II SA/Op 172/23

II SA/Op 172/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Beata Kozicka
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono decyzję w części jej zaskarżenia, tj. w zakresie jej punktu 2
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 80, art. 107 par. 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1421
art. 1 pkt 1 lit. n, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 42 ust. 6 -11, art. 44 ust. 1 i ust. 1a, art. 45
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - t.j.
Dz.U. 2006 nr 28 poz 205
par. 1 pkt 1 i 2,
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu zwalczania pryszczycy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2003 nr 168 poz 1643
par. 1 pkt 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą  spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są  wprowadzane na rynek
Dz.U. 2004 nr 258 poz 2585
par. 1 pkt 1 lit. a i b
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie zwalczania gruźlicy bydła
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 20 marca 2023 r., nr DZ.910.1.2023 w przedmiocie usunięcia uchybień w zakresie wymagań weterynaryjnych 1) uchyla decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 20 marca 2023 r., nr DZ.910.1.2023, w części jej zaskarżenia, tj. w zakresie jej punktu 2, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. W. (dalej także jako: "skarżący") wniósł skargę na pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (dalej jako: "OWLW", "organ odwoławczy") z dnia 20 marca 2023 r., nr DZ.910.1.2023, mocą którego uchylono w części dotyczącej pkt 8 rozstrzygnięcie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kędzierzynie-Koźlu (dalej jako: "PLW", "organ I instancji") z dnia 16 stycznia 2020 r., Nr 1 i orzeczono, co do istoty sprawy, w przedmiocie wykonania czynności mających na celu zabezpieczenie gospodarstwa przed zagrożeniem epizootycznym oraz poprawę warunków dobrostanu zwierząt.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 16 stycznia 2020 r., nr 1, organ I instancji zobowiązał A. W. do: 1) zapewnienia, zgodnie z obowiązującymi normami, możliwości schronienia się zwierząt przed niekorzystnymi warunkami, 2) zapewnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, niezagrażających życiu i zdrowiu bydła i kóz: wybiegu, pastwiska i pomieszczenia inwentarskiego, do których zwierzęta mają dostęp, poprzez usunięcie przedmiotów i sprzętów powodujących takie zagrożenie, 3) zapewnienia odpowiedniej czystości w pomieszczeniach inwentarskich poprzez usunięcie kurzu, pyłu, pajęczyn itp., odmalowania i oczyszczenia ścian, okien i wygrodzeń oraz instalacji wewnętrznych, przeprowadzenia okresowych dezynfekcji, deratyzacji i wykonywania tych czynności na bieżąco, 4) zabezpieczenia lub skonstruowania poideł i żłobów tak, aby uniknąć zanieczyszczenia wody i paszy zadawanej zwierzętom, 5) zapewnienia twardej, równej i stabilnej podłogi w pomieszczeniu inwentarskim, do którego dostęp mają zwierzęta, 6) usunięcia z pomieszczeń przeznaczonych dla zwierząt obornika i niedojedzonych resztek paszy, 7) zapewnienia wydzielonego miejsca do składowania obornika, 8) zapewnienia mat dezynfekcyjnych w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wejść/wjazdów i wyjść do gospodarstwa, 9) zabezpieczenia pomieszczeń inwentarskich przed dostępem zwierząt innych niż utrzymywane w gospodarstwie, 10) zapewnienia na terenie gospodarstwa miejsca do izolowania sztuki rannej, chorej lub podejrzanej o chorobę zakaźną. W decyzji określił, że wykonanie czynności zawartych w punktach 1, 2, 5, 9 powinno nastąpić do dnia 31 marca 2020 r., a czynności zawartych w punktach 3, 4, 6, 7, 8 i 10 w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania A. W., decyzją z dnia 21 maja 2020 r., OWLW uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktów 1, 2, 4, 5, 6, 10 i umorzył w tej części postępowanie pierwszej instancji (pkt 1 rozstrzygnięcia) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3, 7, 8 i 9 (pkt 2 rozstrzygnięcia).
Na powyższą decyzję OWLW skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sąd, po jej rozpoznaniu, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymywała w mocy pkt 3, 7, 8, 9 decyzji organu I instancji i dalej idącą skargę oddalił. Sąd m.in. stwierdził, że w zakresie pkt 8 rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczącego zapewnienia mat dezynfekcyjnych stanowisko organu odwoławczego jest niezrozumiałe albowiem organ ten podniósł, że § 1 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. nakazuje stosowanie mat w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego i jednocześnie zarzucił PLW, że brak jest informacji o wystąpieniu takiego zagrożenia, a mimo to utrzymał ten obowiązek w mocy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego pomimo niewystąpienia przedmiotowego zagrożenia uznał za prawidłowe nałożenie tego obowiązku na skarżącego. O tym, że decyzja organu odwoławczego w tej kwestii jest niezrozumiała świadczy także to, iż skarżący zarzucił, w ślad za argumentacją OWLW, że skoro nie wystąpiło zagrożenie epizootyczne, to nie ma podstaw do wydania nakazu posiadania mat. Reasumując Sąd stwierdził, że naruszenie przez organ odwoławczy reguł proceduralnych, wynikających m.in. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., OWLW uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3, 7, 8, 9 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Na skutek rozpatrzenia skargi A. W. od ww. decyzji organu odwoławczego z dnia 30 czerwca 2021 r., WSA w Opolu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 484/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Dokonując oceny prawnej zaskarżonej decyzji Sąd m.in. przypomniał, że mocą art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną zawartą w ww. wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20, którym uchylono wcześniejszą decyzję organu odwoławczego. Uwzględniając powyższe stwierdził, że ponowie rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie wykonał zaleceń Sądu. Nie zastosował się zatem do wskazań i oceny wynikających z wyroku. Prawidłowe wykonanie wskazań i oceny wynikających z wyroku powinno polegać na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy w spornym zakresie, tj. co do rozstrzygnięcia m.in. z pkt 8 decyzji organu I instancji, w postępowaniu odwoławczym. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o istotnym naruszeniu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu 3 października 2022 r., przeprowadzono oględziny gospodarstwa A. W. Z przeprowadzonych czynności oględzin został sporządzony protokół, który przedstawia stan faktyczny zastany przez Wojewódzkich Inspektorów Weterynaryjnych ds. zdrowia i ochrony zwierząt upoważnionych przez OWLW.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, opisaną we wstępie decyzją z dnia 20 marca 2023 r. OWLW uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3, 7, 9 i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji (w punkcie 1. rozstrzygnięcia) oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 8 (tj. w części, dotyczącej obowiązku zapewnienia mat dezynfekcyjnych) i w tym zakresie, orzekając co do istoty, nakazał zapewnienie mat dezynfekcyjnych w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wejść i wjazdów do gospodarstwa z terminem wykonania w ciągu dwóch tygodni od uprawomocnienia się decyzji (w punkcie 2. rozstrzygnięcia).
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał: art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."); art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2629, z późn. zm.); art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421 z późn. zm. - dalej jako: "ustawa"); § 1 pkt 2 i pkt 5, § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz. U. z 2003 r., Nr 168 poz. 1643 – dalej jako: "rozporządzenie z 2003 r."); § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1966 – dalej jako: "rozporządzenie z 2019 r.").
W uzasadnieniu decyzji, w odniesieniu do nałożonego na stronę obowiązku zapewnienia mat dezynfekcyjnych OWLW zauważył, że w § 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek postanowiono, że w gospodarstwie, z którego zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego są wprowadzane na rynek, powinny znajdować się maty dezynfekcyjne w ilości zapewniającej zabezpieczenie wejść i wjazdów do gospodarstwa w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego. Wyjaśnił, że zagrożeniem epizootycznym jest możliwość wystąpienia na danym terenie choroby zakaźnej zwierząt, do których należy m.in.: gruźlica bydła, bruceloza u bydła, kóz, owiec i świń, enzootyczna białaczka bydła, przenośne gąbczaste encefalopatie przeżuwaczy (TSE) choroba niebieskiego języka, pryszczyca bydła, wścieklizna. Podkreślił, że przepis art. 45 ust 1 pkt 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, daje uprawnienia PLW, że w razie zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt, by nakazać oczyszczanie, odkażanie, deratyzację i dezynsekcję miejsc przebywania zwierząt lub miejsc przechowywania i przetwarzania zwłok zwierzęcych, produktów, pasz, a także oczyszczanie i odkażanie środków transportu. Aktem wykonawczym do ww. ustawy jest rozporządzenie z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie zwalczania gruźlicy bydła (Dz. U. Nr 258, poz. 2585), które w załączniku 3 ust. 4 określa, że w ognisku gruźlicy bydła, jak również przed każdym wjazdem i wyjazdem, wejściem i wyjściem z gospodarstwa podejrzanego o wystąpienia tej choroby oraz z pomieszczeń, w których jest utrzymywane bydło, wykłada się maty odkażające, które są nasycone produktem biobójczym w taki sposób, aby były wilgotne. Zatem maty, aby spełniały swoją funkcję dezynfekcji, czyli niszczenia drobnoustrojów (bakterii, wirusów i ich przetrwalników) powinny - w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego - być na tyle wilgotne by po wywarciu na nie nacisku, lekko spieniony płyn przeciwwirusowy, przeciwbakteryjny oblepił podeszwę buta i przez pewien czas po opuszczeniu maty pozostał na podeszwie. Koniecznym zatem jest, żeby materiał do ich wykonania był nasiąkliwy oraz odpowiedniej długość. Długość mat, w przypadku mat wyłożonych przed wjazdami i wyjazdami nie może być natomiast mniejsza niż: obwód największego koła pojazdu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego, natomiast ich szerokość nie może być mniejsza niż szerokość wjazdu lub wyjazdu. W przypadku mat wyłożonych przed wejściami i wyjściami z gospodarstwa mata musi mieć minimum metr długości i szerokość wejścia lub wyjścia.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazał, że w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że do gospodarstwa A. W. prowadzą trzy bramy wjazdowe. Zatem na terenie gospodarstwa powinny znajdować się 3 maty dezynfekcyjne lub materiał nasiąkliwy do zbudowania 3 mat oraz zabezpieczony środek dezynfekcyjny do ich nasączenia. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o produktach biobójczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 24), produkty biobójcze udostępniane na rynku i stosowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podlegają wpisowi do Wykazu Produktów Biobójczych. Wykaz produktów biobójczych znajduje się na stronie urzędu rejestracji produktów leczniczych, wyrobów medycznych i produktów biobójczych oraz w biuletynie informacji publicznej. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że posiadanie mat dezynfekcyjnych jest ważne ze względu epizootycznego, albowiem w przypadku zagrożenia wystąpienia choroby zakaźnej bydła, owiec i kóz, np. podejrzenie brucelozy bydła, owiec i kóz należy wyłożyć matę dezynfekcyjną. Ponadto PLW już na etapie podejrzenia wystąpienia pryszczycy - choroby zakaźnej zwalczanej z urzędu u bydła czy małych przeżuwaczy nakazuje wyłożenie mat dezynfekcyjnych, jako przeciwdziałanie w rozprzestrzenieniu się choroby. Powyższe szczegółowo reguluje rozporządzenia z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu zwalczania pryszczycy (Dz. U. nr 28, poz. 205), w rozdziale drugim "Sposób i tryb postępowania przy podejrzeniu wystąpienia pryszczycy", w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. c.
Z tych względów właściciel prowadzący gospodarstwo powinien posiadać maty dezynfekcyjne, już na etapie podejrzenia choroby zakaźnej, a nie dopiero zaopatrywać się lub poszukiwać mat dezynfekcyjnych w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego. Poszukiwanie i zakupywanie mat dezynfekcyjnych w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego lub choroby zakaźnej może doprowadzić do niekontrolowanego rozprzestrzenienia się choroby zakaźnej i w związku z tym wystąpienia zagrożenia dla innych zwierząt a nawet ludzi. Dalego organ odwoławczy zmienił zaskarżoną decyzję w pkt 8 z terminem wykonania w ciągu dwóch tygodni od uprawomocnienia się decyzji.
W skardze na decyzję z dnia 20 marca 2023 r. skarżący wniósł o uchylenie w całości pkt 8 dotyczący konieczności zaopatrzenia gospodarstwa w maty dezynfekcyjne. W uzasadnieniu skargi podniósł, że we wcześniejszych wyrokach toczących się przed WSA w Opolu postępowań Sąd ten stwierdził m.in., że nie ma obowiązku ciągłego posiadania mat dezynfekcyjnych. Zauważył też, że w razie zagrożenia można we własnym zakresie wykonać matę dezynfekcyjna oraz dodał, że nie hoduje trzody chlewnej.
W odpowiedzi na skargę, OWLW w Opolu podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja OWLW z dnia 20 marca 2023 r., wydana w przedmiocie wykonania czynności mających na celu zabezpieczenie gospodarstwa przed zagrożeniem epizootycznym oraz poprawę warunków dobrostanu zwierząt w części jej zaskarżenia. W zaskarżonym do Sądu zakresie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej pkt. 8. (tj. w części dotyczącej zapewnienia mat dezynfekcyjnych) i w tej części, orzekając co do istoty, nakazał zapewnienie mat dezynfekcyjnych w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wejść i wjazdów do gospodarstwa z terminem wykonania w ciągu dwóch tygodni od uprawomocnienia się decyzji (pkt 2. rozstrzygnięcia). Skarżący w skardze zakwestionował rozstrzygnięcie tylko z punktu 2 decyzji organu odwoławczego, co było dopuszczalne ze względu na jego samodzielność, i w tym zakresie Sąd poddał ją kontroli.
Istota sporu dotyczy nałożenia na skarżącego obowiązku polegającego na wyposażeniu jego gospodarstwa rolnego w maty dezynfekcyjne, które – jak twierdzi organ odwoławczy - należałoby wyłożyć, przed wejściami i wyjściami z gospodarstwa, na etapie podejrzenia (upadków powyżej normy, ślinienia bydła, parcia na przeszkody) wystąpienia choroby zakaźnej chowanych zwierząt. W ocenie organu odwoławczego, w ustalonym stanie sprawy, skarżący jako: "właściciel prowadzący gospodarstwo rolne powinien posiadać maty", "podmiot prowadzący gospodarstwo powinien być zabezpieczony na ewentualność wystąpienia zagrożenia epizootycznego", bo w przypadku jego wystąpienia "może się okazać, że nabycie mat dezynfekcyjnych będzie niemożliwe lub znacznie utrudnione". Według argumentacji organu odwoławczego gospodarstwo rolne skarżącego powinno być profilaktycznie wyposażone w maty na wypadek potencjalnego wystąpienia zagrożenia epizootycznego. Przeciwne stanowisko zajmuje skarżący. Twierdzi, że nie ma obowiązku ciągłego posiadania mat dezynfekcyjnych.
Od razu zauważyć należy, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie tej wypowiedział się bowiem WSA w Opolu w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.
W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłym orzeczeniu sądowym, zatem przy jej rozstrzyganiu Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyroku tut. Sądu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20. Przeprowadzona w tych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organ odwoławczy nie wykonał zaleceń Sądu.
Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu całych rozważań z poprzedniego wyroku WSA w Opolu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20, który omówiony został w stanie faktycznym sprawy i którego uzasadnienie, sporządzone z urzędu, znane jest stronom postępowania. Dostrzec natomiast trzeba, że wydana w sprawie, pierwsza decyzja organu odwoławczego z dnia 21 maja 2020 r., została uchylona w części w jakiej utrzymywała w mocy punkty 8 organu I instancji, w którym także zobowiązano skarżącego do wyposażenia gospodarstwa w maty dezynfekcyjne. Tutejszy Sąd w ww. wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20 przytoczył, za organem odwoławczym, ustalony wówczas stan faktyczny sprawy. Stwierdził m.in., że: "W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący prowadzi działalność nadzorowaną w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 1 pkt 1 lit. n ustawy. Jest on bowiem właścicielem gospodarstwa nr [...], mieszczącego się w Z. przy ul.[...], w którym prowadzona jest działalność polegająca na utrzymywaniu zwierząt gospodarskich z gatunku bydło i kozy. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym protokołu kontroli z dnia 31 lipca 2019 r. oraz dwóch kontroli sprawdzających z dnia 2 września 2019 r. i 29 października 2019 r., wynika również, że organ pierwszej instancji stwierdził wystąpienie nieprawidłowości, tj. naruszenie wymagań weterynaryjnych określonych w przytoczonych wyżej przepisach, co stało się podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do wykonania następujących czynności". Stan faktyczny sprawy Sąd uznał za niebudzący wątpliwości.
Z dalszej części wyroku WSA w Opolu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20, wynika, że w zakresie spornego obowiązku dotyczącego zapewnienia mat dezynfekcyjnych, Sąd zawarł w nim jednocześnie określone oceny i wskazania. Stwierdził, że: "organ odwoławczy w zakresie pkt 8 decyzji organu pierwszej instancji dotyczącego zapewnienia mat dezynfekcyjnych podniósł, że § 1 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. nakazuje stosowanie mat w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego i jednocześnie zarzucił PLW, że brak jest informacji o wystąpieniu takiego zagrożenia, a mimo to utrzymał ten obowiązek w mocy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, dlaczego pomimo niewystąpienia przedmiotowego zagrożenia uznał za prawidłowe nałożenie tego obowiązku na skarżącego. O tym, że decyzja organu odwoławczego w tej kwestii jest niezrozumiała świadczy także to, iż skarżący zarzucił, w ślad za argumentacją OWLW, że skoro nie wystąpiło zagrożenie epizootyczne, to nie ma podstaw do wydania nakazu posiadania mat. W ocenie Sądu, opisana wadliwość nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązują. (...) uzasadnienie decyzji jest niejasne i nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku z pkt 8 decyzji organu pierwszej instancji.". Sąd, w ww. wyroku, w zakresie spornego obowiązku dotyczącego zapewnienia mat dezynfekcyjnych, zarzucił organowi odwoławczemu, że ten nie rozpoznał sprawy merytorycznie w jej całokształcie i nie wytłumaczył motywów swojego rozstrzygnięcia podjętego w tym zakresie; że "nie wyjaśnił (...) dlaczego pomimo niewystąpienia przedmiotowego zagrożenia uznał za prawidłowe nałożenie tego obowiązku na skarżącego". Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zawiera ustaleń w kwestiach ważnych dla rozstrzygnięcia, nie tłumaczy przesłanek rozstrzygnięcia, zawiera istotne braki w zakresie jego umotywowania, co narusza art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty Sądu nie dotyczyły więc wadliwości ustaleń co do okoliczności faktycznych, lecz wadliwości formalnej i treściowej oceny dokonanej na ich podstawie przez organ odwoławczy. W szczególności Sąd nie uznał w ww. wyroku, żeby postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Uchylając w części decyzję organu odwoławczego wskazał jedynie na wadliwość ustaleń i oceny dokonanej przez organ I instancji.
Dostrzec też trzeba, że również druga decyzja organu odwoławczego z dnia 30 czerwca 2021 r., w zakresie spornego obowiązku dotyczącego zapewnienia mat dezynfekcyjnych także została uchylona przez tutejszy Sąd. WSA w Opolu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 484/21 zarzucił organowi odwoławczemu m.in. naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. formułując podobne, jak prezentowane w obecnym wyroku, stanowisko i argumentację.
Sąd zauważa, że organ odwoławczy podjął próbę dokonania w sprawie nowych ustaleń faktycznych. W dniu 3 października 2022 r. przeprowadził bowiem oględziny gospodarstwa A. W. Oględziny prowadzone były w szczególności w zakresie zasadności nałożenia na stronę nakazów objętych decyzją PLW w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 16 stycznia 2020 r., m. in. zapewnienia maty dezynfekcyjnej w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wejść/wjazdów i wyjść do gospodarstwa. Z przeprowadzonych czynności oględzin został sporządzony protokół, który przedstawia stan faktyczny zastany przez Wojewódzkich Inspektorów Weterynaryjnych ds. zdrowia i ochrony zwierząt upoważnionych przez OWLW. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył za Protokołem jego ustalenie m.in., że: "w dniu oględzin gospodarstwa A. W. nie okazano OWLW mat dezynfekcyjnych ani materiałów, z których można je zrobić (...) w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wszystkich wjazdów/wyjazdów/wejść z gospodarstwa w momencie wystąpienia choroby zakaźnej w gospodarstwie (...). Zgodnie z przeprowadzonymi oględzinami (...) do gospodarstwa A. W. prowadzą trzy bramy wjazdowe".
Z przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych, poczynionych w trakcie ww. oględzin, wynika m.in., że gospodarstwo skarżącego nie jest wyposażone w maty dezynfekcyjne. W ocenie Sądu nie dowodzi to wystąpienia w gospodarstwie przesłanki zagrożenia epizootycznego. Protokół z ww. oględzin, znajdujący się w aktach administracyjnych (poz. 8 spisu akt administracyjnych II instancji, Tom II), stwierdza w istocie podobne nieprawidłowości w gospodarstwie skarżącego jak te ustalone we wcześniejszym materiale dokumentacyjnym sprawy, w tym w protokołach kontroli z dnia 31 lipca 2019 r. oraz dwóch kontroli sprawdzających z dnia 2 września 2019 r. i 29 października 2019 r. W żadnym z tych dokumentów nie stwierdzono wystąpienia stanu przedmiotowego zagrożenia, choćby w postaci podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej chowanych zwierząt, czy też przytoczonych przez organ odwoławczy jego oznak: upadków powyżej normy, ślinienia bydła, parcia na przeszkody. Oględziny te nie wniosły zatem do sprawy nic nowego ponadto to co było już wiadome dla Sądu przy wydaniu wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20, a co zostało wiążąco w nim ocenione jako zarzut wobec organu, że ten "nie wyjaśnił (...) dlaczego pomimo niewystąpienia przedmiotowego zagrożenia uznał za prawidłowe nałożenie tego obowiązku na skarżącego". Skoro nie wystąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych uzasadniająca odstępstwo od art. 153 p.p.s.a. to organ odwoławczy, wobec braku informacji o zagrożeniu epizootycznym, nie mógł kolejny raz uznać za prawidłowe nałożenie na skarżącego spornego obowiązku.
Sąd zauważa, że WSA w Opolu w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20, wskazał podstawę materialnoprawną ocenianej decyzji w zakresie obowiązków nałożonych na skarżącego m.in. w zakresie spornego obowiązku dotyczącego zapewnienia mat dezynfekcyjnych. Wyjaśnił, że wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich, w celu umieszczenia na rynku tych zwierząt lub produktów pochodzących z tych zwierząt lub od tych zwierząt, zwanej dalej "działalnością nadzorowaną" określa ustawa w art. 1 pkt 1 lit. n. Zgodnie z § 1 rozporządzenia z 2003 r., w gospodarstwie, z którego zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego są wprowadzane na rynek, powinny znajdować się m.in.: maty dezynfekcyjne w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wejść i wjazdów do gospodarstwa w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego (pkt 5). Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n oraz p, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie.
Obowiązek wyposażenia w maty dezynfekcyjne, w liczbie zapewniającej zabezpieczenie wejść i wjazdów do gospodarstwa, jest zatem obwarowany przesłanką: "w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego". Przepis § 1 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. mówi o wystąpieniu zagrożenia epizootycznego, czyli dla jego zastosowania wystarczające jest stwierdzenie niebezpieczeństwa, czy też możliwości wystąpienia chorób zakaźnych zwierząt. Taki potencjalny stan należy jednak – w ocenie Sądu - powiązać nie tylko z ustalonym stanem faktycznym, ale i z regulacjami samej ustawy, która, jak wynika z jej art. 1 pkt 3 lit. a, określa sformalizowane zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. W jej art. 42 określono postępowanie organów w przypadku podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej, w tym postępowanie powiatowego lekarza weterynarii. Ma on obowiązek podjąć niezwłocznie czynności w celu wykrycia lub wykluczenia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania (por. art. 42 ust. 6 ustawy), a w szczególności przeprowadza dochodzenie epizootyczne (art. 42 ust. 6 pkt 2 ustawy). Dochodzenie epizootyczne obejmuje co najmniej ustalenie: 1) okresu, w którym choroba zakaźna zwierząt mogła rozwijać się w gospodarstwie przed podejrzeniem lub stwierdzeniem jej wystąpienia u zwierząt z gatunku wrażliwego; 2) miejsca pochodzenia źródła choroby zakaźnej zwierząt wraz z ustaleniem innych gospodarstw, w których zwierzęta z gatunku wrażliwego mogły zostać zakażone; 3) dróg przemieszczania się ludzi, zwierząt i przedmiotów, które mogły być przyczyną szerzenia się choroby zakaźnej zwierząt, do lub z gospodarstwa - w okresie, o którym mowa w pkt 1 (por. art. 42 ust. 7 ustawy). Powiatowy lekarz weterynarii natychmiast informuje wojewódzkiego lekarza weterynarii, a wojewódzki lekarza weterynarii przekazuje natychmiast Głównemu Lekarzowi Weterynarii, informacje o podejrzeniu lub o wystąpieniu choroby zakaźnej zwierząt wymienionej w pkt 1-15 załącznika nr 2 do ustawy oraz o czynnościach podjętych w celu wykrycia lub wykluczenia tej choroby (por. art. 42 ust. 8 i 9 ustawy). W przypadku uzasadnionego podejrzenia choroby zakaźnej zwierząt lub jej stwierdzenia powiatowy lekarz weterynarii stosuje środki przewidziane dla zwalczania danej choroby (art. 42 ust. 10 ustawy). Powiatowy lekarz weterynarii, w drodze rozporządzenia - aktu prawa miejscowego, może na czas określony wyznaczyć, wokół gospodarstwa, w którym przebywają zwierzęta i co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie wystąpienia jednego lub więcej przypadków choroby zakaźnej zwierząt, obszar, na którym przez ten czas może stosować środki przewidziane dla zwalczania danej choroby (art. 42 ust. 11 ustawy). W kolejnych przepisach ustawa reguluje szczegółowe uprawnienia powiatowego lekarza weterynarii w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w celu zwalczania chorób zakaźnych (art. 44 ust. 1 ustawy) i w przypadku zagrożenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt (art. 44 ust. 1a ustawy), a także jego uprawnienia w zakresie wydawanie aktów prawa miejscowego w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt, w tym wyznaczania obszarów na których występuje choroba zakaźna zwierząt lub zagrożenie wystąpienia tej choroby (art. 45). Także przywołane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzeń, dotyczące zwalczania chorób zakaźnych zwierząt - pryszczycy i gruźlicy bydła, regulują szczegółowo sposób i tryb postępowania powiatowego lekarza weterynarii przy podejrzeniu wystąpienia choroby oraz przy jej stwierdzeniu (por. § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu zwalczania pryszczycy, Dz. U. z 2006 r. Nr 28 poz. 205, z późn. zm. oraz § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie zwalczania gruźlicy bydła, Dz. U. z 2004 r. Nr 258 poz. 2585, z późn. zm.). Przewidują one m.in. w razie podejrzenia wystąpienia choroby objęcie nadzorem danego gospodarstwa rolnego w celu stwierdzenia lub wykluczenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt, w tym przeprowadzenie dochodzenia epizootyczne (por. Rozdział 2 rozporządzenia z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu zwalczania pryszczycy oraz § 2 – 4 rozporządzenia z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie zwalczania gruźlicy bydła).
W ocenie Sądu przesłankę "w przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego" należy zatem wiązać z sformalizowanymi działaniami podejmowanymi przez właściwe organy w przypadku podejrzenia choroby zakaźnej zwierząt lub jej wystąpienia. Z akt administracyjnych nie wynika, by w gospodarstwie skarżącego miała miejsce taka sytuacja. Nie wynika, żeby gospodarstwo skarżącego było objęte np. postępowaniem prowadzonym w przypadku podejrzenia choroby zakaźnej zwierząt, postępowaniem epizootycznym, czy opisanymi w ustawie aktami indywidualnymi lub aktami prawa miejscowego. Organ odwoławczy wadliwie zatem uznał za uzasadnione nałożenie na skarżącego spornego obowiązku, pomimo braku informacji o podjęciu takich działań.
Podkreślić w tym miejscu należy, że gdyby racjonalny prawodawca chciał, aby każde gospodarstwo rolne realizowało obowiązek zapewnienia mat dezynfekcyjnych, jak twierdzi organ odwoławczy w celach profilaktycznych, na wypadek wystąpienia podejrzenia choroby zakaźnej zwierząt, to nie wprowadzałby do przepisu przesłanki ograniczającej ten obowiązek tylko do "przypadku wystąpienia zagrożenia epizootycznego". Jeśli jednak wprowadził to nie można teraz tak wykładać prawa, aby pewne jego fragmenty okazały się normatywnie nieistotne.
Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organ odwoławczy nie zrealizował obowiązków wynikających z przepisów prawa procesowego, albowiem nie rozpoznał ponownie sprawy w granicach określonych w wyroku Sądu, lecz uchylił w części decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty nakładając na skarżącego sporny obowiązek. Nie zastosował się zatem do wskazań i oceny wynikających z wyroku Sądu. Prawidłowe ich wykonanie powinno polegać na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy w spornym zakresie, tj. co do rozstrzygnięcia z pkt 8 decyzji organu I instancji, w postępowaniu odwoławczym. Powyższe w ocenie Sądu świadczy o istotnym naruszeniu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Jeszcze raz wyraźnie podkreślić trzeba, że norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane.
Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania przyjmując, że na koszty te składa się wpis od skargi ustalony w wysokości 200 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w zakresie wynikającym z oceny i wskazań ustalonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 221/20. Dokonane ustalenia i ocena powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.