II SA/OP 157/05

II SA/Op 157/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący/
Grażyna Jeżewska
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006r., sprawy ze skargi Małej Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...],nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz Małej Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Małą Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] w N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] , umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie odmowy wznowienia postępowania o podział nieruchomości stanowiącej działkę A położoną w N. orzeczoną decyzją Burmistrza [...] z [...].
Postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte zostało 15 marca 2004 r. przez złożenie wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania o podział nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr A z karty mapy [...] położonej w N. przy ul. [...]. Podmiot wnoszący to żądanie określił się jako Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w N., a wniosek podpisały trzy osoby fizyczne - właściciele części lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, w tym M. S. będąca jednoosobowym zarządem Wspólnoty.
Z załączonego do wniosku o wznowienie postępowania projektu podziału działki B na działki A i C wynikało, że właścicielem tej nieruchomości jest Gmina [...] i stanowi ona teren przyległy do działki nr D, na której posadowiony jest budynek mieszkalny, w którym zamieszkują współwłaściciele tworzący Małą Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] w N.
Działka geodezyjna nr D została wydzielona po tzw. obrysie budynku mieszkalnego i posiada ona dostęp do drogi publicznej tylko przez teren działki B (po podziale A).
Decyzją z [...] adresowaną do Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w N. Burmistrz [...] działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału działki nr A będącej własnością Gminy [...] i wskazał, że strona złożyła żądanie wznowienia postępowania podziałowego zarówno co do działki nr B, jak i wydzielonej z niej działki nr A. W stosunku do tej pierwszej wniosek został uwzględniony i wznowiono postępowanie, po czym decyzją z 24 września 2004 r. nr [...] odmówiono uchylenia decyzji własnej z 20 listopada 2003 r. w sprawie podziału działki nr B.
Organ I instancji, co do wniosku dotyczącego działki nr A uznał, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego o podział nieruchomości już z tego tylko względu, że w myśl art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie może być wznowione tylko w sprawie, która została zakończona decyzją ostateczną. Tymczasem postępowanie w sprawie podziału działki nr A nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej do daty orzekania przez organ, nie istnieją zatem przesłanki warunkujące wznowienie takiego postępowania.
W odwołaniu z 27 listopada 2004 r. Mała Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w N. wniosła o uchylenie decyzji zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. przez odmowę uznania prawa wspólnoty w postępowaniu o podział nieruchomości. Odwołanie to podpisały trzy osoby fizyczne właściciele części lokali tworzących wspólnotę, w tym M. S.
Na podstawie uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] przy ul. [...] nr [...] w N. M. S. została powołana do jednoosobowego zarządu wspólnoty z dniem 14 marca 2001 r. Uchwałę podjęto jednogłośnie. W toku postępowania administracyjnego Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] tworzyli S. M., M. S., R. G. i Gmina [...] posiadająca 2 z 5 lokali mieszkalnych położonych na terenie tej nieruchomości.
Na żądanie organu odwoławczego o przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania Małej Wspólnoty Mieszkaniowej M. S. przedłożyła umocowanie podpisane przez trzy osoby fizyczne.
Rozstrzygając odwołanie decyzją z [...] w sprawie [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze przy przyjęciu, że odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z [...] odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie podziału działki nr A wnieśli M. S., E. M. i R. G. - członkowie Małej Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w N. W motywach decyzji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ zauważył, że wnoszący odwołanie mają tylko część udziałów w nieruchomości. Przyjęto, że ponieważ Wspólnota Mieszkaniowa jest tzw. małą wspólnotą do zarządu której stosuje się przepisy k.c. i k.p.c. o współwłasności, to do czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Udział wspólnoty w postępowaniu o podział nieruchomości należy do czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną i dlatego zdaniem organu wymagał zgody wszystkich współwłaścicieli. Skoro odwołanie wniosło tylko trzech z czterech członków wspólnoty to osoby podpisane pod odwołaniem z 27 listopada 2004 r. nie miały legitymacji prawnej do reprezentowania Wspólnoty w tym postępowaniu. Przyjmując, że legitymacja do wniesienia środka odwoławczego badana jest przez organ odwoławczy z urzędu SKO uznało, że osoby podpisane pod wnioskiem i odwołaniem nie mogły reprezentować wspólnotę, a skoro tak to zaskarżoną decyzję kwestionować mogła tylko Mała Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w N., a nie poszczególni jej członkowie. W konsekwencji zdaniem organu II instancji należało umorzyć postępowanie odwoławcze w trybie art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a.
W skardze sądowoadministracyjnej Mała Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w N. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając naruszenie prawa przez uznanie braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wznowienie sprawy o podział działki nr A. Oznaczenie strony w tym piśmie procesowym uzupełniono przez wskazanie z imienia i nazwiska trzech członków wspólnoty, którzy podpisali się także pod skargą. Z uzasadnienia skargi wynikało, że strona nie zgadza się z przyjęciem, że żądanie udziału w postępowaniu o podział innej, sąsiedniej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż istota sprawy sprowadzała się do tego, że odwołanie wniósł podmiot niebędący stroną w postępowaniu. Udział Małej Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu podziałowym należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, a odwołanie wnieśli tylko niektórzy.
W toku postępowania sądowego Sąd wezwał osoby podpisane pod skargą do sprecyzowania, czy stroną skarżącą jest Mała Wspólnota Mieszkaniowa, czy też osoby fizyczne, na co uzyskano odpowiedź, że stroną skarżącą jest Mała Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w N., do której reprezentacji umocowany jest zarząd.
Dodatkowo Sąd ustalił także, że Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] tworzą obecnie następujący właściciele lokali: M. S., R. G., U. M., K. B. i Gmina [...].
U. M. zgłosiła swój udział w postępowaniu w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a. (pismo z 16 stycznia 2006 r. k - 32).
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
W sprawie rozpoznawanej przez Sąd wskutek złożenia skargi z dnia 22 kwietnia 2005 r. występuje zagadnienie legitymacji czynnej wspólnoty mieszkaniowej lub członków tej wspólnoty w postępowaniu o wznowienie postępowania podziałowego, prawidłowość oznaczenia strony postępowania a w konsekwencji zasadności umorzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji.
Istotnym elementem każdej decyzji jest oznaczenie strony. Wskazanie adresata decyzji musi być prawidłowe już choćby z tego względu, aby nadawała się ona do wykonania.
W toku postępowania administracyjnego podmiot składający "wniosek o wznowienie postępowania", jak i podmiot wnoszący odwołanie oznaczył się jako Wspólnota Mieszkaniowa. Dodatkowo każde pismo składane przez tak oznaczoną stronę zawierało konkretyzację tego podmiotu i jego adresu. Wyrażało się to wskazaniem, że chodzi o " Małą Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] " nieruchomości położonej "w N. przy ulicy [...].
Organ I instancji jako stronę postępowania potraktował wspólnotę mieszkaniową a nie jej członków, co wynika z treści decyzji z [...], ściślej z jej uzasadnienia i wskazanego po pouczeniu o środku odwoławczym adresata decyzji.
Mimo, że w komparycji decyzji zabrakło wskazania wyraźnie nazwy podmiotu inicjującego postępowanie, to nie mogło budzić wątpliwości czyj wniosek został nią rozpoznany.
Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2000 Nr 80 poz. 903 ze zm.) "ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana".
Jak dowodzi praktyka orzecznicza oznaczenie podmiotów prawa wymienionych w tym przepisie nasuwa szereg wątpliwości.
Zasadniczo sprowadzają się one do ustalenia legitymacji procesowej wspólnoty mieszkaniowej lub wymienionych z nazwiska (nazwy) podmiotów ją tworzących.
Ponieważ stosownie do art. 30 § 1 k.p.a "zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego", to należy przywołać te które odnoszą się do wspólnot mieszkaniowych.
Przepis art. 1 k.c. wskazuje tylko dwa rodzaje podmiotów wyposażonych w zdolność prawną: osoby fizyczne i osoby prawne, ale zagadnienie komplikuje się, gdyż w systemie prawnym funkcjonują podmioty nie będące ani osobami prawnymi, ani osobami fizycznymi. Bywają one określane jako niepełne, ułomne osoby prawne. Należą do nich bez wątpienia wspólnoty mieszkaniowe. O sytuacji cywilnoprawnej takich podmiotów rozstrzyga § 1 art. 33 1 k.c., stanowiący, że "do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych". Do tej kategorii jednostek organizacyjnych, do której odnosi się treść przepisu § 1 art. 33 1 k.c. należy niewątpliwie wspólnota mieszkaniowa, utworzona zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali.
Wspólnota mieszkaniowa jako taka nie ma osobowości prawnej, gdyż nie jest osobą prawną, lecz przysługuje jej zdolność prawna, odrębna od osób uczestniczących w tej wspólnocie. Wspólnota powstaje ex lege, bez potrzeby jakiejkolwiek rejestracji, w wyniku wyodrębnienia własności lokali. Jej członkiem staje się nabywca własności nieruchomości lokalowej. Wspólnota stanowi grupę właścicieli odrębnych lokali, którzy występują z mocy prawa wspólnie w sprawach związanych z zarządem nieruchomością wspólną.
Reasumując wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną upoważnioną do działania za właścicieli lokali we własnym imieniu, jednak ze skutkiem bezpośrednio dla nich. Zatem wspólnota mieszkaniowa na gruncie art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 1 § 1 k.c. posiada także zdolność administracyjnoprawną. Co do zasady może ona mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Orzecznictwo NSA wypowiadało się za przyznaniem wspólnocie tej podmiotowości w zasadzie jednolicie (por. orzeczenia z 9 września 1998 r., IV SA 2027/98, z 14 kwietnia 1999 r., IV SA 175/97, z 24 marca 2000 r., IV SA 1940/99, z 11 października 2000 r., II SA/Kr 115/98, z 27 grudnia 2000 r., II SA/Gd 1443/98, z 26 listopada 2001 r., OPK 19/01).
Należy też zwrócić uwagę, że wspólnota mieszkaniowa może być zróżnicowana jeśli chodzi o krąg podmiotów ją tworzących. W szczególności podmiotami tymi mogą być wyłącznie osoby fizyczne, ale też osoby fizyczne i osoby prawne, a więc podmioty wymienione w art. 29 k.p.a.
Jeśli każdy z takich podmiotów (osoba fizyczna, osoba prawna) może być zgodnie z przepisem art. 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego to zasadny jest wniosek, że przymiot taki będzie miał także całość tych podmiotów, powiązanych ze sobą z mocy ustawy stosunkiem prawnym, tu wynikającym ze współwłasności.
Odnosząc te uwagi do okoliczności sprawy trzeba zważyć, że organ odwoławczy zupełnie bezpodstawnie przyjął, iż stroną postępowania są niektórzy członkowie wspólnoty mieszkaniowej, w szczególności ci którzy podpisali odwołanie. Dalej organ przyjął, że żądanie będące przedmiotem rozstrzygnięcia jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i opierając się na przepisie art. 199 k.c. stwierdził, że udział w postępowaniu podziałowym Małej Wspólnoty Mieszkaniowej wymagał zgody wszystkich współwłaścicieli.
Art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowi, że czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Ustęp 3 tego artykułu wymienia przykładowe tylko czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Nie ma wśród nich zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału nieruchomości, choć ustawa wymienia dokonanie podziału nieruchomości wspólnej. Ale jak już zaznaczono nie jest to katalog zamknięty.
W orzeczeniu z 5 grudnia 2002 r., sygn. SA/BK 939/02 NSA wyraził pogląd, że skoro podział czynności dokonywanych przez zarząd wspólnoty na czynności zwykłego zarządu i je przekraczające dotyczy czynności zarządu nieruchomością wspólną, to udział w postępowaniu o pozwolenie budowlane na sąsiedniej nieruchomości nie jest w ogóle czynnością zarządu nieruchomością wspólną.
Nie jest zatem potrzebna jakakolwiek uchwała właścicieli lokali do reprezentacji Wspólnoty w postępowaniu administracyjnym, a to dlatego też, że art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali określa, że zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz.
Wcześniejszy pogląd NSA zawarty w wyroku z 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1997/97 Lex 48719 o tyle ma związek z tym wyżej przytoczonym, że sformułowanie, iż "zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz", nie wyklucza aby członkowie wspólnoty podejmowali działanie na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych. W tej ostatniej sprawie akcja członków wspólnoty dotyczyła co prawda decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sąsiedniej działki, lecz nie zmienia to w niczym, iż poglądu, że między zarządem nieruchomością wspólną a czynnościami podejmowanymi przez wspólnotę (jej członków) poza "obszarem" współwłasności istnieje zasadnicza różnica. Trzeba przy tym zaznaczyć, że działka D, na której posadowiony jest budynek Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w N., nie ma np. dostępu do drogi publicznej bezpośrednio, lecz przez działkę A (dawniej działkę B). Niczego przy tym nie zmienia fakt, że te ostanie są własnością Gminy [...], będącej jednocześnie członkiem Wspólnoty i że Gmina czasowo nie sprzeciwia się korzystaniu z jej nieruchomości przez współwłaścicieli objętych wspólnotą mieszkaniową.
W myśl art. 19 ustawy o własności lokali do zarządu tzw. małą wspólnotę mieszkaniową mają zastosowanie przepisy k.c. i k.p.c. o współwłasności. Jednym z nich jest art. 209 k.c. regulujący czynności zachowawcze, zatem takie jakie zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Jak to podkreślił S.N. w uchwale 7 sędziów z 25 września 1960 r. 1 Co 16/60 OSNCP II/61 poz. 31 na tle art. 89 Prawa rzeczowego (odpowiednika art. 209 k.c.) konstrukcja upoważnienia współwłaściciela do wszelkich czynności zachowawczych nie opiera się na przedstawicielstwie ustawowym jednego współwłaściciela przez drugiego, tylko na wzajemnej reprezentacji interesów jednych współwłaścicieli przez drugich. Czy zatem żądanie wznowienia postępowania o podział sąsiedniej nieruchomości wymaga stosowania art. 199 k.c., czyż nie zmierza ona do zachowania wspólnego prawa w realiach rozpoznawanej sprawy. Odpowiedź na ostatnią kwestię musi być twierdząca. Dochodzenie roszczenia w postaci drogi koniecznej także należy do czynności zachowawczych i nie wymagałoby zgody wszystkich współwłaścicieli. Współwłaściciel wytaczający takie powództwo działałby w imieniu własnym, ale na rzecz współwłaścicieli. Taką akcję procesową mogłaby podjąć wspólnota reprezentowana przez zarząd, jak i poszczególni jej członkowie.
Skoro w rozpoznawanej sprawie zarząd wspólnoty jest jednoosobowy, osoba wybrana do zarządu podpisała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, a podmiot wnoszący sprawę określiła jako " Małą Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] w N.", to niezależnie od podpisania tegoż wniosku przez dalszych dwóch współwłaścicieli nieruchomości – poza kwestią właściwego pełnomocnictwa – nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i przyjęcia, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną prowadzonego postępowania administracyjnego.
Niezależnie od tego wskazać trzeba stronie skarżącej, iż uchylenie decyzji nie oznacza uwzględnienia żądania skargi. W szczególności Sąd zwraca uwagę końcowo na orzecznictwo w tzw. sprawach podziałowych. Podział nieruchomości na podstawie art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.) dokonywany jest na wniosek lub z urzędu. Wniosek o podział może złożyć osoba, która ma w tym interes prawny. Orzecznictwo NSA, jednolicie w zasadzie, nie przyznaje właścicielom sąsiednich nieruchomości prawa strony postępowania podziałowego (por. np. orzeczenia z 23 sierpnia 1999 r. I SA 1599/98 opubl. Lex 48321, z 12 września 2001 II SA/Gd 941/99 ONSA 2002/4/155, z 7 lutego 2002 r. I SA1710/00 Lex 82813, z dnia 24 września 2003 r. I SA 2515/01 Lex 159259).
Z tych względów i z mocy powołanych przepisów prawa uznając umorzenie postępowania odwoławczego w konsekwencji przyjęcia, że odwołanie wnieśli członkowie wspólnoty a nie Mała Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w N. oraz, że podjęta czynność przekraczała zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólna, jako naruszające prawo, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.
Wreszcie już tylko na marginesie Sąd zwraca uwagę, że skarżąca Wspólnota może rozważyć podjęcie uchwały w trybie art. 32 a ustawy o własności lokali, a to celem realizacji uprawnień do roszczenia opartego na przepisie art. 209 a w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile spełnione są przesłanki ustawowe tam wymienione w stosunku do obecnej działki wspólnoty nr D oraz działki powstałej z podziału nieruchomości nr B, w tym działki nr A.
W braku jednomyślności współwłaścicieli zastosowanie ma przepis art. 199 k.c., który w obecnej sprawie zastosowania nie miał.