II SA/Op 194/07

II SA/Op 194/07 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Elżbieta Naumowicz
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
I OSK 1756/07 - Wyrok NSA z 2008-11-05
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A w O. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy z dnia [...], Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu na rzecz A w O. kwotę 696 zł (sześćset dziewięćdziesiąt sześć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A w O. jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z [...] utrzymująca w mocy nakaz Inspektora Pracy z [...] wydany na podstawie art. 9 pkt. 2 a, art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 21 a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U.2001 r., Nr 124 poz.1362 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", który nakazywał kontrolowanemu zakładowi wypłacenie 63 pracownikom wymienionym z imienia i nazwiska dodatków za prace w godzinach nadliczbowych wynikających z zatrudnienia tychże osób ponad normę średnio tygodniową czasu pracy wynoszącą 37 godzin i 55 minut.
Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W dniach 23 listopada i 6 grudnia 2006 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu przeprowadził kontrolę pracodawcy A w O., której celem było sprawdzenie realizacji uprzednich decyzji i wystąpień organów Państwowej Inspekcji Pracy wydanych po kontroli przeprowadzonej w marcu 2005 r. oraz kontrola warunków pracy.
Wynikiem podjętych czynności kontrolnych były między innymi ustalenia dotyczące trzech okresów rozliczeniowych od 23 stycznia 2006 r. do 1 października 2006 r. w zakresie czasu pracy i ewentualnego rekompensowania pracy w godzinach nadliczbowych. W protokole ustalono na podstawie dokumentów przedłożonych przez pracodawcę, że "od dnia 23 stycznia 2006 r. do dnia 1 października 2006 r. 70 pracownikom zakładu nie zrekompensowano pracy w godzinach nadliczbowych wynikających z przekroczenia średnio tygodniowej normy, tj. 37 godzin i 55 minut w łącznym wymiarze 4501 godzin i 45 minut. Przyjmując, że praktyka stosowania norm czasu pracy w kontrolowanym zakładzie jest sprzeczna z zapisami ustawy z 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz.408 ze zm.) Inspektor Pracy wydał [...] nakaz, w którym na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy nakazał wypłacić 63 pracownikom wymienionych z imienia i nazwiska, za poszczególne okresy rozliczeniowe, dodatki za prace w godzinach nadliczbowych wynikające z zatrudnienia ich ponad normę średnio tygodniową wynoszącą 37 godzin i 55 minut. W sentencji decyzji określono ponadto, iż nadaje się jej rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a. i wskazano dalsze podstawy prawne wydanego aktu a w szczególności : art. 94 pkt 5, art. 129 § 1, art. 151 § 1, art. 151 ¹ § 1 Kodeksu pracy, art. 32 g i 32 h ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i paragrafy 15 – 17 Regulaminu pracy z 28 września 2000 r.
W uzasadnieniu nakazu zawarto stwierdzenia, że "na podstawie przedstawionego przez pracodawcę zestawienia za trzy okresy rozliczeniowe, tj. od dnia 23 stycznia 2006 r. do dnia 1 października 2006 r. wynikało, iż 63 pracownikom (ratownikom medycznym, pielęgniarkom, pielęgniarzom, lekarzom) nie zrekompensowano pracy w godzinach nadliczbowych wynikających z przekroczenia średnio tygodniowej normy, tj. 37 godzin i 55 minut na łączną kwotę 23 177 złotych 64 grosze". "Podniesiono też, że czas pracy pracowników A w O. zatrudnionych w wydłużonym do 12 godzin czasie pracy rozlicza się w okresie rozliczeniowym nie przekraczający 12 tygodni. Jest to sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w art. 32 g ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (...). Przepis ten określa normy dobowe a przeciętne tygodniowe normy czasu pracy są konsekwencją wymiaru czasu pracy ustalonego na okres rozliczeniowy zgodnie z art. 32 h tej ustawy z uwzględnieniem pięciodniowego tygodnia pracy".
Ponadto Inspektor Pracy wskazał w motywach nakazu, że "zgodnie z art. 151 § 1 Kodeksu pracy, praca wykonywana ponad obowiązujące pracownika normy, a także praca wykonywana ponad przedłużony dobowy wymiar czasu pracy, wynikający z obowiązującego pracownika systemu i rozkładu czasu pracy stanowi pracę w godzinach nadliczbowych".
Pozostałą część motywów nakazu zajmuje uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i powołanie się na przepis art. 94 ust. 5 oraz art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.
Zakład pracy wniósł odwołanie domagając się uchylenia nakazu Inspektora Pracy i poza zajęciem merytorycznego stanowiska co do stosowania norm czasu pracy oparciu o ustawę o zakładach opieki zdrowotnej zarzucił przede wszystkim, że akt organu I instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego, pozostając w sprzeczności z obowiązkami wynikającymi z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W konsekwencji zdaniem odwołującego się naruszona została zasada przekonywania uregulowana w art. 11 K.p.a.
Po rozpoznaniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy z [...] W motywach decyzji organ odwoławczy przytoczył najpierw treść odwołania a następnie wskazał na przepisy regulujące czas pracy pracowników A w O. jako Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. W szczególności odwołano się do zapisów § 15 – 17 Regulaminu pracy. Na jego podstawie organ odwoławczy podniósł, że w zakładzie wprowadzono pięciodniowy tydzień pracy, a wszystkie soboty ustala się jako dni dodatkowe wolne od pracy. Czas pracy zatrudnionych w "[...]" wynosi dla pracowników medycznych i innych pracowników działalności podstawowej 8 godzin na dobę i 40 godzin przeciętnie w tygodniu. W przypadkach uzasadnionych warunkami i organizacją pracy, pracodawca może za zgodą pracowników przedłużyć do 12 godzin na dobę w granicach norm czasu pracy. Mając na uwadze organizację czasu pracy "[...]" czas pracy pracowników zatrudnionych w wydłużonym do 12 godzin czasie pracy rozlicza się w okresie rozliczeniowym nie przekraczającym 12 tygodni.
Ponadto zacytowano zapisy art. 32 g i 32 h ustawy o zakładach opieki zdrowotnej a także art. 129 § 1 Kodeksu pracy. W oparciu o te przepisy podniesiono, że "pracodawca obliczając czas pracy pracowników A w praktyce stosuje metodę polegającą na pomnożeniu 12 tygodni przez 40 godzin, co w praktyce powoduje, że pracownicy zatrudniani są w godzinach nadliczbowych. Z zapisów dokonanych powyżej wynika, że ustawodawca metodę liczenia czasu pracy w jednostkach służby zdrowia zawarł w art. 32 h ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ponieważ wyraźnie wskazał jak technicznie należy dokonywać obliczeń i jest to jedyny przepis który umożliwia jednoznaczne obliczenie indywidualnych norm czasu pracy pracowników".
Końcowo organ II instancji podkreślił, że "ustawa o zakładach opieki zdrowotnej wciąż posługuje się pojęciem dni dodatkowo wolnych od pracy, zniesionym nowelizacją Kodeksu pracy z 1 marca 2001 r. Zgodnie z komunikatem Departamentu Dialogu Społecznego z dnia 18 marca 2003 r. do czasu nowelizacji ustawy przepisy odnoszące się do pracy w dni dodatkowo wolne od pracy, należy stosować do pracy dniach innych niż niedziele i święta oraz innych niż wynikające z przyjętego rozkładu czasu pracy w pięciodniowym tygodniu pracy, pod warunkiem, że nie stanowią ona pogorszenia sytuacji pracownika w porównaniu z zapisami kodeksowymi".
Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, że "decyzja Inspektora Pracy została wydana w oparciu o wyliczenia sporządzone przez pracodawcę". Powołano się przy tym na tezę orzeczenia Sądu Najwyższego z 20 września 1990 r., iż oświadczenia składane przez strony w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawione przez nie dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości.
W skardze sądowoadministracyjnej A w O. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 32 i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 151 Kodeksu pracy a także naruszenie przepisów prawa procesowego przez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wszechstronnego i pełnego rozważenia stanu prawnego odnoszącego się do rozpatrywanej sprawy a przez to pozbawienie w praktyce strony prawa do obrony. Zaskarżonym decyzją zarzucono uznaniowość oraz dodatkowo naruszenie art. 21 a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który wbrew stanowisku organu II instancji nie zwalnia Inspektora Pracy wydającego nakaz od "prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego nakazu albowiem stan taki w praktyce uniemożliwia złożenie odwołania zawierającego kontrargumenty podważające zasadność nakazu (...) uniemożliwiając jakąkolwiek polemikę z przesłankami uzasadniającym wydanie nakazu i pozostawiając je jedynie w sferze domysłów skarżącego".
Niezależnie od zarzutów proceduralnych o braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji zakład pracy podkreślał brak odniesienia do okoliczności faktycznych będących podstawą podjętych rozstrzygnięć oraz przedstawił wykładnię przepisów odnoszących się do norm czasu pracy obowiązujących tą jednostkę służby zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze. zm.) dalej - zwana P.p.s.a. Zajmując to stanowisko procesowe podniesiono argumenty tożsame do zwartych w zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Zarzucone braki postępowania administracyjnego odparto stwierdzeniem, iż zarzuty w tej mierze są bezzasadne a prawne formy działania Państwowej Inspekcji Pracy zostały określone w art. 9 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, natomiast art. 21 a ust. 2 tej ustawy określa wymogi jakim powinna odpowiadać decyzja Inspektora Pracy i żaden z tych przepisów nie został naruszony w zaskarżonych aktach.
Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska zawarte w pismach procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszym rzędzie trzeba wskazać na zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z nim sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu.
To co wymaga także podkreślenia na wstępie to reguła wynikająca z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwana "P.p.s.a." W szczególności zgodnie z nim sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Tak przeprowadzone badanie sprawy daje podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, choć także z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem procesowym organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, nie narusza norm prawa procesowego. W szczególności wypada rozpocząć od stwierdzenia, że ocenie zasadności decyzji na tle zastosowanych przepisów prawa materialnego musi towarzyszyć stwierdzenie, że wydano ją bez uchybień proceduralnych. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistnienia praw i wolności obywatelskich, mieści się tak w treści zasady państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), jak i w zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi ogólnymi regułami unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce. W szczególności dotyczy to przepisów, które odnoszą się do uprawnień procesowych uczestników postępowania, zasad postępowania dowodowego i obowiązków organu w zakresie formy i treści rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z 19 października 1993, sygn. akt V SA 250/93 opubl. ONSA 1994/2/84).
W nawiązaniu do powołanego już art. 15 K.p.a., trzeba zwrócić uwagę, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy także obowiązuje zasada dwuinstancyjności(por. cytowaną ustawę z 6 marca 1981 o Państwowej Inspekcji Pracy – Rozdział 2 "Zakres działania organów Państwowej Inspekcji Pracy", obowiązującą do 30 czerwca 2007 r., a zatem w dacie wydania zaskarżonych aktów administracyjnych).
W szczególności podkreślenia wymagają jej konsekwencje dla przebiegu postępowania także w tej sprawie. Dla zrealizowania tej zasady nie jest wystarczającym wydanie w sprawie przez dwa organy różnego szczebla, dwóch aktów administracyjnych. Koniecznym jest aby sprawa była dwukrotnie rozpoznana merytorycznie. Jeżeli zatem orzeczenie organu I instancji staje się przedmiotem odwołania, to organ II instancji musi zbadać sprawę niejako na nowo. W żadnym wypadku, nie może sprowadzić treści podjętego rozstrzygnięcia tylko do ustosunkowania się do wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu.
Ponadto Sąd zwraca uwagę na przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewłaściwy. Zwracając uwagę na istnienie w K.p.a. w Dziale II Rozdział 4 "Dowody" i Rozdział 5 "Rozprawa" artykułów 75, 77, 80, 81, 86, i 89 K.p.a., Sąd podnosi brak wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a przynajmniej brak dania temu wyrazu w zapadłych orzeczeniach oraz częściową sprzeczność ustaleń z treścią rozstrzygnięcia, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.
Dalej wymagają podkreślenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, które nie sprowadzają się tylko do ogólnego uregulowania zawartego w art. 10 § 1 K.p.a., ale swoje rozwinięcie i praktyczne zastosowanie mają w dalszych przepisach, a to art. 78 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. i art. 86 K.p.a.
Wreszcie odnieść się trzeba do stanowiska procesowego organu odwoławczego zawartego w odpowiedzi na skargę o bezzasadność zarzutu skarżącego "o niewłaściwym uzasadnieniu zakazu inspektora pracy" i braku naruszenia przepisów dotyczących prawnych form działania Inspekcji Pracy oraz wymogów decyzji, o jakich stanowią art. 9 i art. 21 a ust. 2 ustawy.
Przenosząc ocenę prawidłowości stosowania wymienionych przepisów na grunt rozpatrywanej sprawy administracyjnej rozpocząć wypada od przypomnienia, że z przedstawionych sądowi przez organ akt administracyjnych wynika przeprowadzenie kontroli A w O. w dniach 23 listopada 2006 r. i 6 grudnia 2006 r. Starszy Inspektor Pracy, powołując się na uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy sporządził protokół kontroli zawierający między innymi ustalenia co do czasu pracy i wynagrodzenia pracowników zakładu. Następstwem kontroli było wydanie w trybie art. 21 a ustawy nakazu odwołującego się do protokołu kontroli. Nakaz zawiera zobowiązanie do wypłacenia 63 pracownikom należności za pracę w godzinach nadliczbowych, choć protokół kontroli stwierdza, że normy czasu pracy przekroczyło 70 pracowników kontrolowanego zakładu, którym nie wypłacono za wskazane 3 okresy rozliczeniowe stosownych dodatków. Zarówno wykaz czasu pracy, jak i nie wypłaconych wynagrodzeń (jako załączniki Nr 1 i 2 do protokołu, będące jego integralną częścią) obejmują 70 pracowników. Tymczasem nakaz w części stanowczej rozstrzygnięcia wymienia 63 pracowników, a z uzasadnienia nie wynika skąd rozbieżność między takimi zapisami tych dwóch dokumentów.
Uzasadnienie nakazu jest zresztą sporządzone w sposób, który – jak słusznie zarzuca skarżący – uniemożliwia stronie jakąkolwiek procesową polemikę. Pozbawia stronę w konsekwencji prawa do obrony własnych racji. W oczywisty sposób narusza przy tym wymogi stawiane decyzji administracyjnej w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.
Trzeba dlatego w tym miejscu wyraźnie zauważyć, że obowiązująca w dacie wydania zaskarżonych aktów ustawa w art. 10 wyraźnie stanowiła, że "w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".
To oznaczało, że zapisy dalszych artykułów ustawy nie wyłączają ogólnych reguł K.p.a., o ile nie zawierają odrębnych regulacji. Zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione były do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę (...). Z kolei w myśl art. 21a ustawy w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli oraz po przeprowadzeniu postępowania wynikającego z przepisów ustawy inspektor pracy wydaje nakazy i zgłasza sprzeciwy, o których mowa w art. 9 pkt 1-2 a i 4 ustawy, przy czym nakazy, o których mowa w art. 9 pkt 1-2 a, Inspektor Pracy wydaje w formie decyzji pisemnej, stanowiącej wpis do dziennika budowy i ustnej. Przy tym decyzja Inspektora Pracy podjęta w formie pisemnej powinna, oprócz treści, zawierać określenie podstawy prawnej, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych (por. art. 21 a ust.2 ustawy).
Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z nich nie może istnieć odrębnie w obrocie prawnym. Osnowa (rozstrzygnięcie) jest kwintesencją decyzji, uzasadnienie służy natomiast wyjaśnieniu rozstrzygnięcia.
Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w przepisie art. 107 K.p.a. mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy cytowanego art. 10 ustawy. Braki w tym zakresie stanowią o wadliwości decyzji. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że można utrzymać w mocy decyzję, w której rozstrzygnięcie (osnowa) dotyczy np. innego stanu faktycznego niż wskazany w uzasadnieniu.
Przepis art. 107 § 1 K.p.a. wymieniając składniki decyzji wskazuje na "rozstrzygnięcie uzasadnienie faktyczne i prawne".
Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Jak już wskazano wyżej decyzja pisemna podjęta w trybie art. 21 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 pkt 2a ustawy winna odpowiadać wymogom kodeksowym, w tym art. 107 § 3 K.p.a. Przepis art. 21 a ust. 2 ustawy nie wyłącza ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wskazuje on, że decyzja Inspektora Pracy winna zawierać między innymi treść. Oznacza to nic innego niż rozstrzygnięcie uzasadnienie.
Dalsze części składowe decyzji, np. termin realizacji, wskazane w art. 21 a ust. 2 ustawy, nie wyłączają przepisu art. 107 § 1 K.p.a., będąc dopuszczalnymi z mocy art. 107 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.
Reasumując zakaz wydany przez Inspektora Pracy jako decyzja administracyjna musi spełniać wszelkie wymogi o jakich stanowi przepis art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. uzupełnione określeniem terminu realizacji zgodnie z art. 21a ust. 2 ustawy. W realiach rozpatrywanej sprawy organ I instancji nie spełnił tych wymogów wydając nakaz z [...].
W szczególności decyzja ta nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia faktycznego. Nie jest bowiem uzasadnieniem zacytowanie jednego zdania z protokołu kontroli opisującego zestawienie czasu pracy i wynagrodzeń pracowników sporządzane przez kontrolowanego. Tymbardziej, że – jak już wyżej wskazano – zawiera istotną rozbieżność co do liczby pracowników. W protokole wymienia się 70 pracowników, a w nakazie 63 osoby.
Protokół kontroli nie jest częścią składową nakazu Inspektora Pracy, w takim rozumieniu, w jakim załączniki do protokołu są jego integralną częścią na podstawie art. 19 i ust. 2 pkt 12 ustawy. Nie jest zatem wystarczające odwołanie się do treści protokołu i zawartych tam ustaleń.
Ustalenia faktyczne muszą być wyraźnie wskazane w nakazie, z powołaniem się na dowody, na podstawie których organ je poczynił. Godzi się w tym miejscu odwołać do wyroku Sądu Najwyższego z 20 września 1990 r. cytowanego w decyzji organu odwoławczego o tyle, że teza tam sformułowana dotyczyła innego stanu faktycznego. W tamtej sprawie strona kontrolowana przez organ podatkowy wnioskowała ocenę dowodów z dokumentów na tle innych dowodów, z czego zresztą organ zrezygnował a co uznano za brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.
W rozpatrywanej sprawie A w O. przedłożyło zestawienie czasu pracy i wynagrodzeń pracowników na żądanie kontrolującego, przy czym od początku strona kwestionowała wyprowadzone z tego dokumentu wnioski. Domniemanie prawdziwości dokumentu przedstawionego przez zakład pracy nie oznacza zatem zwolnienia organu z obowiązku poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Zwłaszcza, gdy decyzja dotyczy wielu osób, którym za różne okresy nakazuje się wypłacić różne kwoty. Tymczasem z nakazu Inspektora Pracy nie wynika dlaczego np. H. B. należy się kwota 358,87 zł itd. Jeżeli zatem decyzja administracyjna musi zawierać zgodność uzasadnienia z jej stanowczą treścią, to nie można treści uzasadnienia się domyślać w oparciu o dowody powołane w innym dokumencie np. protokole kontroli. (por. też poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 3 listopada 2000 r. sygn. IV SA 13/98 opubl. LEX 53448, z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. II SA 924/01 opubl. LEX 81816 i z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 223/05, opubl. LEX 171 676). Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony zarzucające między innymi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., zaakceptował bezkrytycznie rozstrzygnięcie Inspektora Pracy.
W konsekwencji wydana decyzja z [...] także nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Powiela jednozdaniowe odwołanie się do protokołu kontroli i opis przepisów prawa materialnego mających mieć w sprawie zastosowanie. Taka "forma procedowania" i treść decyzji wyłącza oczywiście możliwość poddania decyzji odwoławczej kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie jej zgodności z prawem. Uwagi poczynione wyżej co do uchybień proceduralnych organu I instancji, w pełni odnoszą się także do decyzji Okręgowego Inspektora Pracy. Naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. jest zatem oczywiste.
Reasumując trzeba zważyć, że nie respektując prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej organy Państwowej Inspekcji Pracy przeprowadziły postępowanie bez zachowania zasad postępowania przewidzianych w art. 7, 10 § 1 i 11 K.p.a., znajdujące rozwinięcie i konkretyzację między innymi w art. 77 § 1, 80, 81 i 107 § 1 i § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji musiało prowadzić do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 litera c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i uchylenia decyzji obu instancji.
Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.
Co do kosztów postępowania należy podnieść, że stronie skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego należy się ich zwrot z mocy art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., przy zastrzeżeniu uregulowania z art. 210 § 1 P.p.s.a. Skarżący wykazał w sprawie koszty w postaci wpisu stosunkowego (696 zł). Wpis ten jest prawidłowy z mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia R.M z 16 grudnia 2003 w sprawie wysokości (...) (Dz. U. Nr 221 poz. 2193). Jednocześnie pełnomocnik tej strony nie wniósł przed zamknięciem rozprawy żądania przyznania kosztów zastępstwa procesowego, co oznacza wygaśnięcie tego uprawnienia przed Sądem I instancji.
Ubocznie już tylko można zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy. Ponieważ akta administracyjne przedłożono pierwotnie w kopii, sąd zobowiązał organ 29 maja 2007 r. do przedłożenia akt w oryginale, co też uczyniono przy piśmie z dnia 12 czerwca 2007 r.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. Nadmienić jedynie można, że 1 lipca 2007 r. weszła w życie ustawa z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, która w art. 12 i 34 ust. 2 zawiera uregulowania odpowiadające treści art. 10 i art. 21 a ust. 2 ustawy poprzednio obowiązującej.