II SA/Op 157/23

II SA/Op 157/23 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Zwrócono uiszczony wpis
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. B. na Regulamin Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] stopnia nr [...] w [...] z dnia 22 listopada 2022 r. w przedmiocie wprowadzenia regulaminu przekładania zajęć postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. I. B. (zwana dalej także skarżącą) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na Regulamin Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] stopnia nr [...] w [...] z dnia 22 listopada 2022 r. w przedmiocie wprowadzenia regulaminu przekładania zajęć. Podała, domagając się zobowiązania organu do wydania zgodnie z prawem i zasadami współżycia społecznego aktu normatywnego wprowadzającego w życie Regulamin przekładania zajęć, że organem ustawowo upoważnionym do wydania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym w placówkach oświatowych jest m.in. rada pedagogiczna, a każda jej decyzja jest podejmowana w formie uchwały. Dyrektor może wydać zarządzenie w każdej sprawie, którą uzna za ważną, ale dla jego działania musi istnieć wyraźna podstawa prawna. Uchwały rady pedagogicznej i dyrektora są równorzędnymi aktami prawa wewnątrzszkolnego, wydawanymi przez każdy z tych organów w ramach posiadanych uprawnień (art. 68 i art. 70 ustawy Prawo oświatowe). Podniosła również, że w dniu 22 listopada 2022 r. Dyrektor, za pośrednictwem dziennika elektronicznego, przesłał skarżącej, która jest jednocześnie nauczycielem szkoły, do zapoznania się Regulamin przekładania zajęć. Treść Regulaminu przekładania zajęć została omówiona na zebraniu Rady Pedagogicznej w dniu 23 listopada 2022 r. i nie zyskała aprobaty grona pedagogicznego. W związku z tym Dyrektor poinformował, że Regulamin przekładania zajęć wprowadzi zarządzeniem. Prawomocne zarządzenie do dnia dzisiejszego nie zostało przesłane gronu pedagogicznemu do zapoznania i stosowania. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 16 marca 2023 r. poinformowała organ - na adres mailowy szkoły - że w związku ze złym samopoczuciem lekcje z tego dnia odpracuje w dniu 24 marca 2023 r. W odpowiedzi organ poinformował, że konieczne jest złożenie wniosku o zgodę na przełożenie zajęć edukacyjnych u kierownika sekcji. Skarżąca zwróciła się do organu o podanie podstawy prawnej takiego żądania, a ten odpowiedział, że podstawa prawna nie istnieje, jest to wyłączna decyzja Dyrektora i wewnętrzny Regulamin przekładania zajęć. Jednocześnie zobowiązano skarżącą do złożenia wniosku, pod groźbą, że w razie niezastosowania się - w szkole zostanie wprowadzony ogólny zakaz przekładania zajęć.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł "o oddalenie skargi w całości; bezzasadność skargi - wnoszę o umorzenie postępowania", wyjaśniając, że stosownie do art. 68 ustawy Prawo oświatowe ma możliwość wprowadzania fakultatywnych dokumentów Szkoły. Stwierdził, że Regulamin odpracowania zajęć jest takim dokumentem wprowadzanym do prawa wewnątrzszkolnego decyzją - zarządzeniem Dyrektora, zaś jego celem było uporządkowanie i usprawnienie pracy w związku z nieprawidłowościami wykazanymi protokołem kontroli Centrum Edukacji Artystycznej.
W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2023 r. skarżąca wskazała na dalsze nieprawidłowości, jakie jej zdaniem miały miejsce przy wprowadzaniu Regulaminu przez Dyrektora Szkoły. Podniosła przy tym, że pracuje w PSM nr [...] w [...] od [...] i dobrze zna wszystkie regulacje i akty wewnątrzszkolne, a nowe regulacje w tym zakresie utrudniają jej organizowanie lekcji w sposób umożliwiający maksymalne wykorzystanie czasu dla dobra uczniów. Zakwestionowała również rzetelność sporządzonej odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę I. B. należało odrzucić.
Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
Z treści skargi wynika, że dotyczy ona Regulaminu Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] stopnia nr [...] w [...] z dnia 22 listopada 2022 r. dotyczącego przekładania zajęć (zwanego dalej Regulaminem). Skarżąca zarzuciła, że Regulamin został wprowadzony bez podstawy prawnej i wniosła o zobowiązanie organu do wydania aktu wprowadzającego Regulamin, zgodnego z prawem i zasadami współżycia społecznego. Jako podstawę zaskarżenia wskazała art. 3 P.p.s.a.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd orzeka także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).
W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 P.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach.
Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w sprawie, stwierdzić należy, że I. B. objęła skargą Regulamin Państwowej Szkoły Muzycznej [...] stopnia nr [...] w [...] z dnia 22 listopada 2022 r. w przedmiocie przekładania zajęć edukacyjnych, wydany przez Dyrektora Szkoły.
Regulamin został wydany przez Dyrektora Szkoły w ramach ogólnych kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 900), zgodnie z którym dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zdaniem Sądu przytoczony przepis dowodzi, że zaskarżony Regulamin stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że Regulamin ten nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w cyt. wyżej art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-9, art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 P.p.s.a. Pozostało zatem do rozważenia, czy kwestionowany Regulamin może być kwalifikowany jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak słusznie dostrzeżono w orzecznictwie, z regulacji tej wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach indywidualnych, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, dostępne - tak jak pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie trafnie też wskazuje się, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym - przedmiotowym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje zatem sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15).
Przedmiot niniejszej skargi nie wyczerpuje tych cech, co oznacza, że nie posiada waloru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wykładnia tego przepisu pozwala stwierdzić, że wskazane w nim akty i czynności nie mogą być decyzjami ani postanowieniami, bo te ujęte są w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., i nie ma tu wątpliwości, że zaskarżony Regulamin nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Z oczywistych względów nie jest interpretacją przepisów prawa podatkowego czy opinią zabezpieczającą (art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.), jak również nie jest aktem z zakresu samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7 P.p.s.a.). Do uznania go natomiast za akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musi spełniać dwa warunki, czyli musi być z zakresu administracji publicznej i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro ma dotyczyć uprawnień lub obowiązków, to musi mieć swego adresata zewnętrznego, któremu te uprawnienia lub obowiązki są przypisane i do którego akt jest kierowany. Skoro zaś ma być aktem z zakresu administracji publicznej, to powinien kształtować w sposób władczy jego uprawnienia lub obowiązki, do czego adresat ma obowiązek zastosować się. Nie może to być podmiot podporządkowany organizacyjnie lub służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, ponieważ wówczas nie byłoby mowy o czynności z zakresu administracji publicznej, a o czynności wynikającej z nadrzędności i podległości organizacyjnej lub służbowej. Takie cechy aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wymienia się wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1152/05; postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II GSK 344/20; postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2756/19; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 18/16).
Oceniając pod tym kątem zaskarżony Regulamin, Sąd stwierdza, że nie należy on do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przede wszystkim nie jest aktem zewnętrznym, kierowanym do podmiotu zewnętrznego. Przeciwnie, Regulamin jest aktem wewnętrznym, organizacyjnym, mającym na celu ustalenie sposobu wprowadzania zmian w ustalonym już wcześniej planie przekładania zajęć. Odnosi się on do praw i obowiązków zatrudnionych w szkole pracowników, czyli reguluje materię należącą do zakresu prawa pracy, a nie do zakresu prawa administracyjnego. Regulamin ten jest więc wewnętrznym aktem prawa pracy. Podobnie o tego rodzaju uregulowaniu odnoszącym się do organizowania procesu pracy sądy administracyjne wypowiedziały się np. w postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 303/23, oraz w postanowieniu WSA w Opolu z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 262/17, trafnie argumentując, że regulaminy z zakresu organizacji pracy dotyczą sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik-pracodawca), zatem nie są aktami z zakresu administracji publicznej i dlatego skargi na akty tego rodzaju są niedopuszczalne, podlegające odrzuceniu.
Sumując, z przedstawionych powyżej powodów Sąd uznał, że skarga na kwestionowany Regulamin przekładania zajęć nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji postanowienia. Natomiast orzeczenie o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi, zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.