II SA/Op 150/23

II SA/Op 150/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Daria Sachanbińska
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Starszy referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 3 marca 2023 r., nr IN.I.7721.9.6.2023.MS/AŻ w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez S. sp. z o.o. (dalej jako: inwestor, strona lub spółka), decyzją z 3 marca 2023 r., nr IN.I.7721.9.6.2023.MS/AŻ, Wojewoda Opolski (dalej także: Wojewoda) – działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 557 ze zm.), dalej: Kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej jako: Prawo budowlane lub Pb – po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji Starosty Opolskiego (dalej jako: Starosta) z 18 stycznia 2023 r., nr BOŚ.6740.1096.2022.MM, odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o numerze ewidencyjnym a k.m. [...] w miejscowości K., obręb [...] K., gmina [...] – decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 4 października 2022 r. spółka wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Obszarem oddziaływania inwestycji objęto działkę nr a k.m. [...], obręb [...] K. W dniu 7 listopada 2022 r. Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Pb, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia i usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym o:
"uzupełnienie części załącznikowej projektu budowlanego o stronę tytułową" stosownie do § 7 ust. 1a pkt 1 Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1769), dalej jako: "rozporządzenie";
"uzupełnienie na stronach tytułowych projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego o kategorię obiektu budowlanego - zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzania";
"sporządzenie oddzielnej numeracji spisu treści dla każdej części projektu budowlanego - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia";
"uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego o osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie konstrukcyjnej", stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego;
"dołączenie do projektu zagospodarowania terenu lub projektu architektonicznego kopię decyzji o nadaniu projektantowi uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt oraz kopię zaświadczenia", o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pb, aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego, stosownie do art. 34 ust. 3d pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia;
"uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o informacje i dane o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego", stosownie do § 14 pkt 5 lit. a rozporządzenia oraz dostosowanie planowanej inwestycji do zapisu § 63 miejscowego planu zagospodarowania wsi K. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]. poz. [...]), dalej jako: "mpzp" lub "uchwała planu";
"uzupełnienie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu o podpis geodety pod oświadczeniem o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji przez geodetę" stosownie do art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej: "P.g.k.";
uzupełnienie projektu architektoniczno budowlanego o:
uzgodnienie z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1722 ze zm.);
kategorię obiektu, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia;
dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej, stosownie do zakresu projektu, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia.
"wykreślenie z projektu architektoniczno-budowlanego charakterystyki energetycznej. Zgodnie § 23 pkt 11 charakterystykę energetyczną budynków dołącza się do projektu technicznego".
W odpowiedzi na wezwanie spółka uzupełniła większość z wymaganych danych, poza:
po pierwsze – podaniem kategorii obiektu, niemniej odnosząc się do kwestii niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również
po drugie – zakresem dotyczącym: "obszarów objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planem miejscowym dopuszczalne jest sytuowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w tym wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy V, VI, VIz i nieużytki. Również w sytuacji gdy w studium lub w planie miejscowym nie wykazano takich obszarów lub ich granic, ponieważ Ustawa planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza możliwości sytuowania takich urządzeń, w tym na zasadzie wyjątku ustanowionego w ad. 10 ust 2a in fine w związku z pkt 1 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a. Ustawa dopuszcza dowolne sytuowanie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy V, VI, Viz i nieużytki".
Mając to na uwadze przytoczoną na wstępie decyzją z 18 stycznia 2023 r., Starosta Opolski - działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb oraz art. 104 Kpa - odmówił spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości K., na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a k.m. [...], obrębu [...] K., gm. [...]. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, a następnie wskazał, że przedmiotem inwestycji będzie budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną, w skład której wchodzi:
montaż paneli fotowoltaicznych -1490 szt,
posadowienie konstrukcji montażowej,
budowa inwerterów o mocy 215 kW-4 szt,
montaż kabli solarnych,
montaż linii kablowych nN,
budowa przyłącza kablowego SN - wg odrębnego opracowania,
posadowienie parterowego kontenera stacji transformatorowej wraz z transformatorem nN/SN,
posadowienie ogrodzenia wraz z bramą,
budowa utwardzonego placu manewrowego i drogi dojazdowej.
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że przedmiot wniosku z 4 października 2022 r. usytuowany ma zostać na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...] w K. Zaznaczył także, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów nieruchomość ta stanowi grunty orne klasy V i VI. Podkreślił również Starosta, że obszar inwestycji oznaczony jest symbolem "R" w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dalej przytoczył treść § 63 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1 pkt 17 i § 6 mpzp, oraz ponownie przypomniał obowiązki, które ciążą na nim jako organie administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Starosta wyjaśnił przy tym, że pośród objętych tym przepisem regulacji jest m.in. zbadanie zgodności projektu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze objętym inwestycją. Podniósł również, że jest to realizacja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku wynikającego z art. 35 ust. pkt 1 lit. a Pb.
W szczególności – na co zwrócił uwagę – należy zatem wyjaśnić czy budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numer a k.m. [...] jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu wskazanego w § 63 mpzp oraz zgodna w zakresie ogólnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu określonych w § 6 i 7 mpzp. Zauważył, że w prawie nie zostało zdefiniowane pojęcie "farmy fotowoltaicznej". Wskazał także na rozbieżne w tym zakresie orzecznictwo sądowo-administracyjne.
Następie odwołał się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, w którym Sąd wykluczył urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 977) dalej: u.p.z.p., co – jak zaznaczył Starosta – znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanego ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), dalej jako: "nowelizacja z 2019 r." (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Zaznaczył w dalszej kolejności organ pierwszoinstancyjny, że mocą jej art. 4 pkt 2 z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.), dalej: OZE, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.
Tym samym organ I instancji, akceptując argumentację Sądu powołaną w wyżej wymienionym wyroku, stwierdził, że posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Jego zdaniem zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 lit, a OZE farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.
Kontynuując uzasadnienie rozstrzygnięcia odniósł się Starosta do art 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., podnosząc, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2021 r., poz. 1873), dalej jako: "nowelizacja OZE", zmieniono brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Obecnie obowiązujący przepis stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 oraz z 2021 r., poz. 922 i 1641);
urządzeń innych niż wolnostojące.
Jednocześnie organ przypomniał, że stosownie do art. 19 nowelizacji OZE, ustanowiono, że do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 tej nowelizacji w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei, do zmiany studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz studiów przyjętych na postawie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych oraz zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 5 nowelizacji OZE, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
W tym zakresie Starosta przypomniał, że Rada Gminy [...] w dniu [...] uchwałą nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K., w którym nie przewidziano terenów oraz stref pod budowę urządzeń fotowoltaicznych. Następnie lokalny prawodawca w dniu [...] uchwałą nr [...] uchwalił zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w której wyznaczono teren oznaczony symbolem "ES" tj. obszar, na których dopuszczona się lokalizację farm fotowoltaicznych, które zlokalizował we wsiach: K2., M., G. i K. Na obszarze wsi K., jak skonstatował, nie przeznaczono żadnych terenów pod budowę farm fotowoltaicznych.
Z tych względów uznał organ I instancji, że zgodnie z art. 19 ust. 1 nowelizacji OZE brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zostaje w wersji dotychczasowej, tj. "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". W konsekwencji uznał również organ, że nie można zastosować art. 5 nowelizacji OZE w zmienionym brzmieniu.
Dokonując subsumpcji powołanych przepisów do wniosku inwestora z 4 października 2022 r., uznał organ I instancji, że jego przedmiotem jest urządzenie wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, nie stanowiące urządzeń infrastruktury technicznej. Dalej podkreślił organ, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 17 mpzp farmy fotowoltaicznej nie można również zakwalifikować jako urządzeń towarzyszących związanych z siecią napowietrzną i podziemną infrastruktury technicznej. Ponadto, w myśl § 6 mpzp przepisy ogólne i szczegółowe obowiązują łącznie, dlatego nowe obiekty budowlane i urządzenia towarzyszące dopuszczalne są w zabudowie rolniczej, z wyłączeniem budynków mieszkalnych. Dodatkowo, nie ma zastosowania art. 5 w związku z art. 19 ust.1 nowelizacji OZE. Z tych względów prawnych, uznał Starosta, że farma fotowoltaiczna na nieruchomości oznaczonej numerem a k. m. [...], obręb [...], jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu.
W konkluzjach uzasadnienia przypomniał organ I instancji, że w zawiadomieniu z 9 grudnia 2022 r. wypełnił dyspozycję art. 10 § 1 i art. 79a Kpa, informując inwestora o niedoprowadzeniu projektu do zgodności m.in. z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się spółka, w odwołaniu wywiedzionym do Wojewody zakwestionowała przyjęcie przez Starostę, że inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również błędną wykładnię art. 19 ust. 1 nowelizacji OZE i w tym zakresie naruszenie art. 35 ust. 1 Pb.
Przytoczoną na wstępie decyzją z 3 marca 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy po prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach podał, że po dokonaniu ponownej analizy przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., jak również regulacji w zakresie odnawialnych źródeł energii, które weszły w życie w 2021 r., zasadne jest stanowisko organu I instancji, które podziela, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji jest - w okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy - prawidłowe, bowiem inwestor nie doprowadził przedłożonego projektu do zgodności z obowiązującym regulacjami przestrzennymi. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołania są nieuzasadnione.
W jego ocenie zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym zgromadzone akta sprawy są kompletne, a treść zaskarżonej decyzji w sposób konkretny i jasny wskazuje na prawidłowość rozpatrzenia wniosku inwestora.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości. W zasadniczej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko, zwłaszcza sformułowane w odwołaniu zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa "polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i właściwego załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie i całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności biorąc pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, tj.: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny i flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieprzydatne rolniczo i nieużytki, brak negatywnego oddziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otoczenie, a w konsekwencji brak własnych ustaleń Organu odwoławczego w zakresie stanu faktycznego, co ewidentnie naruszyło zasadę zaufania do działania organów administracji publicznej, podważyło zasadę bezstronności i obiektywności organu i zaprzeczyło zasadzie równego traktowania w postępowaniu";
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa "poprzez brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a następnie poprzez oparcie rozstrzygnięcia na tak zebranym materiale dowodowym", w szczególności w zakresie dokonanych ustaleń w kontekście niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia aktualnego brzmienia art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a mpzp oraz w zakresie stwierdzenia, że projekt zagospodarowania działki nie spełnia kryterium zgodności z przepisami zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy działka nr a , której dotyczy projektowana inwestycja to grunt orny stanowiący użytki rolne klasy V, VI i VIz, na których zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. mogą zostać posadowione wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW;
3) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa "poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, w tym w szczególności ustosunkowania się przez Organ odwoławczy do wszystkich podniesionych przez Skarżącą zarzutów - zarzutu, iż Organ powinien był przeanalizować czy na terenie objętym inwestycją, tj. działce rolnej klasy V I VI w oparciu o art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. możliwe było sytuowanie przedmiotowej inwestycji farmy fotowoltaicznej do 1000 kW wobec zastosowania odesłania z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.";
4) art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa "przez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami procesowymi, co było spowodowane iluzoryczną kontrolą zaskarżonej decyzji i było sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego wobec braku zakazu sytuowania przedmiotowej inwestycji oraz wobec zgodności z przepisami wydano decyzję odmowną dla zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo, że działka nr a k. m. 5 to grunt orny stanowiący użytki rolne klasy V, VI i VIz, natomiast nowelizacja u.p.z.p, weszła w życie już dnia 30 października 2021 r. również wobec art. 10 ust: 2a u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do Planu Miejscowego";
5) art. 6 Kpa "poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE (Dz.Urz.UE.L Nr 140, str, 16 ze zm., dalej jako: "Dyrektywa 2009/28/WE"), jak również ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o odnawialnych źródłach energii";
6) art. 138 §1 pkt 1 Kpa "poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I Instancji pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i z tego względu powinna zostać uchylona";
7) art. 35 ust. 3 i 5 pkt 1 Prawa budowlanego "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że skarżąca obowiązana była by planowaną inwestycję dostosować do zgodności z § 63 pkt 1 Planu Miejscowego oraz powinna dokonać uzupełnienia w tym zakresie, podczas gdy skarżąca odniosła się do przedmiotowego zobowiązania w piśmie z dnia 20 grudnia 2022 r., w którym przedłożyła wszelką dokumentację wymaganą do uzupełnienia oraz wyjaśniła, iż wobec treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p, realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa";
8) art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust, 2a pkt 1 m.p.z.p. "poprzez pominięcie w subsumpcji stanu faktycznego w zakresie wymogów i uprawnień odnoszących się do lokalizacji planowanej inwestycji tj. farmy fotowoltaicznej o mocy do 1000 kW zlokalizowanej na gruncie rolnym klasy V, VI i VIz lub nieużytkach, objętej Planem Miejscowym, który nie zakazał sytuowania urządzeń OZE na terenach, na których planowana była inwestycja, iż według zapisów tego Planu Miejscowego przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., możliwe była sytuowanie farmy fotowoltaicznej do 1000 kW wobec zastosowania odesłania z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.";
Podnosząc te zarzuty inwestor wniósł o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W motywach skargi jej autor rozwinął zarzuty sformułowane w jej petitum. Powtórzył – jak wskazano powyżej – argumenty przytoczone w odwołaniu. Opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie przytoczył regulacje dotyczące zmian w zakresie ułatwień dla sytuowania urządzeń stanowiących odnawialne źródła energii, z akcentem na uzasadnienie projektu zmiany ustawy w tym zakresie. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyroki: WSA w Łodzi z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/ Łd 458/22, WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 125/22 (uchylony następnie wyrokiem NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2519/22) oraz WSA w Gdańsku z 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 617/22.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, inwestor przytoczył treść podniesionych w zarzutach skargi regulacji, a następnie wskazał, że organ odwoławczy powielił błędne rozstrzygnięcie Starosty. W dalszej części skargi spółka odniosła się do konieczności stosowania pro-unijnej wykładni prawa krajowego, zaznaczając, że odmowa wydania pozwolenia na budowę winna wynikać z niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak w ocenie spółki ta niezgodność nie powinna budzić wątpliwości, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym - zdaniem skarżącej - taka okoliczność nie zachodzi, a organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że obowiązująca uchwała planu nie przewiduje takich tego rodzaju obiektów na wskazanym obszarze. Zdaniem spółki taka argumentacja jest niezasadna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko powielił argumentację podniesioną w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Powtórzył, że lokalny prawodawca w dniu [...] podjął uchwałę nr [...] zmieniającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wyznaczając tereny, na których dopuszcza się lokalizacje farm fotowoltaicznych, tereny te oznaczono symbolem "ES". Podkreślił, że na obszarze wsi K. nie przewidziano jednak takich terenów. Po czym skonstatował, że "niewątpliwie zatem wolą uchwałodawcy nie było sytuowanie farm fotowoltaicznych".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej.
Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Jednocześnie Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który w sprawie nie miał zastosowania. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. Mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Zbędne jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptację uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pb, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 Pb w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przypomnienia jednocześnie wymaga, że obszar inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]) i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "R". W § 63 pkt 2 mpzp ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem Sądu rację ma organ twierdząc, że farma fotowoltaiczna o mocy do 1.0 MW nie spełniająca określonych tam wymogów, może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej.
Zdaniem składu orzekającego trafną ocenę stanowiącej przedmiot spornej tematyki zawarł NSA w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, podkreślając, że na zaaprobowanie zasługuje pogląd NSA wyrażony w wyrokach: z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, czy z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, korespondujący z innymi judykatami, w których wyłączono możliwość zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastrukturalnych, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2011/15, z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2727/17, z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16, a także wyroki WSA w Bydgoszczy: z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 278/19, WSA z Gorzowa Wielkopolskiego z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt ll SA/Go 660/19, a także WSA z Wrocławia z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 415/19). Stanowisko zawarte w tych orzeczeniach skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela. Sądy obu instancji dostrzegając rozbieżności szczegółowo się do nich odniosły.
W ocenie składu orzekające rację mają orzekające w sprawie organy twierdząc, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiąca przeszkodę do załatwienia wniosku strony w sposób przez nią oczekiwany, a zakreślony w nim.
Zdaniem Sądu nie można zasadnie twierdzić, że brak wprowadzenia w planie wyraźnego zakazu realizacji inwestycji podobnej do wnioskowanej miałoby oznaczać, dopuszczenie jej realizacji. Jak słusznie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, czemu także dał wyraz w objętej skargą decyzji, miejscowy plan jest tak skonstruowany, że określa przede wszystkim przeznaczenie terenu podstawowe oraz uzupełniające, i właściwie w tym aspekcie badana jest przede wszystkim zgodność inwestycji z planem, a spełnienie tego wymogu – poza jeszcze innymi – jest konieczne do wydania w niniejszej sprawie decyzji pozytywnej.
Sąd podkreśla, że jeśli inwestycja mieści się w wyłączeniu, o jakim mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to okoliczność ta nie świadczy – niejako automatycznie – o zgodności takiej inwestycji z planem, z pominięciem funkcji danego terenu czy obszaru. W tej sytuacji nie było potrzeby kompleksowego analizowania możliwości realizacji inwestycji w kontekście rozwiązań przyjętych w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., tak jak oczekuje tego strona skarżąca. Organ odwoławczy – co wymaga podkreślenia – odnosi się natomiast do zarzutów spółki mających i mogących mieć znaczenie w sprawie, co w tej sprawie uczynił, trafnie przyjmując, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi infrastruktury technicznej. Wskazania także wymaga, że stanowiska Sądu, oraz orzekających w sprawie organów I i II instancji, w spornej kwestii nie może zmienić przywołane przez pełnomocnika spółki orzecznictwo (także na rozprawie), które dotyczy zarówno innego stanu faktycznego jak i prawnego, albowiem związanego z ustaleniami warunków zabudowy, czy też rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 151 a P.p.s.a.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia jego przebiegu niezbędnego do podjęcia wymaganego prawem rozstrzygnięcia zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowaną w sprawie podstawę rozstrzygnięcia, o czym szerzej powyżej. Zdaniem Sądu nie zasługują z powyższych też względów argumenty zawarte w skardze. Akceptując stanowisko organów wyrażone w objętych skargą rozstrzygnięciach i uznając niezasadność skargi Sąd miał również na uwadze, zarówno to, że organy wskazały – stosownie do art. 107 § 3 Kpa – podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji, jak i to, że wyjaśniając motywy zaskarżonej decyzji Wojewoda prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.