II SA/Op 155/05

II SA/Op 155/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska
Jerzy Krupiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
W dniu 16 grudnia 2004 r. J. P. złożył pismo i kopię zgłoszenia budowy dwóch obiektów kontenerowych z łącznikiem oraz barakowozu, niepołączonych trwale z gruntem, usytuowanych na grobli stawów rybnych.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wniósł sprzeciw od przedmiotowej budowy. W motywach rozstrzygnięcia powołał się na okoliczność zrealizowania w 1995 r. obiektów objętych zgłoszeniem, jako niezbędnego zaplecza do prowadzenia bezpośredniej produkcji ryb. Zdaniem organu pierwszej instancji, obiekty te nie spełniają warunków z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane, ponieważ zlokalizowane są na terenie, który nie stanowi uzupełniającej zabudowy zagrodowej w ramach działki siedliskowej, ani też nie spełniają warunków pkt 2 ust. 1 przywołanego przepisu, bowiem powierzchnia zabudowy każdego z obiektów przekracza 10 m2. W dalszej części uzasadnienia przypomniano, iż zgłoszenia budowy dokonuje się przed wykonaniem inwestycji oraz, że w sprawie przedmiotowych obiektów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał decyzję nakazującą ich rozbiórkę. W tych okolicznościach sprawy organ uznał, iż miał obowiązek wniesienia sprzeciwu.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. zgłosił żądanie ponownego przeanalizowania sprawy. Podkreślił, że oświadczenie o wybudowaniu spornych obiektów złożył już w 1999 r., zatem nie ma do jego sprawy zastosowania art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawa budowlanego. W jego ocenie, art. 29 tegoż Prawa pozwalał na postawienie bez pozwolenia na budowę obiektów, przeznaczonych do produkcji rolnej, i nie musiały one powstać wyłącznie na działce siedliskowej. Poza tym do kontenerów, w których przerzuca (suszy) ziarno, ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. e, natomiast do barakowozów – art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Dalej, J. P. wykazywał, w sposób rachunkowy, że – jeśli chodzi o wielkość zabudowanej powierzchni w stosunku do powierzchni działki – również zostały spełnione wymogi art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] decyzję, nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że słusznie organ pierwszej instancji wniósł przedmiotowy sprzeciw, bowiem budowę zgłoszonych obiektów można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast podane w odwołaniu propozycje zakwalifikowania obiektów zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, są nietrafne i nie mogą mieć w sprawie zastosowania. Podsumowując rozważania, Wojewoda [...] stwierdził, iż stosownie do treści art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego – organ pierwszej instancji był zobowiązany wnieść sprzeciw.
W skardze na powyższą decyzję J. P. wniósł o jej uchylenie, oraz o uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarzucił, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności pominięto ustalenia "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem możliwości zabudowy grobli budynkami trwale związanymi z gruntem, które to implikuje istnienie działki siedliskowej stosownie do art. 29 ust. 1 prawa budowlanego." W ocenie skarżącego, przed dokonaniem ustaleń w oparciu o ten właśnie przepis, organy powinny wiedzieć, jakie jest przeznaczenie gruntów, na których powstały obiekty. Dodatkowo, J. P. zarzucił, że Wojewoda [...] nie ustosunkował się do argumentów jego odwołania, zwłaszcza dotyczących obliczeń zabudowy działki oraz wskazania celu jakiemu służą kontenery i barakowozy. Zdaniem skarżącego, w jego sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast posadowienie na grobli jakiegokolwiek budynku trwale związanego z gruntem nie jest możliwe.
Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko wraz z jego argumentacją, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić, lecz nie z powodów w niej wywiedzionych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w §1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym w tym miejscu podnieść trzeba, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej oceną legalności – na podstawie art. 135 p.p.s.a.- decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa.
Przedmiot kontroli sądowej stanowiły decyzje organów obu instancji podjęte na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż J. P. wykonał w 1995 r. objęte zgłoszeniem obiekty (dwa kontenery z łącznikiem oraz barakowóz). Dodatkowo, fakt ten potwierdza okoliczność, iż w stosunku do tychże obiektów organy nadzoru budowlanego wydały nakaz rozbiórki. W tej sytuacji, prowadzenie postępowania w trybie art. 30 Prawa budowlanego było bezprzedmiotowe, bowiem instytucja zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej (w rozpatrywanym przypadku – Staroście [...]) budowy lub robót, określonych tym przepisem, jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, którego celem jest określenie, czy planowana budowa lub roboty budowlane mogą być realizowane. Już chociażby z uwagi na tak określony cel przedmiotowego postępowania oczywistym jest, iż omawiane zgłoszenie winno dotyczyć wyłącznie zamierzonych, a nie zrealizowanych, działań budowlanych. Wszelkie, ewentualne wątpliwości w tym względzie rozwiewa treść ust. 5 art. 30 Prawa budowlanego, stanowiąc, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a także ust. 2 tej samej regulacji, zgodnie z którym, w zgłoszeniu należy określić, poza rodzajem, zakresem i sposobem wykonywania robót budowlanych, także termin ich rozpoczęcia.
W tych okolicznościach, z uwagi na zrealizowanie przez J. P. obiektów, które wymienił w zgłoszeniu, nie było podstaw prawnych do toczenia postępowania administracyjnego, zwłaszcza do dokonywania ocen w przedmiocie charakteru wykonanych już obiektów. W konsekwencji, organy nie były też upoważnione do podejmowania rozstrzygnięć w sprawie wniesienia sprzeciwu, który jest niczym innym jak odmową wyrażenia zgody na budowę. W realiach niniejszej sprawy, skutkiem procesowym dokonanego zgłoszenia, winno być zakończenie wszczętego postępowania w sposób formalny, poprzez umorzenie postępowania, a nie rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, tak jak to uczyniły organy administracji. Uzasadnienia prawnego dla merytorycznego sposobu zakończenia wszczętego wnioskiem J. P. postępowania upatrywano w tym, iż zgłoszone przez niego obiekty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Pomijając już ocenę trafności zajętego w tej kwestii stanowiska, zdaniem Sądu, błędnie przyjęto, że nawet w przypadku gdy inwestycja została zrealizowana, należy doprowadzić do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezzasadność takiego stanowiska łatwo wykazać na przykładzie, w którym – podobnie, jak w niniejszej sprawie – budowę lub roboty budowlane wykonano, lecz jednocześnie nie ma powodów do wyrażenia sprzeciwu, bowiem zachodzi jeden z przypadków gdy budowa lub roboty budowlane nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wydaje się, że organom administracji trudno byłoby określić, co oznaczałoby wówczas dla strony niewniesienie sprzeciwu, skoro brak zgłoszenia przez organ sprzeciwu oznacza tzw. milczącą zgodę na rozpoczęcie i prowadzenie zamierzonej działalności inwestycyjnej.
Powiedziane dotychczas zmierza do wykazania, iż wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia podjęto z naruszeniem prawa materialnego, bowiem przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, na podstawie którego zgłoszono sprzeciw, nie obejmuje przypadku, gdy zgłaszaną budowę już wykonano. Fakt ten powoduje natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., co z kolei wymaga zastosowania odpowiedniej, prawnej formy zakończenia w sposób niemerytoryczny postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Dalsze prowadzenie postępowania w takiej sytuacji stanowi o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy (tak: B. Adamiak/J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6. Wydanie – C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 478). Skoro, jak wywiedziono wyżej, postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru prowadzenia działalności inwestycyjnej, jako postępowanie poprzedzające rozpoczęcie budowy, nie mogło zostać zakończone poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy z tej prostej przyczyny, iż objęte zgłoszeniem J. P. obiekty zostały już wykonane, zachodził przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 k.p.a., przy czym bezprzedmiotowość ta istniała jeszcze przed wszczęciem postępowania.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na opisane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, należało uchylić podjęte w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.
Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania oparto o treść art. 152 i art. 200 p.p.s.a.