybienie terminowi nastąpiło z powodu pominięcia go jako strony w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania przeprowadził wywód odnośnie do istnienia po jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu zapadłej decyzji. Akcentował, że o jego interesie prawnym świadczy prawo własności szeregu działek o wskazanych numerach ewidencyjnych oraz dzierżawa innych gruntów, jak również zakres oddziaływania planowanej inwestycji i charakter planowanego przedsięwzięcia, tj. PSZOK. Argumentował nadto skarżący, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie niepełnych informacji przekazanych przez Gminę Dąbrowa, a to informacji o toczących się postępowaniach nadzwyczajnych co do decyzji lokującej przedmiotową inwestycję. Zaskarżone zostało również postanowienie uzgadniające. Pozwolenie na budowę nie uwzględnia faktu, że tereny na których ma zostać zrealizowany PSZOK są wysokiej jakości. Pominięte zostały również uciążliwości związane m.in. z emisją substancji szkodliwych spływem wód opadowych na sąsiednie nieruchomości czy miękkim podłożem działki. Z powyższego skarżący wywiódł, że w postępowaniu naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wniesione odwołanie uzupełnione zostało pismem z dnia 6 maja 2022 r., w którym wyartykułowane zostały kolejne wadliwości dotyczące zapadłej decyzji.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. Wojewoda Opolski stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu postępowania a zwłaszcza wskazaniu daty doręczenia decyzji wnioskodawcy i daty złożenia przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania stwierdził, że decyzja Starosty Opolskiego stała się ostateczna, co zostało stwierdzone przez ten organ na egzemplarzu decyzji znajdującej się w aktach sprawy. Następnie, przytaczając brzmienie przepisu art. 127 k.p.a. i art. 127a k.p.a., wywiódł, że z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna, a odwołanie wniesione później jest odwołaniem wniesionym od decyzji ostatecznej. Wyjaśnił organ odwoławczy, że na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiot, który twierdzi, że jest stroną postępowania może złożyć do organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i dopiero wówczas badaniu będzie podlegała kwestia interesu prawnego. Końcowo odniesiono się do żądania wstrzymania wykonania decyzji z dnia 24 marca 2021 r. (winno być 24 marca 2022 r.).
Od powyższego postanowienia skarżący wniósł skargę, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
2) art. 134 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego odwołania pomimo, że brak jest podstaw do wydania takiego postanowienia, gdyż jako strona pominięta w postępowaniu uprawniona była do wniesienia odwołania;
3) art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od zapadłej decyzji organu pierwszej instancji;
4) art. 60 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na niewstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę ze względu na błędne twierdzenie, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić jedynie w nadzwyczajnych trybach postępowania;
5) art. 28 w zw. z art. 134 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na niezbadaniu interesu skarżącego do wniesienia odwołania i przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj:
1) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1990 r. Prawo budowlane w zw. z art. 134 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na niezbadaniu legitymacji do wniesienia odwołania i przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie pozwolenia na budowę ewentualnie zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Ponadto żądał zasądzenia kosztów postępowania, wstrzymania pozwolenia na budowę, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zwolnienia od kosztów sądowych i wydatków. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska. Akcentował, że o decyzji dowiedział się dopiero w dniu 5 kwietnia 2022 r. i nie posiadał wiedzy komu została ona doręczona, stąd też odwołanie złożył w dniu 7 kwietnia 2022 r., tj. w dniu, w którym najwcześniej mógłby upłynąć termin na wniesienie odwołania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, i której decyzja nie została doręczona. Kwestionował również brak rozpatrzenia przez organ jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz powielił argumentację odnośnie do przymiotu strony.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że po zapoznaniu się z jej treścią nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 54 § p.p.s.a. Dodał, że w skardze skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które zasługiwałyby na uwzględnienie.
Zarządzeniem z dnia 5 września 2022 r. pozostawiono wniosek skarżącego o prawo pomocy bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego względu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy Sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został podjęty z naruszeniem przepisów prawa postępowania, uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Podstawę prawną działania organu w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej nadal k.p.a.
Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (§ 2). W świetle brzmienia przytoczonych przepisów niewątpliwym jest, że odwołanie może być wniesione jedynie od decyzji nieostatecznej, która wprowadzona została do obrotu prawnego.
Zrzeczenie się prawa podmiotowego, jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest instytucją procesową, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017 r. poz. 935).
Zawarte w przepisie art. 127a § 1 k.p.a. sformułowanie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" należy wykładać nadto w korespondencji z normami ogólnymi dotyczącymi sposobu obliczania terminów zawartymi w szczególności w art. 57 § 1 k.p.a., co oznacza, że początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie. Przepis art. 57 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. Sąd orzekający w wyznaczonym składzie podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroków WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 328/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/22; oraz WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 24/18, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie oznacza okresu czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania. Zatem oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu do jego wniesienia. W doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie tego terminu jest bezskuteczne (zob. J. Zimmermann w artykule "Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego", PIP 2017/8/3-24; Andrzej Wróbel w: Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; wyd. VII, WK 2018, LEX: Wojciech Jakimowicz "O normatywnej konstrukcji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej" artykuł PPP 2018/9/34-57).
W przedmiotowej sprawie postanowienie organu drugiej instancji, które objęte zostało skargą, jako przesłankę niedopuszczalności odwołania wskazało jego wniesienie po zrzeczeniu się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, co skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji. Możliwość powołania się zatem przez organ odwoławczy na unormowanie wynikające z przepisu art. 127a § 1 k.p.a. wymagało ustalenia od kiedy w rozpoznawanej sprawie rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania.
Analiza akt administracyjnych wskazuje, że niewątpliwym w sprawie jest, że wnioskodawca potwierdził odbiór decyzji organu I instancji z dnia 24 marca 2022 r., nr 210/2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Gminie Dąbrowa pozwolenia na budowę punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...] w dniu 25 marca 2022 r. Tego samego dnia, tj. 25 marca 2022 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, działając na podstawie art. 127a § 1 k.p.a., w którym zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od ww decyzji. Przedmiotowe oświadczenie wpłynęło do organu w dniu 25 marca 2022 r., tj. w dacie odbioru zapadłej decyzji. Za stronę postępowania uznany został wyłącznie wnioskodawca. Bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji rozpoczął się w dniu następnym po doręczeniu decyzji, czyli w dniu 26 marca 2022 r. Od tego dnia dopiero wnioskodawca mógł skutecznie dokonać czynności zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone zostało w dniu poprzedzającym pierwszy dzień biegu terminu do wniesienia odwołania, przez co nie wywołało ono skutków prawnych w zakresie uzyskania przez zaskarżoną w administracyjnym toku instancyjnym decyzję waloru ostateczności i prawomocności.
Przenosząc zatem powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 127a § 1 k.p.a., oraz stracił, podejmując zaskarżone postanowienie, z pola widzenia przepis art. 129 § 2 k.p.a., który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie w zw. z art. 57 § 1 k.p.a., które określają termin wniesienia odwołania przy obliczaniu, którego nie uwzględnia się dnia doręczenia decyzji.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się do oceny złożonego przez skarżącego odwołania, jego legitymacji oraz wniosków procesowych.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu zbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi oraz statusu skarżącego jako strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.