II SA/Op 190/07

II SA/Op 190/07 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 grudnia 1999r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim inwestor B. R. wniosła o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego w Z. przy ulicy [...].
Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., udzielił inwestorce B. R. pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Z. przy ulicy [...] na działce o nr ewid, gr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ponowne rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, którego inwestorem była B. R. następuje na skutek wyroku WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2006r., syg. akt II SA/Op 358/05. Na względzie miano także treść rozstrzygnięcia jakie zapadło przed WSA w Opolu w dniu 28 kwietnia 2005r., syg. akt II SA/Wr 1943/03 oraz NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2002r., syg. akt II SA/Wr 1285/2000. Uzasadniał dalej organ, iż stosownie do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2005r., do rozpatrzenia niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego sprzed 11 lipca 2003r., a także, iż sąd w uzasadnieniach do wskazanych wyroków zawarł ocenę prawną, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy dokonana przez inwestorkę rozbudowa budynku i zalewanie budynku skarżącego pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodności z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi. Zauważył także organ, że sąd wskazał w uzasadnieniu, iż zastosowanie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy prawo budowlane może mieć miejsce wtedy, gdy obiekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przypadku – pana C. Powołując się na przeprowadzone postępowanie dowodowe, a w szczególności ustalenia dokonane podczas kontroli organ stwierdził, że w omawianym przypadku możliwe jest zalewanie budynku L. C. wodami opadowymi z budynku B. R., a to z uwagi na wykonanie niezgodnie z Polską Normą nr PN-71 B-10241 robót pokrywczych krycia dachówką zlewu (kosza) pomiędzy połaciami dachu nowej i starej części dachu. Blacha koszowa w rozbudowanej części budynku wywinięta jest na odległość 14 cm na każdą z łączących połaci dachu. Zgodnie zaś z przytoczoną normą budowlaną kosz powinien być pokryty pasmem blachy o szerokości nie mniejszej niż 60cm i zakończony rąbkami leżącymi, wchodzącymi pod dachówkę. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz ustawę z dnia 12 września 2002r. o normalizacji organ stwierdził, że ustawa ta określa status norm jako dobrowolne. Zauważył nadto organ, iż na wykazie norm, które powinny być obowiązkowo stosowane (stanowi on listę zamkniętą) nie ma normy budowlanej na podstawie, której stwierdzono nieprawidłowości w budynku inwestorski B. R. Ustalona zatem nieprawidłowość polegająca na złym zabezpieczeniu połaci dachowej nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a tym samym nie uzasadnia odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części obiektu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. C. Zarzucił on organowi I instancji, że powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przepisy wykonawcze obowiązujące po 11 lipca 2003r., pomimo, że w wyrokach sądowych wskazano, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed tą datą. Podnosił nadto odwołujący się, że nie sposób zgodzić się z PINB w powiecie krapkowickim, że norma PN-71 B-10241 nie jest normą prawną, gdyż organ w swoich rozważaniach pominął istotną część przepisu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje budowę obiektu budowlanego zgodnie z zasadami wiedzy technicznej przez które należy rozumieć zbiór opracowań technicznych, dzieł naukowych, poradników, instrukcji technicznych. Powyższe oznacza zatem, zdaniem odwołującego się, obowiązek stosowania także norm, które stanowią zasób wiedzy technicznej. Skoro zatem doszło do wykonania robót niezgodnie z Polską Normą to uzasadnione jest stanowisko, że wykonano je wbrew zasadom wiedzy technicznej, co uzasadnia z kolei przyjęcie, że został naruszony przepis art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Decyzją z dnia [...], Nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, zwracając uwagę na zalecenia wynikające z zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych oraz dyspozycję przepisu art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wskazując na powyższe organ stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdzenie, że nieprawidłowość polegająca na niewłaściwym zabezpieczeniu zlewu (kosza) połaci dachowej budynku Pani R. może przy obfitych deszczach lub przy zaleganiu topniejącego śniegu spowodować zalewanie ściany kolankowej budynku mieszkalnego skarżącego, jednakże z tą okolicznością nie wiąże skutków prawnych, wskazując, że Polska Norma PN-71 B-10241 nie musi być obowiązkowo stosowana. Zdaniem organu odwoławczego, skoro sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winny mieć przepisy Prawa budowlanego sprzed 11 lipca 2003r., to wskazanie to ma również zastosowanie do przepisów wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane, a tym samym organ winien, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wiążącej mocy naruszonej normy przed nowelizacją rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się L. C.. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że od wielu lat PINB w powiecie krapkowickim wydaje w niniejszej sprawie decyzje z naruszeniem prawa, które on zaskarża. Stąd też w obawie przed wydaniem kolejnej błędnej decyzji domaga się pozostawienia w mocy uchylenia decyzji OWINB w Opolu, a także uznania budowli B. R. za samowolę budowlaną z jednoczesnym nakazem jej rozbiórki.
Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, który działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia [...] udzielającą pozwolenia B. R. na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Z. przy ulicy [...] na działce o nr ewid. gr. [...].
Zadaniem Sądu była zatem kontrola trafności rozstrzygnięcia organu odwoławczego podjęta w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. zmuszony był odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą bowiem jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego (por. art. 138 § 1 K.p.a.). Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ drugiej instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jako wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Wielokrotnie też przypominano, że niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex nr 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex nr 48721). Dopuszczalność zatem wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie zauważyć należy także, iż treść rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej oraz sąd orzekający w przedmiotowej sprawie determinowała okoliczność, iż w sprawie zapadły już wyroki WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2006r., syg. akt II SA/Op 358/05 oraz z dnia 28 kwietnia 2005r., syg. akt II SA/Wr 1943/03, a także NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2002r., syg. akt II SA/Wr 1285/2000. Ocena prawna wyrażona zatem w orzeczeniach sądu w sprawie, stosownie do art. 153 P.p.s.a., wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony (por. wyrok SN syg. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101, podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 06.09.2001, syg. akt III SA 3377/00; System Informacji Prawnej -LEX nr 54000). Co więcej, nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07.12.1999r., syg. akt I SA 1089/99 - LEX nr 48019)
Stosownie zatem do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) i art. 153 P.p.s.a oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 7 marca 2002r. (syg. akt II SA/Wr 1285/2000) oraz wyroku WSA w Opolu z dnia 3 lutego 2006r. (syg. akt II SA/Op 358/05) związane były zarówno organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie. Konsekwencją powyższego jest to, iż sąd w niniejszym składzie zobowiązany był ocenić to, czy organy jednoznacznie ustaliły, czy dokonana rozbudowa budynku i zalewanie budynku sąsiedniego, należącego do skarżącego, pozostają ze sobą w związku przyczynowym i czy wynika to z niezgodnego z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi prowadzenia inwestycji, jak również czy organy, zgodnie z wytycznymi sądu, zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed 11 lipca 2003r. Zaznaczyć należy w tym miejscu, iż organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe o wyniki przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2006r. ponownej kontroli budynku mieszkalnego położonego w Z. przy ulicy [...] oraz o opinię co do stanu technicznego budynku mieszkalnego (skarżącego) zlokalizowanego przy ulicy [...]. W aktach sprawy w dalszym ciągu, pomimo wyraźnych wskazań sądów, brak jest jednoznacznej i stanowczej opinii technicznej, która by stwierdzała istnienie bądź brak związku przyczynowego między podnoszonym zalewaniem lokalu mieszkalnego skarżącego, a zrealizowaną inwestycją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim ustalił wprawdzie, w wyniku przeprowadzonej kontroli obiektu przy ulicy [...] w Z., iż podczas realizowania inwestycji wystąpiły nieprawidłowości polegające na niewłaściwym zabezpieczeniu zlewu (kosza) połaci dachowej, co może przy obfitych deszczach lub przy zaleganiu topniejącego śniegu powodować zalewanie ściany kolankowej budynku mieszkalnego L. C. Z ustalonym jednak faktem niewłaściwego zabezpieczenia zlewu połaci dachowej powiązany winien być jednoznacznie związkiem przyczynowym skutek w postaci zalewania nieruchomości L. C. Ta okoliczność powinna być ustalona przez organ I instancji w sposób jednoznaczny, a nie hipotetyczny.
Zauważyć należy również, iż organ II instancji zwraca uwagę na okoliczność uwzględnienia przez organ I instancji w ramach procedowania tylko części wydanych wcześniej w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Czyni to jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny (por. rozważania organu -zdanie pierwsze uzasadnienia), czym dopuścił się naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W świetle tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów (tak: J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Organ odwoławczy winien zatem w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wyjaśnić powody, dla których uznał, że wystąpiły przesłanki wymienione w art. 138 § 2 K.p.a., a ponadto wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z 13 października 2002 r., II SA/Kr 278/99, niepubl. i wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uczynił zadość powyższemu obowiązkowi, skupił się wyłącznie na ocenie prawidłowości zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz Polskiej Normy PN-71 B-10241 oraz ich znaczeniu dla końcowego załatwienia sprawy. Przypomnieć należy, że o ile w ocenie organu drugiej instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to rzeczą organu odwoławczego jest wyrażenie tego poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Wadliwość uzasadnienia organu II instancji, przy niewykonaniu w pełni przez organ I instancji wskazań wynikających z wyroków sądów administracyjnych, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, tym bardziej jeśli się zważy, iż skarżący w zasadzie godził się z decyzją organu II instancji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.