II SA/Op 188/05

II SA/Op 188/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący/
Grażyna Jeżewska
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant : st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Cisek z dnia 28 lutego 2005r., nr XXVII/128/2005 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie co do zapisu pkt. 3 § 2 Rozdział I " Postanowienia wstępne", 2) oddala dalej idącą skargę, 3) określa, że zaskarżona uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego była uchwała Rady Gminy Cisek z dnia 28 lutego 2005r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli na 2005 rok dla publicznych przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Cisek, doręczona organowi nadzoru 11 marca 2005r.
Zaskarżonym aktem z 28 lutego 2005r. NR XXVII/128/2005 Rada Gminy Cisek podjęła uchwałę w sprawie regulaminu na 2005 rok określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz wysokość, szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia i nagród.
Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy artykułu 30 ust 6, art. 49 ust 2 i art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003r. Nr 118 poz. 1112 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 Ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). W paragrafie 29 uchwały postanowiono , że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2005r. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.
Uchwała zawierająca regulamin określający niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia oraz nagród stanowi akt prawa , w którym zastosowano systematykę podziału na rozdziały. Miedzy innymi w Rozdziale I " Postanowienia wstępne" zawarty jest paragraf 2 stanowiący tzw. słownik pojęć. W szczególności rozwinięte są tam pojęcia rozporządzenia wykonawczego do ustawy Karta Nauczyciela wydanego na podstawie art. 30 ust 6 tej ustawy.
Rozdział II regulaminu zawiera z kolei określenie zasad przyznawania dodatku funkcyjnego tak w zakresie podmiotowym jak i co do jego wysokości.
Skargą z 15 kwietnia 2005r. (data wpływu 20 kwietnia 2005r.) Wojewoda Opolski zaskarżył przedmiotową uchwałę i powołując się na przepis art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 42 poz., 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności: - punktu 3 § 2 Rozdziału I Postanowienia wstępne" uchwały oraz- Rozdziału II "Dodatek funkcyjny" uchwały.
Skarżący podniósł, że w kwestionowanych zapisach uchwały Nr XXVI 1/128/2005 Rady Gminy Cisek z dnia 28 lutego 2005r. w sprawie regulaminu na 2005rok określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia oraz nagród zostało rażąco naruszone prawo.
W szczególności - zdaniem Wojewody Opolskiego - Rada Gminy w § 2 pkt 3 Rozdziału I uchwały powołała nieobowiązujący akt prawny. Zapis tego przepisu odwołuje się do pojęcia "rozporządzenie" przez, które rozumie się "Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 11 maja 2000r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli , sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazy trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat".
Wskazując ten przepis strona skarżąca podniosła, że w dniu podejmowania uchwały przez Radę Gminy Cisek wskazane w nim rozporządzenie już nie obowiązywało. Zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 roku w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. 2005 Nr 22, poz. 181). Z § 15 tego rozporządzenia wynikało, że wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia.
Skarżący wywodził, że powołanie w uchwale Rady Gminy Cisek nieobowiązujących przepisów prawa narusza ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu. Podniesiono, że w myśl niej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, w związku z czym podejmując działanie zobowiązane są do ustalenia swoich kompetencji oraz przepisów obowiązującego prawa regulujących daną materię. Dalej rozwijając zarzut podkreślono, że w procesie tworzenia prawa miejscowego na organie stanowiącym gminy spoczywa obowiązek ustalenia obowiązujących aktów wyższego rzędu, które mają wpływ na treść uchwalanego przez ten organ aktu.
Skarżący uważał, że "gdy z kontekstu przywołania w uchwale nieobowiązującego aktu prawnego wynika, iż taki akt ma znaleźć zastosowanie w sytuacjach nieuregulowanych w uchwale Rady Gminy", to w konsekwencji, należy uznać, że zapis uchwały wskazujący na nieobowiązujący akt prawny - jako znajdujący zastosowanie w przypadku takich odesłań - naruszając przepis art. 7 Konstytucji RP rażąco narusza prawo.
Co do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa w zapisach Rozdziału II -Dodatek funkcyjny przedmiotowej uchwały podniesiono, że nie określa on wszystkich elementów wymaganych przez będący podstawą prawną uchwały przepis art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Skarżący zauważył, że nieuregulowanie elementów stanowiących istotną treść regulaminu skutkować winno nieważnością tej części uchwały, gdyż w sposób niepełny reguluje ona materię powierzoną przez ustawodawcę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.
W szczególności w Rozdziale II uchwały ustalono dodatki funkcyjne dla nauczycieli, którym powierzono pełnienie funkcji dyrektora, wicedyrektora. nauczyciela, któremu powierzono inne stanowisko kierownicze, wychowawcy klasy i opiekuna stażu. Rada Gminy w skarżonej uchwale nie ustaliła dodatku dla osób pełniących funkcje doradcy metodycznego i nauczyciela konsultanta.
Tymczasem art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela upoważnił Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do wydania rozporządzenia określającego m.in. wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego. Wśród nich cytowanym wyżej rozporządzeniem z 31 stycznia 2005r. wśród funkcji uprawniających do uzyskania dodatku funkcyjnego zostały wymienione stanowiska nauczyciela konsultanta i doradcy metodycznego.
Skoro - zdaniem strony skarżącej - rozporządzenie jest aktem wyższego rzędu nad uchwałą Rady Gminy Cisek to należało uznać, że Rada ta zobowiązana była określić w regulaminie wysokość dodatku funkcyjnego dla tych dwóch ostatnich funkcji. Zaznaczając, iż zatrudnienie nauczycieli konsultantów nie jest możliwe w sytuacji gdy gmina nie utworzyła placówki doskonalenia nauczycieli, to zatrudnienie doradców metodycznych jest obowiązkowe, a w konsekwencji obowiązkowe jest stworzenie przepisów płacowych odnoszących się do nauczycieli pełniących funkcje doradców metodycznych.
W odpowiedzi na skargę Gmina Cisek wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Podniesiono, że skarga nie jest uzasadniona zarówno co do naruszenia przepisu pkt 3 § 2 Rozdziału I, jak i Rozdziału II regulaminu.
Co do pierwszego z nich przyznając, że opisuje on nieobowiązujący akt prawny zwrócono uwagę, że w istocie punkt ten zawiera definicję wyrażeń zawartych w uchwale. Zdefiniowane w nim wyrażenie w rzeczywistości w uchwale nie zostało użyte. Zatem mimo błędu natury techniki legislacyjnej nie jest to istotne naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności przepisu.
Co do zarzutu naruszenia prawa przez brak stosownych zapisów w rozdziale regulującym dodatki funkcyjne organ podniósł, że uzasadnionym było nieregulowanie tej materii w zarzuconym zakresie. Podniesiono, że w szkołach dla których Gmina Cisek jest organem prowadzącym nie są zatrudnieni w 2005 roku ani doradcy metodyczni, ani nauczyciele konsultanci. Gmina Cisek nie utworzyła placówki doskonalenia nauczycieli, w której wyłącznie mogą być zatrudnieni konsultanci. Ponadto gmina doradztwo metodyczne powierzyła Województwu Opolskiemu.
Dlatego zdaniem organu pominięcie w zaskarżonej uchwale ustalenia wysokości dodatków funkcyjnych dla wymienionych wyżej kategorii nauczycieli było uzasadnione merytorycznie i nie stanowi naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1).
Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności tych przepisów.
Trzeba dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Po tak zakreślonych granicach kognicji Sądu administracyjnego należy stwierdzić, że skarga zasługiwała częściowo na uwzględnienie. W myśl art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenia ich nieważności.
Zatem dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego w części. Uzależnione jest to jednak od możliwości wyodrębnienia takich postanowień uchwały, sprzecznych z prawem, których wyeliminowanie z obrotu prawnego nie doprowadzi do sytuacji, gdy wskutek braku stosowanych zapisów w samej uchwale nie będzie możliwe stosowanie ułomnej uchwały, przez co powstanie również stan sprzeczny z prawem. Pogląd taki znajduje wyraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 26.6.1996 r., sygn. akt I SA/Wr 627/96 opubl. "Wspólnota" 1997 (21 str. 26).
Należy też podzielić stanowisko skarżącego, rozstrzygając sprawę w granicach art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że wydany przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela regulamin, stanowi przepisy gminne (akt prawa miejscowego) o jakich mowa w art. 40 ust. 1, 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Istniejące w tym względzie wątpliwości rozstrzygnęła uchwała 7 sędziów NSA z 24 września 2001 r. w sprawie sygn. OPS 7/01 opubl. ONSA 2002/1/8.
W motywach uchwały wskazującej, że regulamin o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z 26.1.1982 - Karta Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 77 - § 1 kodeksu pracy i nie wymaga uzgodnienia z zakładową organizacją związkową na podstawie art. 77 - § 4 kodeksu pracy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedmiotowy regulamin stanowi akt generalny odnoszący się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi terytorialnemu. W odniesieniu do szkół prowadzonych przez gminy ma on charakter prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.
Dalej należy wskazać, że w myśl art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przejawem tego nadzoru jest określona w art. 91 ust. 1 tej ustawy prawna możliwość orzeczenia przez organ nadzoru o nieważności aktu prawa miejscowego. W myśl bowiem tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem są nieważne. Termin do orzeczenia nieważności uchwały (zarządzenia) wynosi 30 dni od dnia doręczenia aktu w trybie przewidzianym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym.
W przypadku upływu termin wskazanego wyżej Wojewoda nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jego uprawnienie sprowadza się do przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżenia aktu do właściwego sądu administracyjnego. Przy tym jednocześnie należy wskazać na przepis art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w sprawach o których mowa w niniejszym rozdziale (Rozdział 10 "Nadzór nad działalnością gminną" - przypis sądu) nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30.8.2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu sądowym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest także sprzeczność uchwały z prawem.
Sąd częściowo podziela zarzuty skargi. W szczególności co do tego, że uchwała Rady Gminy Cisek z 28.2.2005 r. narusza art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Zapis pkt. 3 w § 2 Rozdziału I uchwały odwołując się przy wprowadzeniu pojęcia "rozporządzenie" do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11.5.2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego (...) powołuje nieobowiązujący przepis prawa. Pozostaje bowiem poza sporem, że wobec treści § 15 rozporządzenia z 31.1.2005 r. Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego (Dz. U. 2005 nr 22 poz. 181) akt ten wszedł w życie 9.2.2005 r. (data ogłoszenia Dziennika Ustaw).
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Do organów władzy publicznej w rozumieniu tego przepisu, należą też organy samorządu terytorialnego. Zatem wyrażona tym przepisem zasada legalizmu obejmuje też radę gminy, przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.
Jeżeli do tego dodać, że wbrew stanowisku organu administracji rozporządzenie z 11.5.2005 r. jest stosowane w zaskarżonej uchwale (por. odesłanie zawarte w § 17 pkt 1 in fine uchwały), to staje się oczywistym, że w zaskarżonej części objętej pkt 3 § 2 Rozdziału I uchwała jest sprzeczna z prawem, a w konsekwencji nieważna.
Nie podziela natomiast Sąd zarzutu dotyczącego stwierdzenia nieważności Rozdziału II "Dodatek funkcyjny", a to przez brak ustalenia dodatku dla osób pełniących funkcję doradcy- metodycznego i nauczyciela konsultanta, a w konsekwencji naruszenia art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31.1.2005 r., stanowiącego akt wykonawczy do tego przepisu ustawy, który w § 5 pkt 2 litera b, wskazuje, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta.
Wskazać tutaj trzeba na art. 78 ust 1 ustawy z 7 września 1991
0 systemie oświaty (Dz. U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm.) i wydanie na jego podstawie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu 23 kwietnia 2003 r. (Dz. U. 2003 nr 84 poz. 779) w sprawie warunków i trybu tworzenia, przekształcenia i likwidowania oraz organizacji i sposobu działania placówek doskonalenia nauczycieli, w tym zakresu ich działalności obowiązkowej oraz zadań doradców metodycznych, warunków i trybu powierzenia nauczycielom zadań doradcy metodycznego.
Stosownie do rozporządzenia, placówki doskonalenia nauczycieli mogą być tworzone przez jednostkę samorządu terytorialnego (§ 2 rozporządzenia). W placówkach tych mogą być zatrudniani nauczyciele konsultanci i doradcy metodyczni.
Tworzenie placówek doskonalenia nauczycieli przez gminy jest fakultatywne. W ich braku zadania te przejmuje samorząd województwa, który stosownie do § 13 rozporządzenia prowadzi wojewódzkie placówki doskonalenia, do których należy między innymi współpraca z organami prowadzącymi szkoły i placówki (tu gminami) w zakresie doradztwa metodycznego dla nauczycieli (por. § 13 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia).
Już z tych przepisów wynika, że brak jest podstaw do obligatoryjnego określenia w uchwałach organów prowadzących szkołę, na podstawie art. 30 ust. 5 pkt 3 Karty Nauczyciela dodatków funkcyjnych dla doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta w gminie, która nie utworzyła placówki doskonalenia nauczycieli, a taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie występuje.
Co do zasady bowiem uchwały Rad Gmin podejmowane na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, nie muszą całościowo (w sensie w jednym akcie) regulować kwestii w przepisie tym wymienionych. Nie ma przeszkód prawnych, aby po podjęciu uchwały w trybie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, Rada Gminy podjęła kolejną uchwałę w przedmiocie dodatków funkcyjnych, regulującą dodatki funkcyjne np. dla nauczycieli konsultantów, w wypadku utworzenia w ciągu roku kalendarzowego placówki doskonalenia nauczycieli w rozumieniu § 2 - 4 rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z 23.4.2003 r. i zatrudnienia w niej nauczycieli konsultantów (por. też wyrok NSA z 19.12.2001 r. II SA/Ka 3153/01 opubl Lex nr 133862).
Zatem regulacja dodatków funkcyjnych dla kolejnych stanowisk lub funkcji tworzonych w rozumieniu art. 30 ust. 5 pkt 5 Karty Nauczyciela może być normowana w odrębnej (kolejnej) uchwale.
Gdyby przyjąć odmienne rozumowanie, brak uregulowania jakiejkolwiek kwestii wymienionej w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, musiałby prowadzić do stwierdzenia nieważności regulaminu w całości, a to godziłoby w zasadę wynikającą z art. 91 ust. 1. zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, że nie/ważna jest jedynie uchwała sprzeczna z prawem. Po części była już o tym mowa na wstępnie niniejszych zważań w odniesieniu do treści art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych przyczyn Sąd w trybie tego ostatniego przepisu uwzględnił skargę w części, a z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi określił, że zaskarżona uchwała nie może być w tej części wykonana.
Co do kosztów postępowania godzi się jedynie wskazać, że z mocy art. 100 ustawy o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe wolne jest od opłat sądowych, a co do dalszych kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący nie zgłosił takiego żądania przed zamknięciem rozprawy, co skutkuje utratą uprawnienia w trybie art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z kolei nawet częściowe oddalenie skargi nie rodziło po stronie organu administracji prawa żądania zwrotu kosztów postępowania, gdyż przepis art. 206 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy tylko kosztów na rzecz skarżącego, a odpowiednika art. 203 tego prawa w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym jako sądem I instancji brak.