II SA/Op 16/08

II SA/Op 16/08 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2008-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Jerzy Krupiński
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 64, art. 106, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Skargą wniesioną do tutejszego Sądu w dniu 12 grudnia 2007 r. przez A s.c. B. M., J. M. objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wydana w dniu [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia dla inwestora A s.c. B. M., J. M. warunków zabudowy dla planowanej przez przedsiębiorstwo inwestycji. Dekretując skargę Sąd przyjął, że pochodzi ona od osób fizycznych, wspólników spółki cywilnej, w szczególności B. M. i J. M.
Wobec nie uzupełnienia przez B. M. braków formalnych w postaci uiszczenia wpisu, jej skarga postanowieniem z dnia 18 lutego 2008 r. została odrzucona, a tym samym stroną postępowania został tylko J. M.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...]., w którym A s.c. B. M., J. M. zwróciło się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy myjni ręcznej oraz stacji paliw wraz z przebudową części pawilonu handlowego znajdującego się na działce nr A, a także przebudowy wjazdu na działkę nr A, znajdującej się w obrębie [...] przy ul. [...] w O.
Dokonując charakterystyki projektowanej zabudowy wnioskodawca wskazał, iż w części istniejącego już pawilonu zostanie usytuowana sala sklepu i obsługi stacji paliw. Nadto do pawilonu przylegać będą cztery stanowiska myjni ręcznej oraz dwa stanowiska odkurzacza. Zgodnie z projektem przed pawilonem handlowym miało powstać dziesięć stanowisk parkingowych, w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej, a także dwa stanowiska do tankowania pod wiatą od strony ul. [...], jak również podziemny zbiornik LPG oraz podziemny zbiornik benzyny i oleju napędowego.
O wszczęciu przedmiotowego postępowania pismem z dnia 21 września 2006 r. zostali powiadomieni: J. K., B. i J. G., J. S. oraz B. i A. R., jako właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką objętą planowaną inwestycją. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] B. i J. G. wnieśli sprzeciw, w którym wskazali, iż nie godzą się na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem ponieważ zamierzona inwestycja doprowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z ich nieruchomości, a także do powstania zagrożenia dla życia, zdrowia i ochrony środowiska.
Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w O., w odpowiedzi na pismo Prezydenta Miasta [...], uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji ze szczegółowymi uwagami odnośnie linii zabudowy oraz zjazdu z terenu objętego projektem na ul. [...].
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 , art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał ustalenia dla inwestora A s.c. B. M., J. M. warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy myjni ręcznej oraz stacji paliw wraz z przebudową części istniejącego pawilonu handlowego na terenie działki A, k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w O. W uzasadnieniu podano, iż teren inwestycji położony jest na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym decyzja lokalizowana jest w drodze decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, iż projektowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto, iż inwestycja ta ze względu na swój charakter nie prowadzi do powstania nowej zabudowy, jak również brak jest zmian w funkcji i zagospodarowaniu terenu, wobec czego nie jest wymagane przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W następstwie braku możliwości doręczenia powyższej decyzji J. S., organ ustalił, iż nie jest ona już właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr B, ponieważ z dniem 8 lutego 2007 r. własność tej nieruchomości przeszła na K. M., W. M. oraz K. M., która to zmiana została ujawniona w ewidencji gruntów w dniu [...] W tym stanie rzeczy wraz z pismem z dnia 20 marca 2007 r. Prezydent Miasta [...] doręczył uczestnikom M. wskazaną decyzję o warunkach zabudowy.
Odwołanie od decyzji złożyli w dniu [...] K. M., W. M. oraz K. M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że pomimo uzyskania w dniu 8 lutego 2007 r. własności działki nr B k.m. [...], graniczącej z działką objętą decyzją o warunkach zabudowy, nie poinformowano ich o toczącym się postępowaniu, w związku z czym zostali pozbawieni możliwości wzięcia w nim czynnego udziału oraz wypowiedzenia się co do kwestii będącej jego przedmiotem. Strona odwołująca się podniosła także, iż decyzja ta została podjęta bez przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czym naruszyła przepis § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Strona zarzuciła także, iż inwestycja prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z jej nieruchomości oraz obniża jej wartość z uwagi na sąsiedztwo ze stacją paliw, a ponadto prowadzi do zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców oraz ochrony środowiska.
Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] wnieśli także B. i J. G. domagając się jej uchylenia ze względu na rażące naruszenia prawa materialnego i procesowego mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W szczególności strona zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji RP, kodeksu cywilnego, jak również ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy Prawo energetyczne, w ten sposób, iż decyzja została wydana na rzecz podmiotu, który faktycznie nie prowadzi działalności objętej koncesjonowaniem. Podniesiono także naruszenie przepisów art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust 1 , art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. wskazując, iż w decyzji zachodzi wewnętrzną sprzeczność, ponieważ mimo uznania - bez podania jego uzasadnienia - że inwestycja nie prowadzi do powstania nowej zabudowy, organ podał jako podstawę prawną decyzji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisu art. 28 i 10 k.p.a. poprzez zaniechanie właściwego ustalenia stron toczącego się postępowania , a także przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie powołanie żadnych dowodów, na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję. Ostatecznie strona podniosła także, iż została pozbawiona możliwości wniesienia zażalenia wobec nie doręczenia jej postanowienia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg.
Organ I instancji przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, iż nie podziela stanowiska przedstawionego przez skarżących, uznając, iż zastosowanie w niniejszej sprawie ma przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Prezydenta Miasta [...] planowana inwestycja mogła być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej w szerokim jego znaczeniu, a co za tym idzie przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, w związku z czym nie mogły być tą decyzją naruszone.
W wyniku rozpatrzenia odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, iż odwołania stron postępowania zasługują na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie organ odwoławczy potwierdził słuszność zarzutu skarżących, w którym podniesione zostało, iż wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednoczesne stwierdzenie organu, iż charakter inwestycji nie wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzi do wewnętrznej sprzeczności tego rozstrzygnięcia. W ocenie SKO – wbrew stanowisku Prezydenta Miasta [...] – w przedmiotowej sprawie zastosowane być powinny przepisy przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ uznanie, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tożsame ze stwierdzeniem, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym organ odwoławczy uznał, że błędny był pogląd wyrażony w decyzji Prezydenta Miasta [...], w którym planowana inwestycja mogłaby zostać uznana za urządzenie infrastruktury technicznej. W opinii SKO, żaden z przepisów art. 61 ust. 2 – 4 wskazanej ustawy nie miał zastosowania. Inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji prowadzić będzie, zdaniem SKO, do zmiany zagospodarowania terenu, która w dużej mierze polegać ma na wprowadzaniu innowacji budowlanych. Oczywistym jest zatem, że skoro decyzja o warunkach zabudowy dotyczy obszaru nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przy tym określa wymagania nowej zabudowy i zagospodarowana terenu, za którą niewątpliwie trzeba uznać inwestycję zaplanowaną przez A s.c. B. M., J. M., to zastosowanie mieć powinny przepisy wskazanego rozporządzenia. W ocenie SKO, organ I instancji powinien był zatem stosownie do treści § 3 tego rozporządzenia dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i dopiero po jej przeprowadzeniu władny byłby do ustalenia czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odstąpienie od dokonania wskazanej analizy nie mogło, w ocenie organu odwoławczego, być uzasadnione tylko uznaniowym stwierdzeniem, że charakter inwestycji wskazuje, iż nie prowadzi ona do powstania nowej zabudowy. Z tego względu organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO przy ponownym rozpatrywaniu wniosku organ I instancji powinien także zbadać, czy część opisowa wniosku jest zgodna z częścią graficzną, ponieważ zachodzi pomiędzy nimi rozbieżność, do której usunięcia powinien być wezwany wnioskodawca.
Organ odwoławczy przy rozpatrywaniu odwołania wziął także pod uwagę okoliczność zmiany właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką objętą planem inwestycyjnym, mającą miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...], a której to zmiany organ ten nie uwzględnił. W opinii SKO fakt doręczenia decyzji stronie, która nie miała możliwości uczestniczenia w postępowaniu prowadzącym do jej wydania, nie może prowadzić do konwalidacji uchybienia przepisom art. 10 i 61 § 4 k.p.a., które to uchybienia rzutują na ocenę prawidłowości postępowania, a w konsekwencji również na samą decyzję administracyjną kończącą postępowanie w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO w O., podnosząc, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], pomimo błędnego uzasadnienia w rzeczywistości odpowiada prawu, organ odwoławczy natomiast uchylając to rozstrzygnięcie dopuścił się naruszenia przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał także, iż rozstrzygnięcie SKO stoi w sprzeczności z utrwaloną w orzecznictwie i doktrynie zasadą interpretowania przepisów o charakterze niedookreślonym na korzyść inwestora. Strona zarzuciła także, iż planowana przez A s.c. B. M., J. M. inwestycja wbrew twierdzeniom SKO składać się będzie wyłącznie z urządzeń infrastruktury technicznej. Potwierdzeniem tej okoliczności jest w ocenie skarżącego fakt, iż zabudowa w postaci myjni ręcznej, odkurzacza, czy stanowiska do tankowania, w żaden sposób nie może być poddana ocenie pod względem wymagań określonych w przywołanym rozporządzeniu, a odnoszących się do: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją argumentację wyrażoną w decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy ponownie zatem wskazał, iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ planowana inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, a co za tym idzie nie istniały podstawy, które czyniłyby zasadnym odstąpienie przez organ I instancji od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w postaci dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. SKO podniosło także, iż przy wydaniu decyzji miało na uwadze prawo wszystkich stron do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, które to uprawnienie zostało naruszone wskazaną decyzją względem W. i K. M. oraz K. M.
Odpowiedź na skargę przedłożyli także uczestnicy postępowania B. i J. G. wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego, które w zasadniczej części było tożsame z poglądami wyrażonymi przez SKO.
Na rozprawie skarżący reprezentowany przez adwokata A. S. powtórzył swoje zapatrywanie wyrażone w złożonej skardze, a ponadto dodał, iż prawa uczestników postępowania nie zostały naruszone, ponieważ Państwo M. ostatecznie zostali dopuszczeni do toczącego się postępowania administracyjnego i mieli możliwość wypowiedzenia się co do przedmiotu sprawy. Skarżący wskazał także, iż zgodnie z orzeczeniem WSA w Warszawie IV SA/Wa 905/04 inwestycja w postaci budowy stacji paliw nie nosi cech nowej zabudowy, a zatem powinna być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego prawidłowo wydano decyzję będą przedmiotem sprawy.
Wskazać także należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) dalej P.p.s.a. sąd wydaje orzeczenie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod rozwagę wszelkie uchybienia przepisom prawa tak proceduralnego, jak i materialnego, niezależnie od podniesionych przez stronę w skardze zarzutów.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi.
W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie oparło swoje rozstrzygnięcie o treść art. 138 § 2 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu uprawnienia kasacyjne, połączone z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z przywołanym przepisem organ może wydać decyzję o wskazanej treści, jeśli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może ponadto wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mając na względzie stan faktyczny niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły bowiem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą), a także przepisy – wydanego w oparciu o zawartą w niej delegację – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem.
Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy terenu dla inwestycji o celu innym niż publiczny następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzji takiej wymaga także – w przypadku braku planu miejscowego – każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, poza szczególnymi wypadkami takimi jak np. roboty budowlane w postaci remontu, montażu lub przebudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy). Istotnym jest, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wskazanych ustawą warunków. Po pierwsze co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Po drugie teren musi mieć dostęp do drogi publicznej, po trzecie istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu powinno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Następnie konieczne jest potwierdzenie, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie wskazanych przepisów. Ostatecznie decyzja musi być także zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 ustawy).
Warunek wymieniony jako pierwszy jest o tyle istotny dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, iż szczególny sposób ustalenia czy sąsiadująca działka posiada zabudowę pozwalającą na określenie wymagań, które spełnić powinna planowana inwestycja pod względem kontynuacji m.in. funkcji, parametrów i cech zabudowy został ujęty w rozporządzeniu.
Przepisy tego rozporządzenia wskazują, iż organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek przeprowadzenia specyficznego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to polega na wyznaczeniu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w omawianym wyżej art. 61 ust. 1-5 ustawy. W związku z tym, iż decyzja o warunkach zabudowy posiadać powinna oprócz części opisowej, także część graficzną, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 3 rozporządzenia).
Po przeprowadzeniu wskazanej analizy organ wydaje decyzję, w której wskazuje jakie wymagania w szczególności pod względem: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) powinna spełniać planowana inwestycja, w zakresie w jakim stanowi ona nową zabudowę i zagospodarowanie terenu ( § 1 i 9 rozporządzenia), tak aby zachować dotychczasową harmonię i ład przestrzenny.
Organ zwolniony jest od przeprowadzania wskazanej analizy jedynie w przypadkach wskazanych w przepisie art. 61 ust. 2, 3 i 4 ustawy, zgodnie z którym nie dokonuje się określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy dla inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły już moc, dla linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także dla zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Biorąc pod uwagę przedstawiony stan prawny, w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wytknął organowi I instancji uchybienie przywołanym przepisom, które doprowadziło ten organ do błędnego zaniechania przeprowadzania omówionej wyżej analizy obszaru objętego decyzją i jego charakterystycznych funkcji oraz cech zabudowy. Sąd zajął stanowisko, iż prawidłowym było uznanie, iż wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Prezydenta Miasta [...], planowana inwestycja prowadzić ma do zmiany zagospodarowania terenu poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w szczególności zaś, iż zamierzona budowla nie stanowi jedynie urządzenia infrastruktury technicznej. Definicja określająca co należy rozumieć pod pojęciem urządzeń infrastruktury technicznej zawarta jest w przepisie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż budowa takich urządzeń oznacza budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Do definicji tej odsyła przepis art. 2 pkt 13) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który urządzenia te nazywa "uzbrojeniem terenu". Już zatem na tej podstawie można stwierdzić, że interpretacja przepisów dokonana przez organ I instancji nie była prawidłowa, co skutecznie zostało wytknięte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Sąd uznał za niebudzącą wątpliwości okoliczność, iż planowana przez skarżącego inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu, prowadzi bowiem do zmiany użytkowania obiektu budowlanego już istniejącego. W sprawie ustalono, iż na działce objętej decyzją posadowiony jest pawilon handlowy, który po przeprowadzeniu założonej przebudowy stanowić ma jedynie część większego kompleksu, na który składać się będzie m.in. myjnia ręczna oraz stacja paliw. W tym stanie rzeczy słusznie SKO przyjęło, że wykonanie inwestycji doprowadzi do diametralnej zmiany przeznaczenia nie tylko znajdującego się już na działce budynku, ale także całej nieruchomości. W szczególności budowa stacji paliw wymaga przeprowadzenia dogłębnej analizy pod względem zgodności z zabudową znajdującą się na sąsiednich działkach.
Wbrew zatem uwagom poczynionym przez stronę we wniesionej skardze, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż odnośnie planowanej inwestycji, niezbędnym jest dokonanie opisanej wskazanymi przepisami analizy terenu. Pomimo bowiem opinii, że np. stanowiska myjni ręcznej, odkurzacza, czy stanowiska do tankowania, jak również zbiorniki podziemne nie nadają się do kwalifikowania ich zgodności z dotychczasową zabudową terenu pod względem m.in. linii zabudowy, czy szerokości elewacji frontowej, lub geometrii dachu, wskazanych w rozporządzeniu, to jednak nie można zapomnieć, że są to jedynie uszczegółowienia ogólnych celów omawianej analizy obszaru, jakimi są po pierwsze: ustalenie funkcji, parametrów, cech i wskaźników dotychczasowej zabudowy, a po drugie: porównanie i stwierdzenie czy zamierzona inwestycja pozostaje w zgodzie z zastanym zagospodarowaniem terenu. Oznacza to, iż przy planowaniu zabudowy określonych obszarów właściwe organy powinny mieć zawsze na względzie czy np. na określonym terenie przeznaczonym dotychczas wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową zasadnym będzie posadowienie obiektu o charakterze usługowo – handlowym lub przemysłowym i odwrotnie, czy na terenie, w obrębie którego skupiono szereg zabudowań przemysłowych, właściwym będzie usytuowanie budynku mieszkalnego. Niewątpliwie istotnym zagadnieniem, które organ I instancji również powinien poddać rozwadze jest wyważenie interesu o charakterze publicznym, związanym z określonym planem zagospodarowania przestrzennego, a partykularnym interesem zasadzającym się na prawie własności i łączącym się z nim uprawnieniem do zasadniczo nieograniczonego i swobodnego dysponowania przedmiotem własności.
Wszystkie te kwestie właściwy organ może jednak ustalić dopiero po przeprowadzeniu dogłębnej analizy wyznaczonego obszaru, na który – co istotne – nie składają się jedynie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą planowaną inwestycją, lecz również pozostałe, nie posiadające z nią wspólnej granicy, choć charakteryzujące się dostępem do tej samej drogi publicznej. Już na tej podstawie można stwierdzić, iż wyznaczany przepisami rozporządzenia, obszar poddany analizie organu, jest na tyle szeroki, aby decyzja o warunkach zabudowy została wydana w sposób obiektywny, godząc przy tym interesy publiczne i prywatne.
Niezależnie od tego należy przyjąć, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono przepis art. 106 K.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl § 5 tego artykułu zajęcie stanowiska przez organ wezwany następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy z przedłożonych sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby poza inwestorami postanowienie Dyrektora MZD doręczono pozostałym stronom. Słusznie akcentowano to uchybienie procesowe w odwołaniu złożonym przez B.J. G. Stroną w postępowaniu incydentalnym prowadzonym na podstawie art. 106 § 1 K.p.a. są wszystkie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
W ocenie sądu przestawione rozważania pozwalają raz jeszcze potwierdzić prawidłowość rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i oparcie go na treści art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia powinno mieć charakter wyjątkowy, a przyczyny uzasadniające taką decyzję nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję o wskazanej treści, tylko w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli warunek ten nie zachodzi organ odwoławczy, będąc organem powołanym również do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, sam jest zobligowany do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Istotnym jest jednak, aby podejmując taką decyzję organ odwoławczy zważył najpierw, czy braki w materiale dowodowym postępowania toczącego się przed organem nie są na tyle rozległe, iż przeprowadzenie ich przed organem odwoławczym prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do dwuinstancyjnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Znamiennym jest bowiem, iż uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przed organem drugiej instancji, jest możliwe tylko wówczas, gdy jego braki nie są znaczne. W przeciwnym razie, gdy koniecznym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy powinien na mocy art. 138 § 2 K.p.a. uchylić rozstrzygnięcie i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, słusznie nie podjęło się na podstawie art. 136 K.p.a. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie miałoby ono bowiem charakteru uzupełnienia, lecz musiałoby polegać na przeprowadzeniu go od początku i w całości. Jak wskazano, postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie sprowadza się do przeprowadzenia przez właściwy organ analizy określonego obszaru stosownie do szczegółowych postanowień rozporządzenia. Gdyby zatem organ odwoławczy zdecydował się zastosować przepis art. 136 K.p.a., zobligowany byłby do zlecenia przeprowadzenia tej analizy Prezydentowi Miasta [...], to z kolei skutkowałoby niedopuszczalnym pozbawieniem strony postępowania administracyjnego prawa do drugiej instancji, a w konsekwencji naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a.
Mankamentem zaskarżonej decyzji, który jednak nie miał zasadniczego wpływu na jej prawidłowość, choć powinien on być skorygowany przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jest niewłaściwe ustalenie strony postępowania. Uwadze organom obu instancji uszło, iż jako wnioskodawca, a następnie skarżący została ustalona w sposób błędny spółka cywilna, nie zaś jej wspólnicy.
Rozpatrując tę kwestię zaznaczyć należy, iż stosownie do treści art. 29 K.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
Wskazany katalog ma charakter zamknięty i wyczerpujący, odnośnie jednak jednostek nie posiadających osobowości prawnej należy przyjąć, że przepis art. 29 K.p.a. nie powinien być interpretowany w ten sposób, że np. spółka cywilna, wobec faktu, iż nie została w przepisie tym wymieniona, nie może być stroną postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż każdy, kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji będzie występował w postępowaniu administracyjnym jako strona. Oznacza to, że także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a takimi są np. spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. Jeżeli zatem ustawodawca przyznaje pewnym podmiotom zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe zdolności tej nie może ograniczać. Potwierdzeniem tego stanowiska, jest treść art. 30 § 1 K.p.a., który nakazuje w pierwszym rzędzie dokonać oceny zdolności prawnej strony przez pryzmat przepisów szczególnych ( por. wyrok NSA z 27 czerwca 2000 r., V SA 2008/99 opubl. LEX 54227).
W obowiązującym stanie prawnym przepisy ani Kodeksu cywilnego, ani też ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, nie przyznają spółce cywilnej przymiotów pozwalających na uznanie, iż posiada ona zdolność prawną i jako jednostka organizacyjna może być stroną postępowania. Utrwala się raczej zupełnie przeciwna tendencja, według której spółka cywilna jest tylko wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym i nie ma odrębnej od wspólników podmiotowości prawnej. W obrocie prawnym zatem jako strona danego stosunku czy to o charakterze cywilnoprawnym, czy administracyjnoprawnym występują wspólnicy, nie zaś spółka cywilna.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż organy postępowania administracyjnego błędnie określiły jako stronę A s.c. B. M., J. M., podczas gdy w rzeczywistości stroną powinien być uznany jedynie J. M., ponieważ tylko jego podpis widnieje na wniosku wszczynającym przedmiotowe postępowanie. Oczywiście oznaczenie strony, którą jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą może być dookreślone przez podanie nazwy firmy pod którą przedsiębiorca – wspólnik spółki cywilnej – występuje w obrocie. Jeżeli organ miał wątpliwości co do tego, czy także B. M. jest wnioskodawcą, powinien ją na mocy art. 64 § 2 K.p.a. wezwać do uzupełniania braku formalnego poprzez podpisanie wniosku. W konsekwencji organy naruszyły także przepis art. 9 K.p.a., obligujący organy administracji do należytego i wyczerpującego informowania właściwie określonych stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W związku jednak z faktem, iż organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, również wyżej wskazany mankament w postępowaniu o charakterze proceduralnym może zostać poddany sanacji przy powtórnym rozstrzyganiu wniosku, a co za tym idzie błąd ów nie wpłynął na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W konsekwencji Sąd nie mógł podzielić zarzutów skargi, a to naruszenia przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepisu art. 61 ust. 3 ustawy, oraz bezzasadne uznanie przez ten organ, iż planowana inwestycja prowadzi do zmiany zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyżej wskazane uwagi organ prawidłowo przyjął, że planowana inwestycja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, a przy tym bezsprzecznie stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy.
Nie podziela też Sąd twierdzenia, że organ odwoławczy decyzją swą naruszył utrwaloną w orzecznictwie zasadę wykładni przepisów wątpliwych na korzyść inwestora, przy jednoczesnym powołaniu się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 412/06. Skarżący błędnie odczytał tamto orzeczenie. Stwierdzenie, iż pojęcie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy poddawać wykładni rozszerzającej, pozwalającej uwzględnić interes inwestora, odnosi się bowiem do interpretacji wyników przeprowadzonej przez organ I instancji analizy obszaru, na którym ma być posadowiona planowana inwestycja. Dopóki zatem analiza ta zgodnie z przepisami rozporządzenia nie zostanie wykonana, dopóty nie można mówić o poddawaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz przepisów wskazanego aktu wykonawczego jakiejkolwiek wykładni na korzyść inwestora. Z tych względów także ten zarzut skargi był całkowicie chybiony.
W tym stanie rzeczy, na mocy przepisu art. 151 P.p.s.a skargę oddalono.