II SA/OP 151/23

II SA/Op 151/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2488/23 - Wyrok NSA z 2024-11-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Starszy referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 3 marca 2023 r., nr IN.I.7721.9.7.2023.MS/AŻ w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez S. Sp. z o.o. w K. (dalej jako: inwestor, strona, Spółka lub skarżąca) decyzją z dnia 3 marca 2023 r., nr IN.I.7721.9.7.2023.MS/AŻ, Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" - po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 18 stycznia 2023 r., nr BOŚ.6740.1095.2022.MM, odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o numerze ewidencyjnym a k.m. [...] w miejscowości K., obręb [...] K., gmina Ł. - decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 4 października 2022 r., uzupełnionym w dniu 28 października 2022 r., Spółka wystąpiła do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr a położonej w obrębie geodezyjnym K., Gmina Ł.
Postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia - nie później niż do 9 grudnia 2022 r. - następujących braków i nieprawidłowości:
1) "uzupełnienie części załącznikowej projektu budowlanego o stronę tytułową", stosownie do § 7 ust. 1a pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1769), zwanego dalej "rozporządzeniem";
2) "uzupełnienie na stronach tytułowych projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego o kategorię obiektu budowlanego - zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzania";
3) "sporządzenie oddzielnej numeracji spisu treści dla każdej części projektu budowlanego - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia";
4) "uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego o osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie konstrukcyjnej", stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego;
5) "dołączenie do projektu zagospodarowania terenu lub projektu architektonicznego kopię decyzji o nadaniu projektantowi uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt oraz kopię zaświadczenia", o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego, stosownie do art. 34 ust. 3d pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia;
6) "uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o informacje i dane o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego", stosownie do § 14 pkt 5 lit. a rozporządzenia, oraz dostosowanie planowanej inwestycji do zapisu § 63 miejscowego planu zagospodarowania wsi K. przyjętego uchwałą Nr XII/86/12 Rady Gminy Ł. z dnia 30 stycznia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 7 marca 2012 r. poz. 342), dalej jako: "mpzp", "plan", "uchwała w sprawie planu";
7) "uzupełnienie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu o podpis geodety pod oświadczeniem o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji przez geodetę", stosownie do art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm.), zwanej dalej "P.g.k.";
8) uzupełnienie projektu architektoniczno budowlanego o:
a) uzgodnienie z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1722, z późn. zm.);
b) kategorię obiektu, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia;
c) dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej, stosownie do zakresu projektu, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia;
9) "wykreślenie z projektu architektoniczno-budowlanego charakterystyki energetycznej. Zgodnie § 23 pkt 11 charakterystykę energetyczną budynków dołącza się do projektu technicznego".
Pismem z dnia 17 listopada 2022 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy przedmiotowej farmy fotowoltaicznej, a następnie - po przedłożeniu przez Spółkę w dniu 8 grudnia 2022 r. trzech uzupełnionych egzemplarzy projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego - zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, jednocześnie informując, że nie zostały spełnione (lub wykazane) przesłanki zależne od strony, tj. nie wykonano pkt 8 lit. b postanowienia organu z dnia 7 listopada 2022 r. oraz nie wykazano zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi K., co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. Spółka uzupełniła część opisową projektu architektoniczno-budowlanego o kategorię obiektu.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. Starosta Opolski - działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego - odmówił Spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę objętej wnioskiem farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu zrelacjonował stan faktyczny sprawy, podając m.in., że w odpowiedzi na pkt 6 postanowienia z dnia 7 listopada 2022 r. pełnomocnik Spółki wskazał w pkt 11 projektu zagospodarowania terenu ustalenia ogólne i szczegółowe dla terenu oznaczonego w mpzp symbolem "R". Ponadto pełnomocnik podniósł, że w przypadku obszarów objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planem miejscowym dopuszczalne jest sytuowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w tym wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy V, VI, VIz i nieużytki. Również w sytuacji, gdy w studium lub w planie miejscowym nie wykazano takich obszarów lub ich granic, ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza możliwości sytuowania takich urządzeń, w tym na zasadzie wyjątku ustanowionego w art. 10 ust. 2a in fine w związku z pkt 1 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a. Ustawa dopuszcza dowolne sytuowanie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy V, VI, VIz i nieużytki. Następnie Starosta przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz wskazał, że przedmiotem inwestycji będzie budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną, w skład której wchodzi:
1) montaż paneli fotowoltaicznych - 1490 szt.,
2) posadowienie konstrukcji montażowej,
3) budowa inwerterów o mocy 215 kW - 4 szt.,
4) montaż kabli solarnych,
5) montaż linii kablowych nN,
6) budowa przyłącza kablowego SN - wg odrębnego opracowania,
7) posadowienie parterowego kontenera stacji transformatorowej wraz z transformatorem nN/SN,
8) posadowienie ogrodzenia wraz z bramą,
9) budowa utwardzonego placu manewrowego i drogi dojazdowej.
W dalszej kolejności organ podał, że planowana farma fotowoltaiczna ma być usytuowana na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...] w K. Zaznaczył, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów nieruchomość ta stanowi grunty orne klasy V oraz VI i w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem "R". Analizował też Starosta ustalenia mpzp dla tego terenu, w szczególności zawarte w § 63 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1 pkt 17, § 6 i § 7 ust. 2, po czym wskazał na obowiązki, które ciążą na nim jako organie administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił przy tym, że do tych obowiązków należy m.in. zbadanie zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze objętym inwestycją. Dlatego uznał, że w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, czy budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu wskazanym w § 63 mpzp, a także jest zgodna w zakresie ogólnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu określonych w § 6 i § 7 mpzp. Zauważył organ, że brak jest legalnej definicji "farmy fotowoltaicznej" oraz odwołał się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, w którym wykluczono urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; na dzień wydania zaskarżonej do Sądu decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm. - dop. Sądu), dalej zwanej "u.p.z.p.", co - jak zaznaczył Starosta - znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), dalej jako: "nowelizacja z 2019 r." (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mocą jej art. 4 pkt 2 z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378, z późn. zm.), dalej: "OZE", dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. W konsekwencji organ przyjął, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, a nie urządzeniem infrastruktury technicznej.
Kontynuując uzasadnienie rozstrzygnięcia, odniósł się Starosta do art 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., podnosząc, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873), dalej jako: "nowelizacja OZE", zmieniono brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Obecnie obowiązujący przepis stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);
2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Jednocześnie organ przypomniał, że stosownie do art. 19 nowelizacji OZE do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 tej nowelizacji w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei do zmiany studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz studiów przyjętych na postawie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych oraz zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 nowelizacji OZE, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W tym zakresie Starosta odnotował, że Rada Gminy Ł. w dniu 30 stycznia 2012 r. uchwałą Nr XII/86/12 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K., w którym nie przewidziano terenów oraz stref pod budowę urządzeń fotowoltaicznych. Następnie lokalny prawodawca w dniu 29 października 2014 r., uchwałą Nr XLII/294/14, uchwalił zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., w której wyznaczono teren oznaczony symbolem "ES", tj. obszar, na którym dopuszcza się lokalizację farm fotowoltaicznych. Tereny "ES" zlokalizowano we wsiach: K.1, M., G. i K.2. Natomiast na obszarze wsi K. nie przeznaczono żadnych terenów pod budowę farm fotowoltaicznych.
Z powyższych względów uznał organ pierwszej instancji, że zgodnie z art. 19 ust. 1 nowelizacji OZE brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zostaje w wersji dotychczasowej, tj. "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". W konsekwencji stwierdził, że nie można zastosować art. 5 nowelizacji OZE w zmienionym brzmieniu.
Dalej Starosta argumentował, że analiza przedłożonego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wskazuje, iż w omawianym przypadku mamy do czynienia z urządzeniem wytwarzającym energię z odnawialnych źródeł, niestanowiącym urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 17 mpzp farmy fotowoltaicznej nie można również zakwalifikować jako urządzenie towarzyszące związane z siecią napowietrzną i podziemną infrastruktury technicznej. Dostrzegł także, że w myśl § 6 mpzp przepisy ogólne i szczegółowe obowiązują łącznie, dlatego nowe obiekty budowlane i urządzenia towarzyszące dopuszczalne są w zabudowie rolniczej, z wyłączeniem budynków mieszkalnych. Dodatkowo nie ma zastosowania art. 5 w związku z art. 19 ust. 1 nowelizacji OZE. Z tych względów uznał Starosta, że farma fotowoltaiczna na nieruchomości oznaczonej numerem a k.m. [...], obręb K., jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu.
W konkluzjach uzasadnienia przypomniał organ pierwszej instancji, że w zawiadomieniu z dnia 9 grudnia 2022 r. wypełnił dyspozycję art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a., informując inwestora o niedoprowadzeniu projektu do zgodności m.in. z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka, która w odwołaniu wywiedzionym do Wojewody Opolskiego przedstawiła zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W szczególności zakwestionowała przyjęcie przez Starostę, że inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zarzuciła organowi dokonanie błędnej wykładni art. 19 ust. 1 nowelizacji OZE i w tym zakresie naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 3 marca 2023 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Argumentując podjętą decyzją, organ odwoławczy - po prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń - wskazał prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach podał, że po dokonaniu ponownej analizy przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., jak również regulacji w zakresie odnawialnych źródeł energii, które weszły w życie w 2021 r., zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniósł m.in., że § 63 ust. 2 mpzp stanowi, iż zasadą zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki jest zachowanie podstawowej funkcji terenów określonej w pkt 1, są to zatem tereny użytków rolnych - polowe uprawy rolnicze, sady i ogrodnicze uprawy gruntowe, zaś uzupełniające przeznaczenie to obiekty i urządzenia towarzyszące zabudowie rolniczej, z wyłączeniem budynków mieszkalnych. Stąd dopuszczając przedmiotową inwestycją, organ pierwszej instancji zezwoliłby na zmianę przeznaczenia terenu z funkcji rolniczej na funkcję przemysłową. W ocenie Wojewody rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji jest - w okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy - prawidłowe, bowiem inwestor nie doprowadził przedłożonego projektu do zgodności z obowiązującym regulacjami przestrzennymi. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty odwołania są nieuzasadnione. Zgromadzone akta sprawy są kompletne, a treść decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób konkretny i jasny wskazuje na prawidłowość rozpatrzenia wniosku inwestora.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Wojewody Opolskiego Spółka zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwego załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie i całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, zważywszy na "ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, tj.: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny i flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieprzydatne rolniczo i nieużytki, brak negatywnego oddziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otoczenie, a w konsekwencji brak własnych ustaleń organu odwoławczego w zakresie stanu faktycznego, co ewidentnie naruszyło zasadę zaufania do działania organów administracji publicznej, podważyło zasadę bezstronności i obiektywności organu i zaprzeczyło zasadzie równego traktowania w postępowaniu";
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. "poprzez brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a następnie poprzez oparcie rozstrzygnięcia na tak zebranym materiale dowodowym", w szczególności w zakresie dokonanych ustaleń w kontekście niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uwzględnienia aktualnego brzmienia art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., oraz w zakresie stwierdzenia, że projekt zagospodarowania działki nie spełnia kryterium zgodności z przepisami zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy działka nr a, której dotyczy projektowana inwestycja, to grunt rolny stanowiący użytki rolne klasy V, VI i VIz, na których zgodnie z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. mogą zostać posadowione wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW;
3) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. "poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, w tym w szczególności ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów - zarzutu, iż organ powinien był przeanalizować czy na terenie objętym inwestycją, tj. działce rolnej klasy V I VI w oparciu o art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. możliwe było sytuowanie przedmiotowej inwestycji farmy fotowoltaicznej do 1000 kW wobec zastosowania odesłania z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.";
4) art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. "przez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami procesowymi, co było spowodowane iluzoryczną kontrolą zaskarżonej decyzji i było sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego wobec braku zakazu sytuowania przedmiotowej inwestycji oraz wobec zgodności z przepisami wydano decyzję odmowną dla zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że działka nr a k.m. [...] to grunt rolny stanowiący użytki rolne klasy V, VI i VIz, natomiast nowelizacja u.p.z.p. weszła w życie już dnia 30 października 2021 r. również wobec art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do Planu Miejscowego";
5) art. 6 K.p.a. "poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE (Dz. Urz. UE L Nr 140, str. 16 ze zm., dalej jako: "Dyrektywa 2009/28/WE"), jak również ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o odnawialnych źródłach energii";
6) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. "poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i z tego względu powinna zostać uchylona";
7) art. 35 ust. 3 i 5 pkt 1 Prawa budowlanego "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że Skarżąca obowiązana była by planowaną inwestycję dostosować do zgodności z § 63 pkt 1 Planu Miejscowego oraz powinna dokonać uzupełnienia w tym zakresie, podczas gdy Skarżąca odniosła się do przedmiotowego zobowiązania w piśmie z dnia 8 grudnia 2022 r., w którym przedłożyła wszelką dokumentację wymaganą do uzupełnienia oraz wyjaśniła, iż wobec treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa";
8) art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. "poprzez jego pominięcie w subsumcji stanu faktycznego w zakresie wymogów i uprawnień odnoszących się do lokalizacji planowanej inwestycji, tj. farmy fotowoltaicznej o mocy do 1000 kW zlokalizowanej na gruncie rolnym klasy V, VI i VIz lub nieużytkach, objętej Planem Miejscowym, który nie zakazywał sytuowania urządzeń OZE na terenach, na których planowana była inwestycja, iż według zapisów tego Planu Miejscowego, przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., możliwe było sytuowanie farmy fotowoltaicznej do 1000 kW wobec zastosowania odesłania z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.".
Podnosząc te zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi skarżąca rozwinęła zarzuty sformułowane w petitum skargi. Powtórzyła argumenty przytoczone w odwołaniu. Opisała przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie przytoczyła regulacje dotyczące zmian w zakresie ułatwień dla sytuowania urządzeń stanowiących odnawialne źródła energii, z akcentem na uzasadnienie projektu zmiany ustawy w tym zakresie. Na poparcie swojego stanowiska powołała się na poglądy wyrażone w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 617/22; WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 458/22; WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 125/22 (uchylony następnie wyrokiem NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22 - dopisek Sądu). Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca przywołała treść regulacji wskazanych w zarzutach skargi, dowodząc, że doszło do ich naruszenia. Podniosła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił okoliczności sprawy i powielił błędne rozstrzygnięcie Starosty. W dalszej części skargi Spółka akcentowała konieczność stosowania pro-unijnej wykładni prawa krajowego, zaznaczając, że odmowa wydania pozwolenia na budowę winna wynikać z niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym niezgodność ta nie powinna budzić wątpliwości. Tymczasem w zaistniałym stanie faktycznym - zdaniem skarżącej - taka okoliczność nie zachodzi, a organ drugiej instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia, że obowiązująca uchwała w sprawie planu nie przewiduje na wskazanym obszarze tego rodzaju inwestycji, którą zamierza zrealizować inwestor. Zdaniem Spółki taka argumentacja jest niezasadna.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko, powielił argumentację podniesioną w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Powtórzył, że lokalny prawodawca w dniu 29 października 2014 r. podjął uchwałę Nr XLII/294/14 zmieniającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., wyznaczając tereny, na których dopuszcza się lokalizację farm fotowoltaicznych, tereny te oznaczono symbolem "ES". Podkreślił, że na obszarze wsi K. nie przewidziano jednak takich terenów, po czym skonstatował, że "niewątpliwie wolą uchwałodawcy nie było, aby na terenie planowanej inwestycji możliwe było sytuowanie farm fotowoltaicznych".
Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi i wnioski w niej zawarte. Podkreślił, że organy orzekające pominęły materię i wykładnię art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Dodał, że nowela u.p.z.p. z dnia 17 września 2021 r., która weszła w życie 30 października 2021 r., w przepisach przejściowych art. 19 i art. 22 określiła, że zmiana ta wchodzi wobec studiów i planów miejscowych w tej dacie. Zwrócił uwagę na uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej z dnia 17 października 2021 r. oraz powołał się na wyroki WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 172/22 i WSA w Białymstoku z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 98/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Zdaniem Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadnienia. Sąd za zasługujące na akceptację uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone już wcześniej.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej "Prawem budowlanym". Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a). Po myśli bowiem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczni-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy odnotowania wymaga, że obszar przedmiotowej inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr XII/86/12 Rady Gminy Ł. z dnia 30 stycznia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2012 r. poz. 342) i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "R", dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny użytków rolnych - polowe uprawy rolnicze, sady i ogrodnicze uprawy gruntowe, a także uzupełniające - obiekty i urządzenia towarzyszące zabudowie rolniczej, z wyłączeniem budynków mieszkalnych (§ 63 ust. 1 mpzp). W planie tym nie przewidziano terenów przeznaczonych pod budowę farm fotowoltaicznych. W § 63 ust. 2 mpzp ustalono natomiast zasady zabudowy i zagospodarowania dla terenu objętego wnioskiem, w tym zachowanie podstawowej funkcji terenów. Z kolei z zasad ogólnych omawianego planu wynika, że przepisy ogólne i szczegółowe obowiązują łącznie (§ 6), a także, że na terenach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi można lokalizować nowe obiekty budowlane wraz ze związanymi z nimi instalacjami, wymaganymi urządzeniami budowlanymi zgodnie z przeznaczeniem terenu, określonym w przepisach szczegółowych uchwały, oraz można lokalizować urządzenia i sieci infrastruktury technicznej związane z przeznaczeniem terenu oraz lokalne urządzenia komunikacji wewnętrznej, jeśli nie kolidują z ustalonym w planie przeznaczeniem lub nie zakłócą możliwości zabudowy nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu, a także dokonywać ich remontu, przebudowy i rozbudowy (§ 7 ust. 2 pkt 1 i 2).
Kierując się przede wszystkim tymi przepisami uchwały w sprawie planu, Starosta uznał - z czym zgodził się również organ odwoławczy - że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiąca przeszkodę do załatwienia wniosku strony w sposób przez nią oczekiwany. Z tego powodu postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w tym zakresie nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu, który to obowiązek nie został jednak wykonany.
Sąd podzielił zaprezentowane w decyzjach stanowisko. Uznał mianowicie, że przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej nie może zostać zrealizowane na terenie, którego przeznaczenie podstawowe to użytki rolne, a uzupełniające - obiekty i urządzenia towarzyszące zabudowie rolniczej. Niewątpliwie planowana inwestycja nie ma żadnego związku z tak określonym w planie przeznaczeniem terenu, a jej realizacja prowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia omawianego terenu z funkcji rolniczej na funkcję przemysłową. Zasadnie przy tym argumentowały organy, że objęta wnioskiem farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. W tej kwestii trafną ocenę przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, podkreślając, że na zaaprobowanie zasługuje pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, korespondujący z innymi judykatami, w których wyłączono możliwość zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastrukturalnych, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Słusznie też dostrzegł Starosta, że w świetle definicji zawartej w § 5 ust. 1 pkt 17 mpzp przedmiotowej famy fotowoltaicznej nie można również zaliczyć do urządzeń towarzyszących, do których należą budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, budynki pomocnicze, garaże, ogrody zimowe, a także obiekty technicznego wyposażenia infrastruktury technicznej jak parkingi i garaże (trwale związane z gruntem), wiaty, przyłącza sieci oraz urządzenia pełniące rolę służebną wobec przeznaczenia podstawowego jak zbiorniki na ścieki bytowe, zbiorniki na gnojowicę, płyty gnojowe.
Ponadto, zdaniem Sądu, nie można zasadnie twierdzić, że brak wprowadzenia w planie wyraźnego zakazu realizacji inwestycji podobnej do wnioskowanej miałby oznaczać dopuszczenie jej sytuowania w dowolnym miejscu. Jak celnie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, a czemu dał także wyraz w objętej skargą decyzji, miejscowy plan jest tak skonstruowany, że określa przede wszystkim przeznaczenie terenu podstawowe oraz uzupełniające, i właśnie w tym aspekcie badana jest przede wszystkim zgodność inwestycji z planem, a spełnienie tego wymogu - poza jeszcze innymi wymogami - jest konieczne do wydania w niniejszej sprawie decyzji pozytywnej.
Sąd podkreśla, że jeśli inwestycja mieści się w wyłączeniu, o jakim mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to okoliczność ta nie świadczy - niejako automatycznie - o zgodności takiej inwestycji z planem, z pominięciem przeznaczenia danego terenu czy obszaru. W tej sytuacji nie było potrzeby kompleksowego analizowania możliwości realizacji inwestycji w kontekście rozwiązań przyjętych w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., tak jak oczekuje tego strona skarżąca. Organ odwoławczy - co wymaga podkreślenia - odnosi się natomiast do zarzutów mających i mogących mieć znaczenie w sprawie, co w tej sprawie Wojewoda uczynił, trafnie przyjmując, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi infrastruktury technicznej. Wskazać także trzeba, że stanowiska Sądu oraz orzekających w sprawie organów w spornej kwestii nie może zmienić przywołane przez pełnomocnika Spółki orzecznictwo, które dotyczy innego stanu faktycznego oraz prawnego, albowiem związanego z rozpoznaniem skarg ze sprzeciwu na decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia jego przebiegu, niezbędnego do podjęcia wymaganego prawem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa procesowego. Ponadto, zadaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowaną w sprawie podstawę rozstrzygnięcia. Również zdaniem Sądu planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań planu. Skoro przed wydaniem decyzji obowiązkiem organu jest zweryfikowanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie nieprawidłowości w tym zakresie rolą organu jest nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, co też organ uczynił, to w przypadku niewykonania obowiązku określonego w tym postanowieniu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organowi pozostaje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).
Z powyższych względów na akceptację nie zasługują argumenty zawarte w skardze. Podzielając stanowisko wyrażone w wydanych decyzjach i uznając niezasadność skargi, Sąd miał również na uwadze to, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji oraz przedstawiły wystarczające uzasadnienie swojego stanowiska, jak i to, że wyjaśniając motywy zaskarżonej decyzji, Wojewoda prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania o istotnym w sprawie charakterze.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.