II SA/Op 188/22

II SA/Op 188/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 848
art. 38 ust. 1 pkt 4, art. 221 ust. 1 pkt 5, art. 221 ust. 4, art. 222 ust. 6-7
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Tezy
Jakkolwiek sytuacja uprzedniego stwierdzenia popełnienia przez funkcjonariusza Służby Więziennej przewinienia dyscyplinarnego nie zamyka a priori możliwości nawiązania z nim ponownie stosunku służbowego, to jednak trudno jest uznać, że zachowuje on przymiot osoby o nieposzlakowanej opinii, a to waży przy ocenie spełniania przez niego warunku, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2021 r., nr 17/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. Ż., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego S. U., zwanego dalej także skarżącym, jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we Wrocławiu, zwanego dalej organem odwoławczym lub Dyrektorem, z dnia 2 grudnia 2021 r., 17/2021, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 27 września 2021 r., nr 8/2021, znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego.
Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzał następujący stan faktyczny.
Sąd Apelacyjny we [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt [...], oddalił apelację skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego w [...] Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt [...], na mocy którego zmienione zostało orzeczenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2018 r., nr 7/2018, i poprzedzające je orzeczenie Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r., nr 1/2018, w ten sposób, że za przewinienia służbowe wymienione w tych orzeczeniach wymierzono skarżącemu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby w Służbie Więziennej, a nie jak poprzednio karę wydalenia z tej służby. W związku z tym wszczęto wobec skarżącego postępowanie w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. Jednak w toku tego postępowania organ pierwszej instancji wywiódł, że sądy obu instancji nie zakwestionowały faktu, że skarżący dopuścił się zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych, a jedynie uznały za zasadne zastosowanie łagodniejszej sankcji. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący dopuścił się przewinień dyscyplinarnych polegających na wydaniu zezwolenia na nielegalne kontakty pomiędzy osadzonymi oraz braku reakcji na przekazywanie przez osadzonych dokumentów w czasie wydawania posiłków w oddziale mieszkalnym, co mogło mieć wpływ na zapewnienie porządku i bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej. Tym samym skarżący naruszył złożone ślubowanie poprzez naruszenie zasad etyki zawodowej określonych w § 7 i następnych Regulaminu nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej a także zasad określonych w § 17 i 19 Regulaminu nr 2/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie sposobu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej. Naruszył także przepisy wydane na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1064 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zezwalając na nielegalne kontakty pomiędzy osadzonymi. Na tej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań oraz zachowania tajemnicy służbowej i nie posiada nieskazitelnej opinii. W oparciu o te ustalenia organ pierwszej instancji opisaną wyżej decyzja z dnia 27 września 2021 r. umorzył wszczęte wobec skarżącego postępowanie w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie i o przywrócenie skarżącego do służby.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołał i szeroko omówił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz przedstawił i ocenił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że jednym z wymagań wymienionych w art. 38 ustawy o Służbie Więziennej, jakie stawia się kandydatom do służby jest "rękojmia prawidłowego wykonywania powierzonych zadań". Organ zwrócił uwagę, że skarżący przed wydaleniem ze służby był [...] na oddziale mieszkalnym dla tymczasowo aresztowanych, funkcjonariuszem doświadczonym, posiadającym odpowiednie przeszkolenie. Podczas wykonywania obowiązków służbowych dopuścił jednak do nielegalnych kontaktów między osadzonymi, mimo że miał świadomość, iż jego zachowanie jest nieprawidłowe i sprzeczne z podstawowymi zasadami pełnienia służby. Organ odwoławczy stwierdził, że funkcjonariusz Służby Więziennej nie może ulegać namowom czy naciskom osadzonych do zachowania sprzecznego z prawem. W służbie niezbędna jest siła charakteru i odporność na namowy lub inne formy nacisku ze strony osadzonych. Charakter i warunki służby w jednostce penitencjarnej związane są ze stałym zagrożeniem ze strony osób pozbawionych wolności. Dla właściwego pełnienia służby konieczne są wzajemne zaufanie i szacunek między funkcjonariuszami, co pozwala na utrzymanie właściwej dyscypliny i porządku w jednostce. Naruszenie tych zasad może spowodować realne zagrożenie dla zdrowia i życia zarówno funkcjonariuszy, jak i osadzonych. Funkcjonariusz, który postępuje niezgodnie z przepisami prawa oraz wbrew poleceniom przełożonych za namową osadzonych nie spełnia podstawowego wymogu – nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych mu zadań. Organ podkreślił, że status funkcjonariusza Służby Więziennej wiąże się z nieskazitelnym charakterem i nieposzlakowaną opinią. Stosunek służbowy nie jest zwykłym stosunkiem pracy i wymagania stawiane funkcjonariuszom muszą być wyższe.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a następnie przekazanej według właściwości do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu pełnomocnik skarżącego postawił dwa zarzuty. Po pierwsze zarzucił naruszenie art. 38 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej mające wpływ na wynik postępowania poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wyprowadzenie wniosku, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań, albowiem mimo zmiany przez Sąd orzeczonej kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby na karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby, już sam fakt wymierzenia kary dyscyplinarnej powoduje, iż skarżący nie posiada nieskazitelnej opinii, podczas gdy pojęcie to jest nieznane ustawie i sprzeczne z prawomocnymi orzeczeniami Sądu wydanymi w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej K.p.a., polegającego na naruszeniu zasady praworządności i wydania decyzji stanowiącej jedynie nieuzasadniony i subiektywny wyraz woli organu administracji publicznej, nie zawierający znamion oświadczenia wiedzy co do okoliczności i podstaw wydania decyzji umarzającej, co w zestawieniu z zakresem naruszenia przepisów prawa materialnego stanowi oczywiste nadużycie instytucji uznania administracyjnego poprzez działanie wbrew jego celom.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zobowiązanie organu administracji do wydania w terminie 14 dni decyzji – aktu mianowania ponownie nawiązującego stosunek służbowy ze skarżącym w oparciu o art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wniósł również o dopuszczenie dowodów z dokumentów zawartych w aktach Sądu Okręgowego w [...]. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...] w zakresie wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. oraz jego uzasadnienia, wyroku Sądu Apelacyjnego we [...].[...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 czerwca 2021 r., odpowiedzi na pozew organu administracji z dnia 7 września 2018 r. na okoliczność wykazania rozpoznania przez Sąd istoty sprawy co do możliwości dalszego pełnienia służby przez skarżącego wobec istotnej i merytorycznej zmiany orzeczenia dyscyplinarnego i jego uzasadnienia, a także bezprzedmiotowości i bez zasadności twierdzeń organu administracji o braku rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. W skardze sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego stwierdził, że Sąd zmieniając orzeczenie dyscyplinarne z kary wydalenia ze służby na karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby zastosował trzecią z katalogu siedmiu kar, ustalając, że kara wydalenia ze służby była nie tylko nieuzasadniona, ale niewspółmierna do okoliczności popełnienia jego czynu, charakteru i właściwości osobistych skarżącego, wzorowego funkcjonariusza, siedmiokrotnie nagradzanego. Sąd doszedł do prawidłowej konkluzji, która zawarł w uzasadnieniu wnioskowanym jako dowód w sprawie: "Zawarte w uzasadnieniu orzeczenia o nałożeniu na powoda kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, nie zawierało znamion oświadczenia wiedzy, a było wyrazem woli". W ocenie pełnomocnika skarżącego wyrazem woli organu administracji było wydalenie i odmowa przyjęcia skarżącego bez względu na skutki, przy braku merytorycznego uzasadnienia". Takim nie może być twierdzenie w treści uzasadnienia decyzji umarzającej postępowanie o nieposiadaniu nieskazitelnej opinii przez skarżącego. Idąc tym tokiem rozumowania zbędny byłby katalog siedmiu kar dyscyplinarnych, bowiem każde ukaranie powoduje skazę na nieposzlakowanej opinii – utratę nieskazitelności. Idąc tą drogą organ administracji winien orzekać jedynie karę wydalenia ze służby.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we Wrocławiu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 239), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 221 ust. 1 pkt 5, art. 221 ust. 4, art. 38 ust. 1 oraz art. 222 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, nadal zwanej ustawą. Stosownie do treści art. 221 ust. 1 pkt 5 ustawy prawomocne uchylenie orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego. W myśl art. 221 ust. 4 ustawy o wszczęciu tego postępowania zawiadamia się funkcjonariusza. W ramach tak wszczętego postępowania stosuje się przepis art. 38 ust. 1 ustawy, który określa jakie są wymagania wobec kandydatów do służby. Spełnianie tych przesłanek przez funkcjonariusza w momencie wszczęcia tego postępowania jest warunkiem ponownego nawiązania stosunku służbowego. Z powyższych regulacji wynika, że przez prawomocne uchylenie orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby nie następuje ex lege reaktywacja stosunku służbowego, ale wszczęcie postępowania w sprawie nawiązania tego stosunku. Dopiero pozytywne zakończenie tego postępowania skutkuje ponownym wydaniem aktu mianowania, o którym mowa w art. 42 ust. 8 ustawy, na ostatnio zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko służbowe lub na stanowisko równorzędne w zakresie uposażenia zasadniczego. Zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy, w przypadku negatywnego zakończenia postępowania w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego - czyli stwierdzenia przez organ, że funkcjonariusz nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 38 ust. 1 ustawy - wydaje się decyzję o umorzeniu tego postępowania. Do tej decyzji stosuje się odpowiednio przepisy art. 218 ust. 2-5 ustawy, których mocą od wskazanej decyzji funkcjonariuszowi przysługuje prawo odwołania do wyższego przełożonego, postępowanie w tej sprawie regulowane jest przepisami K.p.a., a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w P.p.s.a.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji słusznie uznały i uzasadniły, że skarżący nie spełnia wymagania wobec kandydata do służby w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy, to znaczy nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnym było to, że skarżący był już funkcjonariuszem Służby Więziennej, a nie jedynie kandydatem do tej Służby – czyli osobą, która dopiero ubiega się o zatrudnienie, i w okresie pełnienia służby w tej formacji dopuścił się przewinień dyscyplinarnych. Należy podkreślić, że sądy powszechne obu instancji nie zakwestionowały faktu, że skarżący dopuścił się zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych, a jedynie uznały za zasadne zastosowanie łagodniejszej sankcji za ich popełnienie. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący dopuścił się przewinień dyscyplinarnych polegających na wydaniu zezwolenia na nielegalne kontakty pomiędzy osadzonymi oraz braku reakcji na przekazywanie przez osadzonych dokumentów w czasie wydawania posiłków w oddziale mieszkalnym, co mogło mieć wpływ na zapewnienie porządku i bezpieczeństwa jednostki penitencjarnej.
Ponadto stosownie do treści § 5, § 7 i n. Regulaminu Nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, funkcjonariusz, zarówno w służbie, jak i poza służbą powinien zachowywać się w sposób praworządny, odpowiadający godności funkcjonariusza publicznego. Dlatego też ustalenie w prawomocnym wyroku sądu powszechnego (Sądu Apelacyjnego we [...]) faktu popełnienia opisanych wyżej przewinień dyscyplinarnych może nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do tego czy skarżący daje rękojmię prawidłowego wykonywania powierzonych zadań służbowych w razie ponownego zatrudnienia. Jakkolwiek sytuacja uprzedniego stwierdzenia popełnienia przez funkcjonariusza Służby Więziennej przewinienia dyscyplinarnego nie zamyka a priori możliwości nawiązania z nim ponownie stosunku służbowego, to jednak trudno jest uznać, że zachowuje on przymiot osoby o nieposzlakowanej opinii, a to waży przy ocenie spełniania przez niego warunku, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. W rozpoznawanej sprawie powyższe pojęcie należy odnieść do sfery życia zawodowego. Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii powoduje nie tylko karalność danej osoby, czy rodzaj zastosowanej sankcji, ale już samo stwierdzenie w prawomocnym orzeczeniu faktu popełnienia przewinienia służbowego. Nieposzlakowana opinia o przebiegu służby funkcjonariusza Służby Więziennej nie stanowi wyłącznej okoliczności, którą organ bierze pod uwagę analizując wymóg dawania rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań służbowych w ramach postępowania prowadzonego w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego, jednak jej brak musi prowadzić do wniosku, że tej rękojmi nie daje. Dodatkowo istotny jest przy tej ocenie rodzaj i charakter popełnionych przewinień dyscyplinarnych.
W tych okolicznościach faktycznych organy prawidłowo umorzyły postępowanie w sprawie ponownego nawiązania stosunku służbowego, zatem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.