II SA/Op 182/15

II SA/Op 182/15 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2015-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Janowska
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1384/16 - Postanowienie NSA z 2017-05-18
II OZ 660/16 - Postanowienie NSA z 2016-07-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 10, art. 11, art. 12, art. 28, art. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 1515
art. 101 ust. 1.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2015 r. ze skargi P. G., H. G., W. K. oraz Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 18 grudnia 2014 r., Nr III/13/2014 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2) odrzuca skargę Stowarzyszenia A z siedzibą w [...], 3) zasądza od Gminy Prószków na rzecz skarżących P. G. i H. G. solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, oraz na rzecz W. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 18 grudnia 2014 r. Rada Miejska w Prószkowie podjęła uchwałę Nr III/13/2014 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Prószków.
Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r., P. G., H. G., W. K. oraz Stowarzyszenie A z siedzibą w [...], zwani dalej skarżącymi, reprezentowani przez radcę prawnego, wezwali Radę Miejską w Prószkowie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem ww. uchwały. Skarżący podnieśli, że przedmiotowa uchwała jest wadliwa w zakresie zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek nr a i b, położonych w miejscowości [...], z terenu zabudowy jednorodzinnej z towarzyszeniem usług (MN) na tereny usług (U) oraz tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (P). Zdaniem skarżących, zmiana ta umożliwi zalegalizowanie znajdującej się na tych działkach samowoli budowlanej polegającej na realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Modernizacja i rozbudowa zakładu przetwórstwa mięsnego w [...]", gdyż decyzją z dnia 8 stycznia 2003 r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność pozwolenia na budowę tego przedsięwzięcia. Skarżący zauważyli, że w dniu 6 marca 2014 r. Rada Miejska w Prószkowie podjęła w tym celu uchwałę Nr XXXVII/290/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Wyjaśniali, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 dnia listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, legalizacja samowoli budowlanej, która uznana została za inwestycję znacząco oddziaływującą na środowisko, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W tym zakresie podali też, że Burmistrz Prószkowa decyzją z dnia 4 listopada 2011 r., odmówił wydania zgody R. B. reprezentującej spółkę cywilną "C, na realizację ww. przedsięwzięcia wobec niezgodności lokalizacyjnej zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podali decyzja ta została utrzymana w mocy, a złożona na nią przez R. B. skarga do sądu administracyjnego wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 377/12 została oddalona. Również złożona na powyższy wyrok skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 680/13 oddalona. Podali, że zgodnie z dotychczas obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, działki nr a i b leżały w obszarze o symbolu CUr, który zgodnie z § 5 pkt 10 uchwały z dnia 24 września 2001 r., Nr XXXI/291/2001 Rady Gminy Prószków w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Górki (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2001 r.) oznaczał: tereny rzemiosła usługowego o niskiej intensywności zagospodarowania. Uzasadniając swój interes prawny skarżący P. G., H. G. i W. K. wyjaśniali, iż na spornych działkach, graniczących bezpośrednio z ich działkami funkcjonuje ubojnia zwierząt, w której zabijanych jest cotygodniowo blisko 3 tony zwierząt, tj. około 144 ton rocznie, w związku z czym realizowanie funkcji mieszkaniowej skarżących zostało rażąco naruszone. Podali, iż w wyniku funkcjonowania ubojni bezpośrednio z ich nieruchomościami dochodzi do zanieczyszczenia powietrza, odczuwalny jest intensywny fetor, a w okresie letnim z powodu natężonej ilości owadów nie można otworzyć okien i przebywać w ogrodzie. Ponadto zakład przetwórstwa mięsnego generuje hałas w stopniu uciążliwym dla mieszkańców, co rodzi niebezpieczeństwo konfliktów społecznych. Opisywali, że codziennie traktorami na teren zakładu przywożone są zwierzęta do uboju. Zwierzęta te bez przerwy wydają przeraźliwe piski, które natężają się w czasie uboju. Hałas powodują także pracujące agregaty chłodnicze, które graniczą bezpośrednio z budynkiem P. G. Dodatkowo ich praca spowodowała rozszczelnienie należącego do niego budynku, który z tego powodu nie może spełniać już funkcji mieszkalnej, do której w istocie był przeznaczony. Nadto poinformowali, iż w budynku z agregatem chłodniczym doszło do pożaru. Skarżyli się, iż taka sytuacja nie pozostaje bez znaczenia dla ich stanu nerwowego. Ponadto problemem są także parkujące na posesji P. G. samochody klientów ubojni. W dalszej części wezwania skarżący wywodzili, że studium pozostaje w sprzeczności z prognozą oddziaływania na środowisko w zakresie wpływu na ludzi, jak również na zabytki i dobra materialne. Zaakcentowali, że przeznaczenie terenu na zabudowę techniczno-produkcyjną narusza wymóg utrzymania charakteru zabudowy podstawowej oraz obowiązujące przepisy. Zdaniem skarżących, studium zostało także negatywnie zaopiniowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przekonywali skarżący, że przedmiotowa uchwała pozostaje wadliwa również w zakresie przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Prószków działek o nr a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p oraz r, o łącznej powierzchni ok. 80 ha, położonych w [...], stanowiących teren [...], na inny cel niż działalność ogrodu botanicznego jako nadrzędnego kierunku zagospodarowania oraz niewyłączenia spod zabudowy i produkcji terenów sąsiadujących z [...], tj. otuliny, oraz korytarza ekologicznego. W tym zakresie skarżący sformułowali zarzuty naruszenia Konstytucji RP, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.), zwanej dalej P.o.ś., celów Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego przyjętej uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 grudnia 2012 r., ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.), zwanej dalej u.o.p., ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.), zwanej dalej u.i.o.ś. jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
W skardze na przedmiotową uchwałę reprezentowani przez radcę prawnego skarżący zażądali stwierdzenia jej nieważności oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie :
a) przepisów prawa materialnego tj:
1) art. 2 i 5 Konstytucji RP, poprzez wprowadzanie zmian studium zagrażających poczuciu pewności prawa i bezpieczeństwa obywateli oraz podważanie zaufania do organów władzy publicznej - o czym świadczy przeznaczenie działek nr a i b położonych w [...] pod teren usług (U) i teren zabudowy techniczno- produkcyjnej (P) umożliwiające funkcjonowanie ubojni oraz zakładu przetwórstwa mięsnego w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, co zmienia wieloletnie przeznaczenie terenu i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej,
2) art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w studium wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia - o czym świadczy przeznaczenie działek nr a i b położonych w [...] pod teren usług (U) i teren zabudowy techniczno- produkcyjnej (P) umożliwiające funkcjonowanie ubojni oraz zakładu przetwórstwa mięsnego w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej,
3) art. 72 ust. 1 P.o.ś., poprzez brak zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi - o czym świadczy przeznaczenie działek nr a i b położonych w [...] pod teren usług (U) i teren zabudowy techniczno-produkcyjnej (P) umożliwiające funkcjonowanie ubojni oraz zakładu przetwórstwa mięsnego w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej,
4) art. 51 i art. 52 u.i.o.ś. - o czym świadczy sprzeczność studium z prognozą oddziaływania na środowisko w zakresie wpływu na ludzi, na zabytki i dobra materialne,
5) art. 10 ust. 1 u.p.z.p. - o czym świadczy nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z ładu przestrzennego i stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków,
6) art. 11 pkt 9 u.p.z.p. - poprzez brak uwzględnienia jednoznacznej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków negatywnie opiniującej zmiany przeznaczenia działek nr a i b położonych w [...] pod teren usług (U) i teren zabudowy techniczno-produkcyjnej (P),
7) art. 5 i art. 74 Konstytucji RP, poprzez naruszenie obowiązku dbałości o zrównoważony rozwój, ochronę środowiska i bezpieczeństwo ekologiczne pokoleń – o czym świadczy przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Prószków działek o nr a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p oraz r, o łącznej powierzchni ok. 80 ha, położonych w [...], stanowiących teren [...], na inny cel niż działalność ogrodu botanicznego jako nadrzędnego kierunku zagospodarowania oraz niewyłączenia spod zabudowy i produkcji terenów sąsiadujących z [...],
8) art. 8 w zw. z art. 3 pkt 50 P.o.ś., poprzez naruszenie obowiązku ratowania naszego dziedzictwa przyrodniczego, krajobrazowego i kulturowego, tj. terenów o takich walorach jak [...] - o czym świadczy brak przeznaczenia w studium [...] pod działalność ogrodu botanicznego,
9) art. 9 ust. 2 u.p.z.p. poprzez sprzeczność zapisów studium z celami Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego przyjętej uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego z 28 grudnia 2012 r. w zakresie, w jakim studium dopuszcza modyfikację zagospodarowania przestrzennego na obszarach [...], oraz sprzeczność z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Opolskiego, który przewiduje utworzenie ogrodu botanicznego w [...], jako znaczącego terenu dla ochrony gatunkowej roślin zagrożonych wyginięciem - o czym świadczy brak określenia w studium ogrodu botanicznego jako nadrzędnego przeznaczenia [...],
10) art. 71 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1, art. 82, art. 101 i art. 127 P.o.ś., poprzez niezagwarantowanie na etapie realizowania polityki przestrzennego zagospodarowania równowagi przyrodniczej oraz racjonalnej gospodarki zasobami środowiska - o czym świadczy niezagwarantowanie w studium ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, ochrony zasobów środowiska, ochrony powierzchni ziemi, ochrony zwierząt i roślin, które są uwarunkowane m.in. obejmowaniem ochroną obszarów i obiektów cennych przyrodniczo,
11) art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 66 i art. 117 u.o.p., poprzez nieuwzględnienie wymagań ochrony przyrody m.in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, brak zapewnienia warunków prawnych i organizacyjnych dla ochrony przyrody, nieuznanie w studium ogrodu botanicznego jako najbardziej adekwatnej formy ochrony przyrody oraz wprowadzania infrastruktury zagrażającej przyrodzie,
12) art. 24 u.o.p. w zw. z rozporządzeniem z dnia 8 maja 2006 r. nr 0151/P/16/2006 Wojewody Opolskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2006 r. nr 33, poz.1133), m.in. poprzez wprowadzanie zapisów w studium skutkujących przerywaniem ciągłości korytarzy ekologicznych, co pozostaje sprzeczne z w/w rozporządzeniem,
13) art. 51 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez sprzeczność studium z dokumentami nadrzędnymi, m.in. planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Opolskiego i brak możliwości kompensacji przyrodniczej negatywnych oddziaływań na środowisko przez planowane przedsięwzięcia,
b) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na podjętą uchwałę, tj.:
14) art. 55 ust. 3 u.i.o.ś., poprzez brak załączenia do uchwalonego studium uzasadnienia wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie właściwych organów, zgłoszone uwagi i wnioski,
15) art. 1, art. 10 u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, potrzeby interesu publicznego, oraz wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków - przy czym zasady te łączą się nierozerwalnie z postulatami ochrony [...],
16) art. 11 pkt 12 u.p.z.p., poprzez nieprzedstawienie przez Burmistrza Radzie Gminy wszystkich zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag, o czym świadczy treść załącznika nr 4 do uchwały z 18 grudnia 2014 r.
W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazując na swoją legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały podkreślili, że P. G. i H. G. są właścicielami nieruchomości położonej w [...] nr [...], natomiast W. K. pozostaje właścicielką nieruchomości położonej w [...] ul. [...]. Obie nieruchomości objęte zostały uchwalonym studium, a przy tym sąsiadują z nieruchomością objętą działkami nr a i b, których dotychczasowe przeznaczenie zostało zmienione zaskarżoną uchwałą. Zdaniem skarżących, dokonana zmiana narusza ich interes prawny i faktyczny, albowiem ma doprowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej, rozbudowy ubojni zakładu przetwórstwa mięsnego w [...] na sąsiadujących z nieruchomościami skarżących działkach nr a i b. Uzasadniając z kolei interes prawny Stowarzyszenia skarżący wskazali, iż jego członkami są mieszkańcy Gminy [...]. Samo zaś Stowarzyszenie aktywnie uczestniczy w wydarzeniach związanych z działaniem na rzecz [...], a także ochroną i propagowaniem założenia na jej terenie ogrodu botanicznego. Nadto Stowarzyszenie jest organizacją statutowo działającą na rzecz ochrony środowiska i przyrody i bezpośrednio działa na rzecz utworzenia ogrodu botanicznego w [...]. Poza tym zrzesza mieszkańców Gminy [...] bezpośrednio zainteresowanych ochroną tego unikatowego terenu. W dalszej części skarżący szczegółowo uzasadniali postawione zarzuty. Twierdził, że studium w odniesieniu do działek a i b nie uwzględnia wymogów prognozy oddziaływania na środowisko. Nadto zmiana przeznaczenia na zabudowę techniczno – produkcyjną narusza wymóg zawarty w studium utrzymania charakteru zabudowy podstawowej, a tym samym świadczy o braku zgodności w ramach samej uchwały. Także wydanie negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie zmiany przeznaczenia ww. działek narusza ich zdaniem art. 11 pkt 9 u.p.z.p. Brak pełnej ochrony [...] w uchwalonym studium narusza z kolei obowiązek dbałości władz publicznych o ochronę środowiska oraz narusza art. 74 Konstytucji. O naruszeniu obowiązku ratowania dziedzictwa przyrodniczego, krajobrazowego i kulturowego, wynikającego m.in. z art. 8 w zw. z art. 3 pkt 50 P.o.ś., świadczy natomiast brak przeznaczenia [...] pod działalność ogrodu botanicznego w tworzonym studium. Akcentowali skarżący, że brak określenia w studium ogrodu botanicznego jako nadrzędnego przeznaczenia [...] pozostaje w jawnej sprzeczności planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Opolskiego. W ocenie skarżących, uchwalone studium jest również sprzeczne z rozporządzeniem Wojewody Opolskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu albowiem w wyniku dopuszczenia m.in. zabudowy mieszkaniowej (MN) oraz zabudowy techniczno - produkcyjnej (P) między [...] a [...] oraz od strony doliny Odry, przy granicy z [...], nastąpi przerwanie ciągłości migracyjnej roślin i zwierząt (tzw. ciągu ekologicznego, w którego skład wchodzą: park - arboretum [...], korytarze ekologiczne, grunty rolne, stare sady owocowe, miedze, aleje, cieki wodne, podmokłe łąki od strony [...]). Podkreślali, że z uwagi na nieprzedstawienie przez Burmistrza Radzie Gminy wszystkich zgłoszonych (przez Stowarzyszenie "A" pismem z 4 listopada 2014 r.) i nieuwzględnionych uwag, o czym świadczy treść załącznika nr 4 do uchwały, nastąpiło naruszenie art. 11 pkt 12 u.p.z.p. Podsumowując, wskazali, iż w działaniach planistycznych dotychczas nie spełniono uwarunkowań prawnych wynikających z następujących przepisów: art. 3 pkt 50, art. 8, art. 71, art. 72, art. 82, art. 101, art. 127 P.o.ś., art. 2, art. 4, art. 5, art. 65, art. 66 i art. 117 u.o.p., art. 51, art. 52, art. 54, art. 55 i in. u.i.o.ś., a także art. 1, art. 9, art. 10 i art. 11 u.p.z.p. Niestosowanie powyższych zapisów stanowi o naruszeniu art. 5 i art. 74 Konstytucji RP. W załączeniu do skargi radca prawny załączyła m.in., pismo z dnia 11 lipca 2014 r., w którym Kierownik Referatu Inwestycji informuje, iż rozpoczęta procedura dotycząca zaskarżonego studium jak i uchwały Rady Miejskiej z dnia 6 marca 2014 r., Nr XXXVII/290/2014 dotyczy przeznaczenia terenu na zgodne z istniejącym zagospodarowaniem. Przewiduje się, że na terenie nadal będzie funkcjonować zakład oraz będzie tam znajdował się sklep wędliniarski.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Prószkowie wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Gmina argumentowała, że sformułowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 2 i 5 Konstytucji RP jest zbyt daleko idący. Przyjęte w zapisach studium przeznaczenie terenu w granicach spornych dziełek a i b, opisane jako teren usług (U) oraz tereny zabudowy techniczno- produkcyjnej (P) nie oznacza automatycznie naruszenia interesu prawnego mieszkańców gruntów przyległych do spornego obszaru, przy założeniu stosowania się władających spornymi działkami do obowiązujących przepisów w zakresie ochrony środowiska oraz dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Z kolei zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie został w żaden sposób uzasadniony. W szczególności nie wiadomo, na czym miałby polegać brak uwzględnienia w studium wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Brak jest także zagrożenia ze strony bezpieczeństwa ludzi. Nie można także racjonalnie wykazać, w jaki sposób studium narusza warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska i nie uwzględnia potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Gmina wywodziła, iż treść prognozy nie stanowi załącznika do uchwały w sprawie studium. Jej zapisy mają charakter prognozy a nie opisu stanu istniejącego czy zdefiniowanych zapisów dla konkretnego zapisu studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest natomiast z założenia dokumentem o znacznym stopniu ogólności, podobnie rzecz się ma z treścią prognozy oddziaływania na środowisko tego dokumentu w zakresie wpływu na ludzi. Za niezasadny Gmina uznała także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z ładu przestrzennego i stanu dziedzictwa kulturowego oraz zabytków. Podała, że uwarunkowania w studium zostały uwzględnione, a ochrona ładu przestrzennego, dziedzictwa kulturowego oraz zabytków była szczególnie brana pod uwagę. W ocenie Gminy, projekt studium w toku procedury prac planistycznych podlegał opiniowaniu przez Opolskiego Konserwatora Zabytków kilkukrotnie. Wyjaśniła, iż Burmistrz stojąc na stanowisku, że ochrona zabytkowego układu przestrzennego miejscowości [...] może być realizowana niezależnie od przeznaczenia terenu, z zachowaniem parametrów zabudowy zgodnych z terenami przyległymi do spornego terenu. Działanie takie nie narusza jednak przepisów art. 11 pkt 6 lit c u.p.z.p., gdzie jest mowa o uzyskaniu opinii, a nie uzgodnienia właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Także wskazywanie ustalonego w zapisach studium przeznaczenia działek a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p r obręb [...], jako wadliwych pod względem prawnym stoi w sprzeczności z przeznaczeniem terenu działek a i b obręb [...]. Gmina nie zgodziła się z zarzutem naruszenia art. 8. w związku z art. 3 pkt 50 P.o.ś., dotyczącym naruszenia zasad zrównoważonego rozwoju poprzez "naruszenie obowiązku ratowania naszego dziedzictwa przyrodniczego, krajobrazowego i kulturowego, tj. terenów takich jak [...]". O czym świadczyć ma “brak przeznaczenia w studium P[...] pod działalność ogrodu botanicznego". Twierdziła, iż w zapisach studium zawarto zapis dopuszczający “alternatywne przeznaczenie usług nauki i szkolnictwa wyższego planowanego centrum szkoleniowo - badawczego pod funkcje związane z utworzeniem na terenach [...] – [...] ogrodu botanicznego lub równoległe funkcjonowanie obu tych podmiotów". Zdaniem Gminy, ustalenia studium nie stoją również w tym zakresie w sprzeczności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Opolskiego przyjętego w dniu 28 września 2010 r. uchwałą Nr XLVIII/505/2010 Sejmiku Województwa Opolskiego. Cytując obszernie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Opolskiego, zwróciła uwagę, że nie można w nich odnaleźć odniesienia co do sposobu realizacji zamierzenia polegającego na utworzeniu na spornym obszarze ogrodu botanicznego, a w szczególności do zdefiniowania przeznaczenia terenu [...] wyłącznie na ten cel. Odnosząc się do postawionego w punkcie nr 10 skargi zarzutu Gmina akcentowała, iż w zapisach studium można odnaleźć odniesienie do wszystkich elementów, które rzekomo nie zostały w toku prac planistycznych uwzględnione, zgodnie z kolejnością przyjętą przez stronę skarżącą. Odnosząc się z kolei do wymienionego w pkt 11 skargi zarzutu nieuwzględnienia w ustaleniach studium przepisów ustawy o ochronie przyrody Gmina stwierdziła, że obszar [...] leży poza granicami obszarowych form ochrony przyrody, ustanowionych na podstawie przepisów przywołanej ustawy o ochronie przyrody. W części obszaru, obejmującej park- arboretum występują liczne gatunki flory i fauny, z czego część podlega ochronie gatunkowej na mocy przepisów ustawy. Reszta obszaru, w tym park- arboretum jest chroniona wpisem do rejestru Opolskiego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co wzmacnia dodatkowo ochronę wartości przyrodniczych i krajobrazowych najcenniejszej pod względem historycznym i przyrodniczym części obszaru. Gmina nie zgodziła się także ze stanowiskiem, że ustalenia studium naruszają przepisy rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Projekt studium był bowiem przedmiotem opiniowania i uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Gmina wywodziła, iż jednym z istotnych zagadnień, skutkujących odmową uzgodnienia pierwszej przekazanej tam wersji projektu (pismo [...] z dnia 18 lutego 2014 r.) była ochrona zadrzewień przydrożnych, śródpolnych i nadwodnych, będących przedmiotem ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". W kwestii zgodności ustaleń studium z dokumentami nadrzędnymi, m.in. planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Opolskiego Gmina wskazała, iż była ona przedmiotem uzgodnień projektu, prowadzonych w toku prac planistycznych. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r., nr [...], Burmistrz uzyskał uzgodnienie projektu studium z Zarządem Województwa zgodnie z treścią art. 11 pkt 6 u.p.z.p. Nadto Gmina zwróciła uwagę na fakt, iż Burmistrz Prószkowa wywiązał się z obowiązku określonego przepisami art. 43 u.i.o.ś., publikując na łamach Nowej Trybuny Opolskiej w dniu 26 lutego 2015 r. ogłoszenie o przyjęciu dokumentów wymagających udziału społeczeństwa. Nie można zatem stwierdzić uchybienia w zakresie opisanym przez stronę skarżącą. Zdaniem Gminy, w zapisach studium można również odnaleźć odniesienie do wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, potrzeby interesu publicznego, oraz wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Końcowo sprzeciwiła się zarzutowi naruszenia art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nie przedstawienie przez Burmistrza Prószkowa Radzie Miejskiej wszystkich zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag twierdząc, iż przy studium obowiązujące przepisy nie wymagają indywidualnego głosowania każdej nieuwzględnionej uwagi.
Pismem z dnia 12 listopada 2015 r., skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu argumentowali, iż podjęcie uchwały dotyczącej zmiany planu wyłożonej do publicznego wglądu w sytuacji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały spowoduje niezgodność jej zapisów z planem. Powyższe umożliwi także wydanie zgody na realizację spornego przedsięwzięcia, co wyrządzi znaczną szkodę skarżącym właścicielom działek sąsiadującym z działkami nr a i b oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Na rozprawie, reprezentowani przez radcę prawnego skarżący: P. G., H. G. i W. K. podtrzymali stanowisko zawarte w skardze. Zarzucili, iż organ nie dochował procedury związanej z uchwaleniem studium, gdyż projekt, który został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 27 września do 29 października 2014 r. nie obejmował ponowienia procedury planistycznej. Nadto podnosili, że ostateczny projekt studium nie został opublikowany na stronach internetowych. Podtrzymali zarzut związany z nierozpatrzeniem przez Radę Miejską w Prószkowie uwag zawartych w piśmie Stowarzyszenia z dnia 4 listopada 2014 r.
Stowarzyszenie dowodziło natomiast, iż naruszenia interesu prawnego upatruje w wadliwym przeznaczeniu terenu [...] i tym samym naruszenia interesu publicznego.
Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Negował, iż w sprawie doszło do naruszenia procedury i trybu uchwalania studium. Prezentował stanowisko, że Rada Miejska w Prószkowie rozpatrzyła wszystkie wniesione do projektu uwagi, w tym i uwagi zawarte przy piśmie 4 listopada 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 ww. ustawy, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli sądu według przedstawionych wyżej kryteriów jest uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 18 grudnia 2014 r., Nr III/13/2014 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Prószków, podjęta na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm; obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej także u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r. poz.1515 - dalej u.s.g.).
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego to akt kierownictwa wewnętrznego nie jest, stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego. W doktrynie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Uwzględniając jednak, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), to pomimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli (w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną podmiotów, tj. właścicieli lub użytkowników wieczystych gruntów, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dostrzec należy jednak, że dopuszczalność wniesienia skargi do Sądu nie oznacza, że będzie mogła ona odnieść oczekiwany skutek, albowiem skarżący musi wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).
Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zaliczyć należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bandarzewski i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 u.s.g.).
Skarżący dopełnili formalnego wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia ich interesów prawnych lub uprawnień. Od skarg zostały również uiszczone wymagane wpisy sądowe.
Analizując poszczególne etapy procedury sporządzania studium należy wskazać, że Rada Miejska w Prószkowie uchwałą z dnia 23 czerwca 2010 r., Nr XLII/365/2010 przystąpiła do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Prószków.
Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz Prószkowa obwieścił w dniu 15 lipca 2010 r. w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy Prószków o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania studium. Ogłoszenie ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej jak również publicznym dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie. Burmistrz Prószkowa dodatkowo ogłosił w "Nowej Trybunie Opolskiej" w dniach 17 - 18 lipca 2010 r. o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania studium. Wyznaczony okres na składanie ewentualnych wniosków do studium wynosił 21 dni od daty ukazania się obwieszczenia.
Zgodnie z art. 11 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz Prószkowa zawiadomił na piśmie organy opiniujące projekt studium o możliwości zgłaszania wniosków. Złożono wnioski, figurujące w aktach planistycznych (s. 29 – 79 dokumentacji prac planistycznych).
Zgodnie z art. 11 pkt 3 u.p.z.p. Burmistrz Prószkowa dokonał rozpoznania złożonych wniosków wydając rozstrzygnięcie z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Prószków zgodnie z załączonym wykazem wniosków (s. 80 dokumentacji prac planistycznych, wykaz wniosków s. 25 - 29 dokumentacji prac planistycznych).
Następnie zgodnie z art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Burmistrz Prószkowa sporządził projekt studium oraz uwzględnił ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
Zgodnie z art. 11 pkt 5 u.p.z.p. Burmistrz Prószkowa uzyskał opinie o projekcie studium od miejskiej komisji urbanistyczno-architektonicznej (opinia negatywna, s. 131 dokumentacji prac planistycznych).
Na podstawie art. 11 pkt 6-8 u.p.z.p. dokonano uzgodnienia projektu studium z Zarządem Województwa Opolskiego (uzgodnienie z 14 stycznia 2014 r.). Uzgodniono projekt studium z Wojewodą (uzgodnienie z 13 stycznia 2014 r.), uzgodniono projekt studium z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (odmowa uzgodnienia i negatywna opinia z 27 stycznia i 18 marca 2014 r., uzgodnienie i opinia pozytywna z 29 kwietnia 2014 r.).
Burmistrz Prószkowa wystąpił także o opinie do wójtów i burmistrzów gmin sąsiednich (art. 11 pkt 8 lit. b u.p.z.p.), do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (odmowa pozytywnego zaopiniowania z dnia 27 stycznia 2014 r.). Wojewódzki Sztab Wojskowy zawnioskował o uwzględnienie zagadnień z zakresu wojskowych terenów zamkniętych (z dnia 31 stycznia 2014 r.). Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie zajęła stanowiska, podobnie postąpiły Komenda Wojewódzka Policji w Opolu, Starosta Opolski, Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Katowicach, Nadleśnictwo Prószków, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co organy planistyczne mogły na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uznać jako wyrażenie pozytywnej opinii. Pozytywną opinię wyraził z kolei Marszałek Województwa Opolskiego, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w Opolu, Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Opolu, Zarząd Dróg Wojewódzkich i Powiatowych, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Zgodnie z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. wprowadzono do treści projektu studium zmiany wynikające z uzyskanych uzgodnień i opinii.
Zgodnie z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. Burmistrz Prószkowa ogłosił w okresie co najmniej 14 dni (5 maja 2014 r.) przed publicznym wyłożeniem (19 maja 2014 r.) o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni (od 19 maja 2014 r. do 19 czerwca 2014 r.). Wyłożenia dokonano wraz ze sporządzoną prognozą oddziaływania na środowisko. Publiczne wyłożenie miało miejsce od 19 maja 2014 r. do 19 czerwca 2014 r., a publiczna dyskusja odbyła się 28 maja 2014 r.
Po przeprowadzeniu publicznej dyskusji i upływie okresu wyłożenia do publicznego wglądu, w okresie 21 dni (do dnia 11 lipca 2014 r.) osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej mogły składać uwagi do projektu studium.
Uwagi do wyłożonego projektu studium zostały wniesione przez 21 podmiotów (s. 175 – 294 dokumentacji prac planistycznych) i rozpoznane zostały przez Burmistrza Prószkowa (rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Prószków (s. 295 i 296 dokumentacji prac planistycznych).
Po uwzględnieniu części uwag Burmistrz Prószkowa zdecydował o ponowieniu niektórych czynności w procedurze planistycznej i w związku z tym nastąpiło ponowne skierowanie projektu studium do opinii i uzgodnień do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Opolu, Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska Opolu. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu wyraził pozytywną opinię w dniu 22 sierpnia 2014 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraził opinię częściowo pozytywną (co do obszaru [...]) i negatywną w zakresie ochrony zabytków (co do obszaru wsi [...]) w piśmie z dnia 9 września 2014 r. Uzgodnień i zaopiniowania dokonano w trybie art. 11 pkt 6-8 u.p.z.p.
Następnie, zgodnie z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. Burmistrz Prószkowa ogłosił o publicznym wyłożeniu projektu studium w okresie od 27 września 2014 r. do 29 października 2014 r. W tym okresie projekt studium był wyłożony do publicznego wglądu.
Publiczna dyskusja odbyła się 8 października 2014 r., wyznaczono termin składania uwag zgodnie z art. 11 pkt 11 u.p.z.p. a maksymalny termin składania uwag mijał z dniem 20 listopada 2014 r. Przy ponownym wyłożeniu projektu studium wyłożono także prognozę oddziaływania na środowisko. Zgłoszone uwagi ( s. 333 do 390 dokumentacji prac planistycznych) zostały rozpoznane negatywnie rozstrzygnięciem Burmistrza Prószkowa. Uwagi zgłosiło pięć podmiotów, a pozytywne rozpoznana została uwaga jednego podmiotu dotycząca działki o nr ewid. s, obręb [...] (wykaz uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu studium (s. 316 – 332 oraz 391 do 392 dokumentacji prac planistycznych).
Burmistrz Prószkowa uznał, że po uwzględnieniu uwag zgłoszonych po drugim wyłożeniu do publicznego wglądu, projekt studium nie powinien być poddany ponownej procedurze uzgodnień, opiniowania i kolejnego wykładania do publicznego wglądu i przedłożył projekt studium Radzie Miejskiej Prószkowa. Rada Miejska w Prószkowie na sesji w dniu 18 grudnia 2014 r. podjęła uchwałę z dnia 18 grudnia 2014 r., Nr III/13/2014, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Prószkowa. Zaskarżona uchwała w załączniku nr 4 zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium.
Wskazać należy w tym miejscu, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy uwag, a tekst, rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Kwestia rozpoznania uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy w procedurze uchwalania studium (analogicznie jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie jest jednolicie postrzegana przez sądy administracyjne. Wskazuje się, że rozpoznanie takich uwag przez organ stanowiący gminy powinno być dokonane w odrębnej uchwale (lub w odrębnych uchwałach) i brak takiego odrębnego rozpoznania nieuwzględnionych wcześniej uwag stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały zawierającej akt planistyczny gminy. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu (por. NSA w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1335/11 - Lex 1151843; NSA w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10 - Lex 1080246; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 641/11 - Lex 1152981; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2635/13 - dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezentowane jest także stanowisko, z którym identyfikuje się skład tut. Sądu, że skoro w przepisie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag, to należy przyjąć, że akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium może mieć formę zarówno odrębnej uchwały, ale także załącznika do uchwały o przyjęciu studium (postanowienie NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1970/13 - Lex 1375034; postanowienie NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2017/13 - Lex 1447259; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd dokonując oceny przestrzegania w tej sprawie przez organy planistyczne Gminy Prószkowa art. 12 ust. 1 u.p.z.p. stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie uchwalenia studium (odpowiednio studium). Taki warunek został w tej sprawie spełniony. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium zawierające stanowisko w tej sprawie Rady Miejskiej w Prószkowie stanowi załącznik nr 4 do uchwały w sprawie uchwalenia studium. Zauważyć należy, iż celem art. 12 ust. 1 u.p.z.p. jest przede wszystkim umożliwienie radzie gminy zajęcia samodzielnego stanowiska w przedmiocie wcześniej zgłoszonych uwag po publicznym wyłożeniu do wglądu projektu studium, które to uwagi nie zostały zaaprobowane przez organ wykonawczy gminy. Tym samym istotą tej regulacji jest, aby raz wniesiona uwaga była przedmiotem oceny organu wykonawczego gminy, a następnie winna być dokonana ocena takiej uwagi przez radę gminy. Ocena organu stanowiącego gminy może w pełni pokrywać się z oceną organu wykonawczego (co miało miejsce w niniejszej sprawie), może też być od niego różna. Istotnym jest więc to, aby umożliwić samym radnym dokonanie analizy zgłoszonych wcześniej uwag.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, iż w załączniku nr 4 do uchwały dokonano rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium, ale tylko tych, które nie zostały uwzględnione przez Burmistrza. Na powyższą konkluzję pozwala analiza treści załącznika nr 4 do uchwały, wykazu zgłoszonych uwag sporządzonych na dzień 15 lipca 2014 r. (s. 175 – 207) i dzień 3 grudnia 2014 r. (s. 316 – 322) oraz rozstrzygnięcia Burmistrza w sprawie ich rozpatrzenia (s. 295 – 296, s. 391 – 392, s. 394). Załącznik do uchwały nr 4, który został dostarczony kompletny do akt sądowych, nie zawiera w ogóle rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, które zostały uwzględnione przez Burmistrza. Podnieść należy, iż do wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 27 września do 29 października 2014 r. projektu zostało złożonych w sumie dwanaście uwag pięciu podmiotów. W stosunku do jednego podmiotu uwaga została uwzględniona (wykaz uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu studium, s. 316 – 332 dokumentacji prac planistycznych). Pozostałych jedenaście uwag czterech podmiotów (tj. P. S. - jedna uwaga, Stowarzyszenia na rzecz Trwałego i Zrównoważonego rozwoju "A" – dwie uwagi, A. i M. K. – jedna uwaga, P. G. – siedem uwag) Burmistrz Prószkowa nieuwzględnił, co znalazło wyraz w § 2 rozstrzygnięcia Burmistrza w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu studium (s. 391 – 392 dokumentacji prac planistycznych). Identyczna treść znajdująca się w § 2 ww. rozstrzygnięcia Burmistrza Prószkowa znalazła swoje odzwierciedlenie w załączniku nr 4 do uchwały nr III/13/2014 Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 18 grudnia 2014 r. Jako nieuzasadniony zatem należy uznać zarzut nieprzedstawienia przez Burmistrza Prószkowa wszystkich nieuwzględnionych uwag Radzie Miejskiej w Prószkowie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku rozpatrzenia uwag zawartych w piśmie Stowarzyszenia z dnia 4 listopada 2014 r., Sąd zauważa, iż zostało ono podzielone na dwie części. W pierwszej części Stowarzyszenie zawnioskowało o uwzględnienie działalności ogrodu botanicznego na terenie [...] w projekcie studium jako nadrzędnego kierunku działania, jak również wyłączenie spod zabudowy terenów sąsiadujących z [...], czyli otuliny co najmniej 500 m. Jednocześnie podało też, że argumenty przemawiające za słusznością powyższych założeń przedstawione zostały w dalszej części opracowania. W tym miejscu zauważyć należy, iż ww. wnioski Stowarzyszenia jako dwie uwagi znalazły swoje odzwierciedlenie zarówno w rozstrzygnięciu Burmistrza Prószkowa jak i w załączniku nr 4 zaskarżonej uchwały. Pozostała natomiast druga część obszernego opracowania, w kontekście stwierdzenia zawartego w części pierwszej, została stworzona celem uzasadnienia dwóch wniosków zawartych w części pierwszej. O powyższym świadczy treść części drugiej opracowania, która zawiera polemikę, przedstawia stanowisko, zalecenia i uzasadnienie wniosków Stowarzyszenia zawartych w części pierwszej. W konsekwencji nie można się zgodzić z zarzutem skargi, iż zawarte w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r. uwagi nie zostały rozpatrzone przez Radę Miejską w Prószkowie. Żadna zatem z tych uwag nie została pominięta i nie przedstawiona przez Burmistrza Prószkowa Radzie Miejskiej w Prószkowie.
Za niezasadny uznał Sąd zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia w procesie planistycznym negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie zmiany przeznaczenia działek nr a i b położonych w [...] pod teren usług (U) i teren zabudowy techniczno-produkcyjnej (P). W piśmie z dnia 9 września 2014 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował w zakresie ochrony zabytków pozytywnie zarówno rysunek, jak i tekst zmiany studium. Jednocześnie organ ten zaopiniował negatywnie rysunek studium dotyczący wsi [...] w zakresie obszaru strefy ochrony historycznie ukształtowanego układu przestrzennego miejscowości wskazując, iż nie dopuszcza się na tym obszarze terenów produkcyjnych. Oceniając ten zarzut skarżących należy wskazać, że przede wszystkim charakter opinii wyrażanych przez organy opiniujące jest inny niż uzgodnień. Opinia organu współdziałającego co do zasady nie jest wiążąca dla organu prowadzącego dane postępowanie. Podstawowym w tym zakresie obowiązkiem organu prowadzącego dane postępowanie (w tej sprawie takim organem był Burmistrz Prószkowa) było zwrócenie się do właściwego organu o wyrażenie opinii co do przedłożonego projektu uchwały. Taki obowiązek prawidłowo wykonał Burmistrz Prószkowa i nie pominął w procedurze planistycznej żadnego organu posiadającego kompetencje do opiniowania projektu studium. Opinie wyrażane przez organy opiniujące nie są bezwzględnie wiążące dla organów planistycznych. Organy planistyczne mogą od stanowiska organu opiniującego odstąpić, aczkolwiek nie może to być dowolne odstąpienie. Zajęcie przez organ planistyczny innego stanowiska niż organ opiniujący wymaga uzasadnienia. Taki kierunek reprezentuje także orzecznictwo sądowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 792/12 - Lex 1216767; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08 - Lex 483139; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2339/06 - Lex 319125).
Nie podziela również Sąd zarzutu dotyczącego sprzeczności studium z uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 r. oraz z planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Opolskiego przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 września 2010 r., Nr XLVIII/505/2010. Zdaniem skarżących, przeznaczenie w studium terenów [...] na inny cel niż działalność ogrodu botanicznego jako nadrzędnego kierunku zagospodarowania przestrzennego oraz niewyłączenia spod zabudowy i produkcji terenów sąsiadujących z [...] stoi w sprzeczności zarówno z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Opolskiego przyjętego ww. uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego, jak i uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 r.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. Burmistrz sporządzając studium uwzględnia miedzy innymi, ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz Strategii Rozwoju Gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. W ocenie Sądu, obowiązek uwzględnienia w studium ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie oznacza, że treść planu wojewódzkiego ma w całości być spójna z treścią studium. Ustawodawca dążąc do wyraźnego powiązania treści różnych aktów planistycznych posługuje się innymi sformułowaniami na taki rodzaj powiązania, jak np. "zgodność" lub "nie naruszanie ustaleń" (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...)" w wersji do 21 października 2010 r.; "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...)" w wersji po 21 października 2010 r.). Tym samym nie można stwierdzić, że ustawowy obowiązek uwzględniania w studium ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa oznacza obowiązek zachowania pełnej spójności lub chociażby niesprzeczności pomiędzy studium a planem wojewódzkim. Obowiązek ten obejmuje uwzględnienie w studium jedynie podstawowych zasad i kierunków planowania przestrzennego zapisanych w planie wojewódzkim. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym prezentowane są i odmiennie poglądy, akcentujące większy stopień związania treści studium z treścią planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ale i tak zasadniczo zgodność treści ww. aktów planistycznych dotyczy obowiązku objęcia treścią studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a nie całości treści planu wojewódzkiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 718/06 - Lex 460549). Uwzględnienia wymaga również i to, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem prawa wewnętrznego i zasadniczo wiąże on tylko organy oraz administrację podporządkowaną sejmowi województwa. Akty prawa wewnętrznego jednego szczebla samorządu nie wiążą organów innego szczebla samorządu, a zatem wykładnia co do zakresu "powiązania" pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego województwa a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy leżącej w tym województwie powinna opierać się przede wszystkim na zasadzie uprawnienia organów planistycznych gminy do kształtowania treści studium, a zakres owego "powiązania" (ustawowe "uwzględnienie") winien być interpretowany liberalnie. Władztwo planistyczne jako cały konglomerat uprawnień do kształtowania zasad i warunków zagospodarowania terenu przynależy organom gminy, a nie organom województwa samorządowego. Tym samym należy wskazać, że brak przeznaczenia w studium [...] wyłącznie pod działalność ogrodu botanicznego nie stanowi naruszenia prawa. Gmina w ramach przysługującego jej uprawnienia do kształtowania treści studium ma prawo do przeznaczenia terenów [...] – [...] również na inny sposób zagospodarowania, a nie tylko wyłącznie pod działalność [...]. Obszar ten w zaskarżonej uchwale (studium) przewiduje alternatywne przeznaczenie dla usług nauki i szkolnictwa wyższego, w tym planowane centrum szkoleniowo badawczego pod funkcje związane z utworzeniem na terenach [...] – [...] ogrodu botanicznego lub równoległe funkcjonowanie obu tych podmiotów. Podobnie wypowiedzieć należy się w zakresie niewyłączenia spod zabudowy i produkcji terenów sąsiadujących z [...]. W konsekwencji, nie można zatem uznać, że ustalenia studium stoją w sprzeczności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Opolskiego jak i uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 r.
Podnieść też należy, że skoro postanowienia studium nie wykluczają utworzenia na terenach [...] ogrodu botanicznego nie można uznać za uzasadnione zarzuty dotyczące niezagwarantowania ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, ochrony zasobów środowiska, ochrony powierzchni ziemi, zwierząt i roślin, które objęte są ochroną obszarów cennych. W tych okolicznościach nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący sprzeczności studium z rozporządzeniem Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r., nr 0151/P/16/2006 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2006 r. nr 33, poz.1133).
Także brak uzasadnienia, co do wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, w kwestii przeznaczenia terenu [...], a także informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko nie pozwalają, zdaniem Sądu, na stwierdzenia naruszenia prawa. Brak uzasadnienia rozpatrywanego rozwiązania alternatywnego, nie stanowi wymogu objętego procedurą planistyczną.
W świetle powyższego, w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania, tj. takiego, które może prowadzić w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być potencjalnie odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego przepisie art. 28 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Powyższe ustalenie czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p.
Rozstrzygnięcia w sprawie wymaga także, czy przy sporządzaniu projektu studium doszło bądź nie do naruszenia zasad sporządzania studium. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego (studium) należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 - LEX 574411). Inaczej mówiąc zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości studium, braku naruszenia treści studium w stosunku do innych aktów związanych z zakresem planowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.
Oceniając interes prawny skarżących, tj. P. G. i H. G. oraz W. K. do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę zauważyć należy, iż P. G. i H. G. są właścicielami działki nr a położonej w [...] nr [...], a W. K., jest właścicielką działki nr t, położonej przy ul. [...] w [...]. Obie działki sąsiadują bezpośrednio z działkami nr a i b, położonymi w miejscowości [...], na których zlokalizowane jest przedsięwzięcie pod nazwą "Modernizacja i rozbudowa zakładu przetwórstwa mięsnego w [...]". Skarżący podkreślają, a organ tego nie neguje, iż w wyniku podjęcia uchwały w przedmiocie studium zmianie uległo przeznaczenie działek nr a i b, z terenu zabudowy jednorodzinnej z towarzyszeniem usług (MN) na teren usług (U) oraz teren zabudowy techniczno-produkcyjnej (P). Powyższe, zdaniem skarżących umożliwi zalegalizowanie na tym terenie samowoli budowlanej polegającej na realizacji ww. przedsięwzięcia.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż decyzją z dnia 8 stycznia 2003 r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność pozwolenia na budowę w sprawie przedsięwzięcia "Modernizacja i rozbudowa zakładu przetwórstwa mięsnego w [...]". W toku prowadzonego od 2003 r. postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wydał szereg decyzji zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednakże decyzje te za każdym razem były wyeliminowane z obrotu prawnego. W wydanym na gruncie tej sprawy wyroku WSA w Opolu z 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, Sąd jednoznacznie stwierdził, że jeżeli "roboty budowlane zostały już wykonane i dotyczą inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko, to wówczas inwestor obowiązany będzie do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.), zwanej dalej także P.o.ś. W kwestii oceny zgodności ww. przedsięwzięcia z dotychczas obowiązującym planem objętym uchwałą z dnia 24 września 2001 r., nr XXXI/291/2001 Rady Gminy Prószków w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Górki (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2001 r.), Sąd odwołał się do wydanych już w niniejszej sprawie wyroków Sądu WSA w Opolu z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 170/08, jak i z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 377/12 oraz do wyroku NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 630/13 nr 104, poz. 868), w których oceniony został charakter prawny ubojni. Stwierdził, że zgodnie z § 5 pkt 10 ww. planu przedmiotowe działki nr a i b, na których zrealizowane zostało przedsięwzięcie, znajdowały się na obszarze o symbolu UCr, który oznaczał tereny rzemiosła usługowego. Zgodnie z § 6 ust. 10 pkt 1 dotychczas obowiązującego planu, ustalono dla tego terenu jako przeznaczenie podstawowe funkcje: tereny rzemiosła usługowego o niskiej intensywności zagospodarowania z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej oraz funkcje uzupełniające – parkingi ogólnodostępne, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury i zieleń urządzona. Ponadto ustalenia planu miejscowego stanowiły, że realizacja zabudowy powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami szczególnymi, a także lokalnymi standardami kształtowania zabudowy i zasad określonych w tym planie miejscowym. Dlatego też, plan ten wprowadzał zakaz lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych zaliczonych do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które zawsze wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, jak i nawet tych, których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany - czyli obecnie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także wymagających miejsc parkingowych poza terenem działki lub wielokrotnej obsługi transportowej w ciągu doby. Natomiast w świetle § 9 pkt 5 dotychczas obowiązującego planu, tereny, dla których plan miejscowy ustala inne od dotychczasowego przeznaczenia, mogły być dalej wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnego z planem miejscowym, jednak tylko pod warunkiem, że ich użytkowanie nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm emisji do środowiska w zakresie zanieczyszczenia powietrza, gleby, wody, hałasu lub nie stanowi ograniczenia zagospodarowania zgodnego z planem na terenach sąsiednich. Z tych względów spornego przedsięwzięcia, nie można zaliczyć do rzemiosła usługowego, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. nr 112, poz. 979 ze zm.), ponieważ jest to zakład przetwórstwa mięsnego z ubojnią i ma charakter produkcyjny.
W konsekwencji braku zgodności położonego na spornych działkach przedsięwzięcia "Modernizacja i rozbudowa zakładu przetwórstwa mięsnego [...]" z dotychczas obowiązującym planem przychylić należy się do stanowiska skarżących w osobach P. G., H. G. oraz W. K., że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana przeznaczenia działek nr a i b z terenów rzemiosła usługowego o niskiej intensywności zagospodarowania z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej oraz funkcje uzupełniające – parkingi ogólnodostępne, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, obiekty małej architektury i zieleń urządzona na teren usług (U) oraz teren zabudowy techniczno-produkcyjnej (P) umożliwi zalegalizowanie na tym terenie samowoli budowlanej polegającej na realizacji ww. przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, takie działanie Gminy uznać należy za niezgodne z prawem. Przyjdzie dostrzec, że na tle art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że jeśli faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalania studium, powstał z naruszeniem prawa, to nie można uznać, że organ uchwałodawczy gminy bezwzględnie musi ten niezgodny z prawem stan zalegalizować odpowiednimi zapisami studium. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że niezgodna z prawem zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej (zob. wyroki: WSA z dnia 22 grudnia 2008 r. , sygn. akt II SA/Gd 559/07, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 625/10 oraz NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 311/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie wypowiedział się tut. Sąd w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 66/09 zauważając, że nie powinno mieć miejsca sankcjonowanie, a przynajmniej traktowanie jako priorytetu, istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jeżeli doszło do niego w sposób sprzeczny z istniejącymi planami oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Poza tym, zauważyć przyjdzie, iż sporna nieruchomość, na której nastąpiła zmiana sposobu przeznaczenia położona jest pośród innych działek przeznaczonych i wykorzystywanych na cele mieszkalne z towarzyszeniem usług (zabudowa jednorodzinna). W tym miejscu Sąd zauważa, iż zaprojektowanie takiej działalności w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, uciążliwej przestrzeni produkcyjnej, musiałoby być uzasadnione wyjątkowymi względami (np. zaspokojenie przez projektowany sposób zagospodarowania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, przy braku innych terenów, którymi gmina w ramach władztwa planistycznego "dysponuje"). Tymczasem jedynym argumentem organu uchwałodawczego zmiany przeznaczenia działek nr a i b, z terenu zabudowy jednorodzinnej z towarzyszeniem usług (MN) na teren usług (U) oraz teren. zabudowy techniczno-produkcyjnej (P) jest ich dostosowanie do istniejącego stanu zagospodarowania, co w świetle powyższych konstatacji nie może zostać zaaprobowane przez Sąd. Studium bowiem ma zawierać ustalenia dotyczące kierunków, w jakim ma zmierzać przyszłe zagospodarowanie poszczególnych terenów gminy. Może ono co do zasady, ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej korzystania oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie, z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 66/09, NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1629/09 - wszystkie dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Nie może ono jednak co do zasady określać sposób przeznaczenia i zagospodarowania konkretnych działek poprzez określenie szczegółowej zmiany przeznaczenia niewielkiej części gruntu (dwóch działek) w stosunku do przeznaczenia sposobu zagospodarowania otoczenia tych działek. Inaczej mówiąc niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ planistyczny (uchwałodawczy gminy) przewidzi w kierunkach zagospodarowania taką zmianę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, która położona jest w otoczeniu innych działek wykorzystywanych w jednorodny sposób, tj. w zabudowie mieszkaniowej zaplanowana zostanie możliwość funkcjonowania uciążliwej przestrzeni produkcyjnej, w celu jej zalegalizowania. Treść studium winna wyznaczać kierunki zagospodarowania, a więc winna być aktem kreującym politykę przestrzenną w sposób ogólny poprzez przeznaczanie obszarów pod określony sposób zagospodarowania. Uszczegółowienie treści studium w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie konkretnych działek pod zrealizowany już - niezgodny z obowiązującym planem - sposób zabudowy narusza zasady opracowywania studium, jako aktu wyznaczającego kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacja przeznaczenia terenu pod określonego rodzaju zabudowę następuje bowiem w planie zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia dotyczące przyszłego zagospodarowania działek nr a i b, naruszają interes prawny skarżących, ingerując w ich uprawnienia właścicielskie.
Odnotować raz jeszcze trzeba, że uwzględnienie w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu zostało przewidziane przez ustawodawcę w studium, sporządzanego w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a nie sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania stanu zabudowy istniejącego na terenie objętym planem. Jak już wyżej dostrzeżono, zastosowanie takiego rozwiązania może być uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach. Wówczas zróżnicowanie statusu prawnego poszczególnych nieruchomości jest uzasadnione, natomiast gdy okoliczności takie nie zachodzą, ustalone w studium kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy powinny zapewniać zachowanie ładu przestrzennego w aspekcie estetycznym, funkcjonalnym i ekonomicznym oraz uwzględniać wymogi prawa własności nieruchomości. Zapisy zaskarżonej uchwały nie czynią zadość tym zasadom i diametralnie różnicują zasady zabudowy w miejscowości [...], naruszając równocześnie zasady ładu przestrzennego - spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych i urbanistyki, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz ograniczył prawa właścicieli nieruchomości, których sytuacja prawna została uregulowana w sposób mniej korzystny, w stosunku do właścicieli innych nieruchomości. Ustalenia studium, nie mają wprawdzie charakteru prawa miejscowego, to jednak, w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. Niewątpliwie zmiana w studium dotychczasowego zagospodarowania spornych działek i wskazywane przez skarżących oddziaływanie na ich nieruchomość w postaci zanieczyszczonego powietrza, hałasu zwierząt i agregatów chłodniczych, jak i zwiększonym ruchem samochodów należących do klientów zakłóca spokojne korzystanie z nieruchomości o charakterze zabudowy jednorodzinnej. Zabezpieczenie równowagi interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, zakłada pewną proporcjonalność ograniczeń właścicieli poszczególnych nieruchomości w korzystaniu z ich prawa własności. Równowaga w tym zakresie zostaje naruszona, jeżeli umożliwia właścicielowi jednej nieruchomości znaczne zakłócenie korzystania z innej nieruchomości. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni gminy w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi bezkonfliktowe, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, harmonijnemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich, po myśli art. 144 K.c. Zmiana w studium na terenie przeznaczonym dotychczas pod tereny rzemiosła usługowego o niskiej intensywności zagospodarowania z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej na teren usług (U) oraz teren zabudowy techniczno-produkcyjnej (P) narusza prawo własności skarżących w osobach: P. G., H. G. oraz W. K. w sposób niedopuszczalny i nieuzasadniony. Bezsporne jest, że do wybudowania spornego przedsiębiorstwa doszło w wyniku sprzecznej z planem lokalizacji, ustalonej decyzją organu Gminy, następnie wyeliminowanej z obiegu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności. W takiej sytuacji uprawnione staje się stwierdzenie, że gdyby nie uznać naruszenia interesu prawnego skarżących związanego ze zmianą przeznaczenia ww. nieruchomości w studium, a nie w planie, to ww. skarżący nie mogliby skutecznie kwestionować przeznaczenie tych działek w planie pod działalność produkcyjną i to uciążliwą, a to wobec regulacji art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
W ocenie Sądu, studium narusza więc zasady jego sporządzania.
Odnosząc się do skargi Stowarzyszenia na Rzecz Trwałego i Zrównoważonego Rozwoju "A", z siedzibą w [...], zwanego dalej Stowarzyszeniem, wskazać należy, iż podlega ona odrzuceniu.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę na uchwałę w sprawie studium może wnieść każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia naruszyła ta uchwała. W ocenie Sądu, Stowarzyszenie nie wykazało, aby jej chroniony ustawowo interes prawny lub uprawnienie naruszyła zaskarżona uchwała. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02 - OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04 - Lex 173736). Do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd też w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04 - w Lex 171196; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05 - Lex 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05 - Lex 192482; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex 53376; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95 - ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II SA/Bk 763/05).
W związku z powyższym wskazać należy, że w skardze Stowarzyszenie wywodziło naruszenie swojego interesu prawnego z treści statutu tej organizacji oraz udziału w procedurze planistycznej, jak również wskazując na swoje zaangażowanie w działaniu na rzecz [...]. Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją działającą statutowo na rzecz ochrony środowiska i przyrody. Podmiot ten to zatem organizacja społeczna, którą w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej także u.i.o.ś. można określić jako organizację ekologiczną. Co do zasady prawo organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych, zaskarżania aktów administracyjnych w toku postępowania administracyjnego, czy wnoszenia skargi do sądu administracyjnego nie opiera się na interesie prawnym organizacji, lecz wynika z określonej normy prawnej, która takie uprawnienie dla organizacji społecznej przewiduje. Przykładem tego jest art. 31 § 1 K.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest także organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interesu prawnego Stowarzyszenia również nie można upatrywać w art. 44 ust. 3 u.i.o.ś. Przepis ten nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska o istnieniu legitymacji procesowej. Zarówno wyżej wskazany przepis, jak i pozostałe regulacje przedmiotowej ustawy dotyczą tylko takich postępowań, które kończą się indywidualnymi aktami administracyjnymi (decyzjami administracyjnymi), a nie uchwałami w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1919/10, opub. w LEX nr 746849, w którym wprost wskazano, że "uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy nie może wynikać z ogólnych reguł działania organizacji ekologicznych i ich celów funkcjonowania". Tymczasem przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest skarga wniesiona na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która nie jest decyzją, a samo postępowanie w przedmiocie jej uchwalania nie jest postępowaniem administracyjnym. Z powyższego wynika, że w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, brak jest podstawy prawnej dającej uprawnienie dla wnoszenia przez organizacje społeczne skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie studium. Ustawa ta nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego w sprawach ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 44 ust. 3 u.i.o.ś. jednoznacznie wskazuje, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Organizacje społeczne jednak nie są pozbawione możliwości zaskarżenia do sądu uchwały w przedmiocie prawa miejscowego. Takie uprawnienie im bowiem przysługuje zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g. ale jeśli reprezentują grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Jak wynika z okoliczności sprawy, Stowarzyszenie nie wnosi skargi jako podmiot, będący właścicielem nieruchomości na terenie objętym zaskarżonym planem, którego uprawnienia zostały naruszone uchwałą, ani też jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy (brak w tym zakresie wyrażenia pisemnej zgody, wymaganej przepisem), lecz jako organizacja społeczna. W takim jednak wypadku skarga przez nią wniesiona byłaby dopuszczalna tylko wtedy, jeśli istniałaby norma prawna, która dla organizacji społecznej takie uprawnienie by przewidywała. Tymczasem takiej normy w obowiązującym porządku prawnym brak. Nie stanowi takiej normy także art. 33 § 2 P.p.s.a., który to przepis reguluje jedynie dopuszczenie do udziału przez Sąd w charakterze uczestnika organizacji społecznej. Stowarzyszenie nie jest organizacją społeczną, którą Sąd w tej sprawie dopuszczałby do udziału na prawach strony. Także art. 101 ust. 1 u.s.g. w żadnej mierze nie zawiera podstawy prawnej do formułowania interesu prawnego tego Stowarzyszenia. Art. 101 u.s.g. stanowi przepis o charakterze proceduralnym a nie materialnym. Okoliczność, że Stowarzyszenie powołało się na swoją działalność statutową nie stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego. Przepisy aktu o charakterze wewnętrznym (jakim jest Statut Stowarzyszenie) nie mogą kreować interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes prawny musi bowiem wynikać z przepisu rangi ustawowej, a nie z przepisu nie zaliczanego do jakiegokolwiek źródła prawa powszechnie obowiązującego.
Powtórzyć należy, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego. Wykluczone jest skarżenie uchwały lub zarządzenia na podstawie powołanego przepisu, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób (por. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2005, teza 3 do art. 101 u.s.g.). Inaczej mówiąc, skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu (por.: wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08 dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe wymagania dotyczą również skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez organizację społeczną, jaką jest w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie. Jeżeli bowiem przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał samorządu gminy przez każdego, to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały samorządu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy mieszkańców Gminy. Wskazywane przez skarżących uchybienia w procedurze uchwalenia studium zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samoistnej przesłanki uprawniającej przyjęcie legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia w sprawie, przysługującej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stowarzyszenie nie wykazało, które z jej praw lub obowiązków zostały realnie naruszone wskazywanymi uchybieniami proceduralnymi. Skoro skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego – nie mogło skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego konsekwencją jest odrzucenie skargi. Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej, Sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi w zakresie działek o nr a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p oraz r, stanowiących teren [...]. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 - Lex 437511).
Z powyższych względów, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., i art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji. Sąd odrzucił skargę Stowarzyszenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.