III SA/Kr 39/25

III SA/Kr 39/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Maria Zawadzka
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 87
Art. 15 ust. 6  pkt 3
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Maria Zawadzka Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na zarządzenie Burmistrza Krynicy-Zdroju z dnia 28 października 2024 r. nr 122.2024 w przedmiocie odwołania dyrektora Centrum Kultury w Krynicy-Zdroju I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza Krynicy-Zdroju na rzecz skarżącego T. K. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem z 28 października 2024 r. nr 122.2024 Burmistrz K. odwołał T. K. (dalej: "skarżący") ze stanowiska dyrektora Gminnego Centrum Kultury w K. Zarządzenie zostało wydane po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Centrum Kultury w K. (§1). Powody odwołania skarżącego są następujące (§2): 1. Naruszanie przepisów prawa poprzez udaremnianie wykonywania uprawnień i obowiązków Burmistrza K. w stosunku do Centrum Kultury w K., wypływających z art. 274 ust. 4, art. 275 pkt 2 oraz art. 276 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530), polegające na uchylaniu się od audytu, którego przeprowadzenie zostało zlecone przez Burmistrza K. audytorowi wewnętrznemu zatrudnionemu w Urzędzie Miejskim w K. 2 Naruszenie art. 44 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 104), poprzez dopuszczenie do zapłaty odsetek i kosztów egzekucji komorniczej na skutek niewykonania prawomocnego wyroku sądu. 3. Naruszenie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1320) poprzez zaniechanie przekazania do publikacji Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych sprawozdania o zamówieniach wyłączonych, których wartość jest mniejsza niż progi unijne za 2023 r. 4. Naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez zmianę istotnych warunków udzielanego zamówienia, w tym w szczególności zmianę przedmiotu umowy i zwiększenie wynagrodzenia wykonawcy z całkowitym pominięciem zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości w procesie udzielania zamówień publicznych, do których nie stosuje się ustawy Prawo zamówień publicznych. 5. Naruszenie art. 37a i 37 d ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez zaniechanie obowiązku publikacji na stronie podmiotowej biuletynu informacji publicznej Centrum Kultury w K. ogłoszenia o zamiarze udzielenia i udzielonym zamówieniu o wartości przekraczającej 130 000 złotych.
W § 3 zarządzenia wskazano, że powody wymienione w § 2 ust. 1 i 2 są tożsame z powodami wskazanymi w zarządzeniu z 7 maja 2024 r., którego nieważność nieprawomocnie stwierdził Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 13 czerwca 2024 r. Zarządzenie zostało uchylone zarządzeniem Burmistrza K. Powody odwołania są nadal aktualne, nie były przedmiotem analizy, ani oceny przez Wojewodę Małopolskiego, ponieważ przyczyną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego były błędy w trybie odwołania dyrektora instytucji kultury. Powody odwołania wymienione w § 2 ust. 3, 4 i 5 ujawnił audyt przeprowadzony w Centrum Kultury i opisany w dokumencie wstępnych wyników audytu wewnętrznego z dnia 24 października 2024 r. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 4).
Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87, dalej: "ustawa") oraz art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1465, dalej: "Kodeks pracy").
Zarządzenie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zarządzeniem z 21 listopada 2022 r. nr 1079.2022 Burmistrz K. powołał skarżącego na stanowisko dyrektora Centrum Kultury w K. na okres czterech lat.
22 listopada 2022 r. została zawarta umowa w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Centrum Kultury w K.
Zarządzeniem z 6 maja 2024 r. Burmistrz K. zatwierdził sprawozdanie finansowe za rok 2023 r. Centrum Kultury w K., które obejmuje: bilans sporządzony na dzień 31 grudnia 2023 r., rachunek zysków i strat – wariant porównawczy, informację dodatkową do sprawozdania finansowego za rok 2023 r.
Zarządzeniem z 7 maja 2024 r. Burmistrz K. odwołał skarżącego ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury w K. Zarządzeniem z 24 października 2024 r. uchylił zarządzenie z 7 maja 2024 r. Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 czerwca 2024 r. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza K. z 7 maja 2024 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury.
Pismem z 24 października 2024 r. Burmistrz K. zwrócił się do Stowarzyszenia A, Stowarzyszenia [...] M., Stowarzyszenia A. w T., [...] Stowarzyszenia [...] "P." z informacją o zamiarze odwołania skarżącego z funkcji dyrektora Centrum Kultury w K. Wskazał na przyczyny odwołania skarżącego z funkcji oraz zwrócił się o wyrażenie opinii w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.
[...] Stowarzyszenie [...] "P." oświadczyło, że dotychczasowa współpraca ze skarżącym była niezadowalająca, nie otrzymywano żadnego wsparcia ze strony skarżącego. Stowarzyszenie wskazało, że przyjmuje ze zrozumieniem argumenty, ale nie ma merytorycznej wiedzy, aby się do nich odnieść.
Stowarzyszenie [...] M. pozostawiło kwestię odwołania skarżącego do uznania Burmistrza K. Wskazano, że przyczyny odwołania leżą w sferze prawnej i organizacyjnej, która znajduje poza działalnością Stowarzyszenia, a w konsekwencji Stowarzyszenie nie jest w stanie się odnieść, ani ocenić powodów odwołania.
Stowarzyszenie A. w T. oświadczyło, że nie formułuje opinii w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji dyrektora.
Stowarzyszenie [...] oświadczyło, że nie zajmie stanowiska co do odwołania skarżącego, ponieważ nie jest w stanie ocenić powodów odwołania wskazanych przez Burmistrza K.
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r. ([...]) Sąd Okręgowy w Nowym Sączu I Wydział Cywilny zasądził od pozwanego Centrum Kultury w K. kwoty: 155673,54 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, 32816 złotych tytułem zwrotu kosztów procesu, 147941,37 złotych z odsetkami za opóźnienie, 21006 zł tytułem zwrotu kosztów procesu. Wyrokiem z 23 października 2023 r. Sąd Apelacyjny w Krakowie I Wydział Cywilny (sygn. akt [...]) oddalił apelację Centrum Kultury w K.
W aktach znajduje się postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Nowym Sączu z 30 listopada 2023 r. o ustaleniu kosztów postępowania egzekucyjnego, zawiadomienie z 13 listopada 2023 r. o wszczęciu egzekucji z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wezwanie do zapłaty długu, wniosek z 13 listopada 2023 r. o dokonanie wpisu do księgi wieczystej o wszczęciu egzekucji z nieruchomości, egzekucji z prawa użytkowania wieczystego w nieruchomości, zawiadomienie z 8 listopada 2023 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, zawiadomienie z 8 listopada 2023 r. o wszczęciu egzekucji i wezwanie do złożenia wykazu majątku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:
- naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej poprzez wydanie zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia opinii wszystkich stowarzyszeń twórczych działających w Centrum Kultury w K., współpracujących z tą instytucją kultury na podstawie podpisanych porozumień oraz działających na terenie miasta i gminy K.,
- naruszenie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej poprzez odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora Centrum Kultury w K., pomimo że nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących możliwość jego odwołania, pominięcie, że odwołanie dyrektora instytucji kultury jest dopuszczalne w ściśle określonych przypadkach, a przyczyny wskazane w zaskarżonym zarządzeniu były fikcyjne: a) uchylania się przez skarżącego od audytu, którego przeprowadzenie zostało zlecone przez Burmistrza K. audytorowi wewnętrznemu, podczas gdy organizator nie ma uprawnienia do przeprowadzania audytu wewnętrznego w instytucji kultury, b) dopuszczenie przez skarżącego do zapłaty odsetek i kosztów egzekucji komorniczej na skutek niewykonania prawomocnego wyroku sądu, podczas gdy organ nie wskazał wyraźnie jakie odsetki, wynikające z jakiego prawomocnego wyroku miał na myśli, a ponadto odsetki były konieczne do zapłaty z uwagi na przeciągający się proces sądowy, który został wszczęty przed poprzednich dyrektorów Centrum Kultury, przy czym zadłużenie Centrum Kultury nie pozwalało na spłatę zadłużenia przed wszczęciem egzekucji komorniczej, a zarządzenie oparto wyłącznie na motywach o charakterze politycznym;
- naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. poprzez wykonywanie zadań Burmistrza K. polegających na zwalnianiu kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w sposób nieuwzględniający przepisów szczególnych ustawy o działalności kulturalnej, zatem w sposób dowolny naruszający przepisy prawa, wyłącznie w oparciu o motywy polityczne.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów na potwierdzenie faktów, że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest wadą nieważności. Ponadto, na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a skarżący wniósł o wstrzymanie zaskarżonego zarządzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zasięgnięto opinii wszystkich stowarzyszeń twórczych współpracujących z Centrum Kultury w K. Skarżący wskazał, że zawarte w zarządzeniu przyczyny odwołania skarżącego ze stanowiska, nie uzasadniały odwołania. W ocenie skarżącego Burmistrz K. nie miał uprawnień do przeprowadzenia audytu wewnętrznego w instytucji kultury, a zatem zarzuty wobec skarżącego, że uniemożliwił przeprowadzenie audytu są bezzasadne. W tym zakresie skarżący działał w oparciu o opinię prawną. Zaznaczył, że Burmistrz chciał przeprowadzić audyt w listopadzie, kiedy to trwał remont generalny w Centrum Kultury. Odnosząc się do kwestii niewykonywania wyroku i egzekucji komorniczej, skarżący podniósł, że postępowanie zostało wszczęte w czasie, kiedy nie był dyrektorem CK, poprzedni dyrektor- mimo świadomości zasadności powództwa oraz opinii o niezasadności apelacji - prowadziła przez tyle lat postępowanie sądowe. Wynikiem długotrwałego postępowania były wysokie odsetki, do których zapłaty został zobowiązany. Równocześnie, skarżący nie był w stanie dobrowolnie wykonać wyroku (bez doprowadzania do wszczęcia postępowania egzekucyjnego) z uwagi a brak środków (rozpoczął rok ze stratą, a zakończył z zyskiem). Podkreślił, że zarządzeniem z 6 maja 2024 r. Burmistrz K. zatwierdził sprawozdanie finansowe Centrum Kultury w K., a zatem potwierdził prawidłowość funkcjonowania jednostki. Skarżący podkreślił, że odwołanie go z funkcji dyrektora ma charakter czysto polityczny.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że bezsporną okolicznością jest, że audyt w jednostce skarżącego został zlecony, nie został przeprowadzony wyłącznie z powodu okoliczności leżących po stronie skarżącego. Nie podzielił stanowiska skarżącego o niedopuszczalności przeprowadzenia audytu wewnętrznego. W ocenie Burmistrza oczywistą przyczyną uzasadniającą odwołanie skarżącego ze sprawowanej funkcji jest brak wykonania prawomocnego wyroku, co doprowadziło do poniesienia wysokich kosztów dodatkowych, w tym w szczególności opłaty egzekucyjnej. Zdaniem organu skarżący naruszył w ten sposób art. 16 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Burmistrz K. podtrzymał ponadto zarzuty zawarte w zaskarżonym zarządzeniu.
W czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody z dołączonych do skargi dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Dyrektora instytucji artystycznej powołuje się na okres od trzech do pięciu sezonów artystycznych, o których mowa w art. 11a ust. 2. Dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat (ust. 2). Organizator odwołuje dyrektora samorządowej instytucji kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 4). Organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko (ust. 5).
Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6. Jak stanowi ust. 7 w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68 - 72 Kodeksu pracy.
Podstawą prawną odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury w K. stanowił art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy - naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.
Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie Burmistrza K. nie poddaje się kontroli Sądu, ponieważ organ wymienił w nim jedynie zarzuty kierowane pod adresem skarżącego, w żaden sposób ich nie uzasadniając w zaskarżonym zarządzeniu.
Powołanie osoby na stanowisko dyrektora centrum kultury następuje na oznaczony okres, a sytuacją wyjątkową jest odwołanie osoby powołanej na to stanowisko przed upływem czasu, na jaki nastąpiło powołanie. Ustawa określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby można było zastosować instytucję odwołania dyrektora centrum kultury przed upływem okresu, na jaki został powołany. Należy podkreślić, że odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na jaki został powołany jest wyjątkiem od zasady pełnienia przez tę osobę funkcji przez cały okres powołania. W konwencji, zastosowanie tej instytucji wymaga niebudzącego wątpliwości ustalenia, że zachodzi przesłanka wymieniona w art. 15 ust. 6 ustawy.
Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 4702/21), przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora powinno być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem będzie złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa.
Zdaniem Sądu z zaskarżonego zarządzenia nie wynika ani, że doszło do naruszenia prawa przez skarżącego, ani że miało ono związek z zajmowanym stanowiskiem. W zaskarżonym zarządzeniu wskazano jedynie zarzuty, które pod adresem skarżącego sformułował Burmistrz K., ale w żaden sposób ich nie uzasadniono, ani nie przedłożono dokumentów potwierdzających ich zasadność. W aktach sprawy znajdują się jedynie dokumenty dotyczące punktu drugiego zarządzenia – wyrok Sądu Okręgowego oraz Sądu Apelacyjnego i zawiadomienia o wszczęciu egzekucji. Równocześnie, w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających zawarte w zarządzeniu zarzuty kierowane pod adresem skarżącego – w postaci uchylania się przez skarżącego o audytu zleconego przez Burmistrza K., zaniechanie przekazania do publikacji Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych sprawozdania o zamówieniach wyłączonych, których wartość jest mniejsza niż progi unijne za rok 2023 r., zmiany warunków zamówienia, zaniechanie obowiązku publikacji o zamiarze udzielenia i udzielonym zamówieniu o wartości przekraczającej 130 000 zł.
W zarządzeniu brak jest jakiekolwiek uzasadnienia, w czym Burmistrz K. upatruje naruszenia prawa przez skarżącego, brak jest wykazania funkcjonalnego związku pomiędzy naruszeniem a wykonywaną funkcją. Co więcej, brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii czasu objęcia funkcji przez skarżącego, budżetu jednostki w momencie jej obejmowania przez skarżącego, jej majątku, zapewnienia w budżecie jednostki środków na spłatę należności – w kontekście daty objęcia stanowiska przez skarżącego, brak jest także odniesienia stawianych skarżącemu zarzutów do dokonanego przez organ zarządzeniem z 6 maja 2024 r. zatwierdzenia sprawozdania finansowego za rok 2023 r. Podkreślić przy tym należy, że z zarządzenia powinno wynikać uzasadnienie odwołania ze stanowiska dyrektora Centrum Kultury, tj. wykazanie, że w wyniku działań skarżącego doszło do naruszenia prawa na zajmowanym przez niego stanowisku, a samo wymienienie zarzutów naruszenia prawa kierowanych pod adresem skarżącego należy uznać za niewystarczające.
Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4702/21) zgodnie z którym ocena, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 15 ust. 6 ustawy nie może mieć, charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości. Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora może być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem będzie złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa (wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1190/20).
Dalej NSA podkreślił, że wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP). Wskazane przez organ w takim zarządzeniu okoliczności powinny dać się zweryfikować w świetle dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Dowody te mają być skonfrontowane z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu, ukazując jego związek ze stanem faktycznym sprawy, nie mogą jednak tego wywodu zastąpić. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania motywów zarządzenia w oparciu o podaną podstawę prawną i udostępnioną im dokumentację. Jego funkcja sprowadza się do oceny rzeczywistego stanowiska organu uprawnionego do podjęcia zarządzenia, czyli tego, któremu organ dał wyraz w przewidziany prawem sposób, nie zaś do odtwarzania stanowiska, jakie mogło leżeć u jego podstaw. Samodzielna rekonstrukcja przesłanek odwołania byłaby wyjściem poza dopuszczalne granice kontroli sądowej, będącym jednocześnie w istocie wkroczeniem w kompetencje kontrolowanego organu (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r.).
Tymczasem, w zaskarżonym zarządzeniu brak jest jakiekolwiek uzasadnienia stawianych skarżącemu zarzutów naruszenia przepisów prawa, brak jest w aktach dokumentów, które pozwalałby przyjąć, że odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora Centrum Kultury w K. zostało poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa w związku z pełnioną przez skarżącego funkcją. Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Zauważyć ponadto należy, że w zaskarżonym zarządzeniu zarzucono skarżącemu, że uniemożliwił przeprowadzenie audytu w jednostce, a równocześnie wskazano, że wiedzę istnieniu zawartych w zarządzeniu naruszeń Burmistrz K. uzyskał w wyniku przeprowadzonego audytu.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że z art. 17 ustawy o działalności kulturalnej wynika, że tyko dyrektor centrum kultury może zlecić przeprowadzenie audytu w tej jednostce. Przepis ten zawiera normę, zgodnie z którą dyrektor zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Równocześnie, powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (III SA/Kr 1016/21), mający potwierdzać stanowisko o niedopuszczalności przeprowadzenia audytu w jednostce, której dyrektorem był skarżący został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2023 r. (II OSK 855/22). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym wyroku: "Miejska instytucja kultury realizuje zadania własne gminy, która powołuje instytucję kultury do tego celu i dotuje jej działalność ze środków publicznych. Dlatego instytucja kultury podlega rygorom ustawy o finansach publicznych i musi przestrzegać zasad wynikających z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, szczególnie z mocy art. 15 ust. 5 o działalności kulturalnej dyrektor zobowiązany jest przestrzegać umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Na podstawie art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych skarżący kasacyjnie był uprawniony do przeprowadzenia zapowiedzianej kontroli realizacji dotacji podmiotowej i mógł zlecić jej przeprowadzenie podmiotowi zewnętrznemu – kwalifikowanemu audytorowi, który dysponuje gruntowną wiedzą na temat zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. II OSK 3072/18)".
Sąd podziela stanowisko Burmistrza K., że dla możliwości odwołania dyrektora centrum kultury na podstawie art. 15 ust. 6 pkt ustawy bez znaczenia pozostaje kwestia, czy naruszenie prawa miało charakter istotny, czy nieistotny (por. II OSK 2333/21, z dnia 13 czerwca 2024 r.).
Odnosząc się do powołanych w skardze zarzutów naruszenia przez Burmistrza K. przepisów postępowania poprzez brak zasięgnięcia opinii wszystkich stowarzyszeń twórczych działających i współpracujących z Centrum Kultury w K. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 lipca 2023 r., II OSK 855/22), w którym wskazano, że obowiązkiem organizatora jest ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Niemniej nie można stawiać znaku równości między całkowitym pominięciem przez organizatora kultury działań konsultacyjnych, a zasięgnięciem opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności. Pominięcie stowarzyszeń zawodowych i twórczych, niewłaściwych ze względu na rodzaj działalności, nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zarządzenia. Podkreślić należy, że w aktach sprawy brak jest listy stowarzyszeń i związków zawodowych działających na terenie K. W zaskarżonym zarządzeniu wskazano jedynie, że zasięgnięto opinii stowarzyszeń działających na terenie K. Pokreślić zatem należy, że w tym zakresie Sąd nie ma możliwości kontroli, czy rzeczywiście Burmistrz K. wypełnił wymóg wynikający z art. 15 ust. 1 ustawy. Równocześnie, zaznaczyć należy, że nie można oczekiwać, aby organ założycielski zasięgał opinii wszystkich stowarzyszeń i związków zawodowych działających na terenie K.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 1 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od Burmistrza K. 300 złotych.