II SA/Op 148/10

II SA/Op 148/10 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2010-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 5;
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2 i 8, art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 14 października 2009 r. nr XLV/274/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę, 2) nakazuje ściągnąć od skarżącego J. R. na rzecz Skarbu Państwa - Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem nieuiszczonych kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest uchwała Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 14 października 2009 r., Nr XLV/274/09, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Oleśnie w rejonie ulic: Matejki, Kossaka, Wronczyńskiej, Gorzowskiej, Sosnowej, Siedmiu Źródeł, Budowlanych, Kluczborskiej, Opolskiej i Stobrówki.
Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Oleśnie podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Paragraf 1 zaskarżonej uchwały zawiera zapis dotyczący przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w Oleśnie w rejonie ulic: Matejki, Kossaka, Wronczyńskiej, Gorzowskiej, Sosnowej, Siedmiu Źródeł, Budowlanych, Kluczborskiej, Opolskiej i Stobrówki. § 2 stanowi, że granice obszaru objętego projektem planu określono na kopii map ewidencyjnych, które stanowią załączniki graficzne nr 1,2,3,4 do uchwały. W paragrafie 4 (winien być paragraf 3) wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Olesna. Paragraf zaś 5 (winien być paragraf 4) przewiduje, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skarżący – J. R., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia 12 listopada 2009 r., które wpłynęło do organu w dniu 23 listopada 2009 r. wezwał Radę Miejską w Oleśnie do zaniechania naruszeń interesu prawnego oraz uprawnienia inwestora – J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. J R. Do naruszenie interesu prawnego skarżącego miało dojść wskutek przedwczesnego podjęcia przez Radę Miejską w Oleśnie uchwały z dnia 14 października 2009 r., Nr XLV/274/09, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Oleśnie w rejonie ulic: Matejki, Kossaka, Wronczyńskiej, Gorzowskiej, Sosnowej, Siedmiu Źródeł, Budowlanych, Kluczborskiej, Opolskiej i Stobrówki, bez wcześniejszego podjęcia uchwały o uchwaleniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Olesno dla obszaru wskazanego w uchwale z dnia 14 października 2009 r., Nr XLV/274/09. Skarżący podnosił, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, a tym samym narusza interes prawny i uprawnienia skarżącego, który prowadzi działalność gospodarczą i nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego, parkingu dla samochodów osobowych, tablicy reklamowej oraz infrastruktury związanej z budynkiem, na terenie nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...] obejmującej działki o nr ewid. A, B, C k.m. [...]. Burmistrz Olesna, bowiem pomimo złożenia w dniu 30 czerwca 2009 r. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w/w inwestycji zawiesił postępowanie w sprawie powołując się na przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym naruszenie interesu prawnego strony i jej uprawnienia do rozpatrzenia i uzyskania decyzji wynikającej ze złożonego wniosku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest oczywiste. Skarżący wskazywał nadto na rażące naruszenie prawa przez organy kolegialne gminy, gdyż tego samego dnia podjęte zostały dwie uchwały planistyczne odnoszące się do terenu, na którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zabudowy. Skarżący podkreślał, że pomiędzy podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie winna zostać podjęta uchwała w sprawie przyjęcia zmiany studium. Zdaniem skarżącego bez uchwalenia zmiany studium niedopuszczalne jest podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika wprost z porządku prawnego (art. 14 ust. 3 i 5, art. 11, art. 12 i art. 15) i zasad logiki, a tym samym podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa i wymaga stwierdzenia nieważności takiej uchwały.
Rada Miejska w Oleśnie w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 4 grudnia 2009 r., doręczonym skarżącemu w dniu 11 grudnia 2009 r., stwierdziła, że brak jest podstaw do uchylenia uchwały z dnia 14 października 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania w Oleśnie w rejonie ulic: Matejki, Kossaka, Wronczyńskiej, Gorzowskiej, Sosnowej, Siedmiu Źródeł, Budowlanych, Kluczborskiej, Opolskiej i Stobrówki. Zauważył organ, że skarżący informowany był pismem z dnia 7 października o tym, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, dla którego Gmina Olesno przystąpiła do czynności związanych ze zmianą obowiązującego studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oraz opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, że informowano skarżącego także o tym, że kwestie planistyczne są tematem posiedzeń Komisji Rady Miejskiej i z tego względu wniosek o wydanie decyzji nie może być rozpatrzony w ustawowych terminach. Przypomniał organ, że Burmistrz Olesna wydał w dniu [...] postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a wszczętego na wniosek skarżącego. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby uchwała Nr XLV/274/09 Rady Miejskiej w Oleśnie w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania została podjęta niezgodnie z prawem i przedwcześnie stwierdzono, że uchwała ta dotyczy jedynie przystąpienia do sporządzenia planu, a nie jego uchwalenia i tym samym może być podjęta równocześnie z uchwałą w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium.
Skargę na uchwałę z dnia 14 października 2009 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Oleśnie w rejonie ulic: Matejki, Kossaka, Wronczyńskiej, Gorzowskiej, Sosnowej, Siedmiu Źródeł, Budowlanych, Kluczborskiej, Opolskiej i Stobrówki, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) wniósł inwestor – J. R. W wywiedzionej skardze skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, jako naruszającej prawo oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, że naruszony został jego interes prawny i uprawnienie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w terminie przewidzianym. Podkreślał skarżący, że w dniu 30 czerwca 2009 r. wystąpił do Burmistrza Olesna z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego, parkingu dla samochodów osobowych, tablicy reklamowej oraz infrastruktury związanej z budynkiem, na terenie nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...], obejmującej działki o nr ewid. A, B, C k.m. [...]. Postępowanie w tej sprawie zostało jednak zawieszone z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w Oleśnie zaskarżonej uchwały. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie oraz podjął czynności zmierzające do ustalenia prawidłowości postępowania Burmistrza Olesna. W wyniku podjętych czynności ustalił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie opracowany w oparciu o studium, które Rada Miejska w Oleśnie ma zamiar zmienić, a nie na podstawie zmienionego studium zatwierdzonego uchwałą o zmianie studium. Akcentował także skarżący, że przepisy art. 9 do 37 i art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazująca prawidłowy tok postępowania planistycznego. Analiza tych przepisów prowadzi natomiast do wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opracowuje się w oparciu o uchwalone uprzednio studium. W przypadku zaskarżonej uchwały ten tok postępowania został naruszony. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała winna być zatem uchylona (zapewne chodziło o stwierdzenie jej nieważności), gdyż nie tylko jest przedwczesna z uwagi na podjęcie jej przed uchwalenie zmiany studium, ale także narusza art. 9, art. 10 ust. 2 pkt 9, art. 11, art. 12, art. 14 i art. 15 ustawy skarżącego planowaniu skarżącego zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w ocenie skarżącego żadna z uchwał nie zawiera uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. W świetle zatem podniesionych argumentów skarżący uważa, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, a także z rażącym naruszeniem interesów skarżącego, który wnioskował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dal terenu objętego zamiarem zabudowy.
Gmina Olesno w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona uchwał podjęta została w oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pierwszym etapem procedury planistycznej służącym ustaleniu przeznaczenia terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy. Kompetencje w tym zakresie posiada rada gminy. Zauważył jednocześnie organ, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały dokonano wszelkich niezbędnych analiz i uzgodnień oraz przygotowano materiały geodezyjne, jak również ustalono niezbędny zakres prac planistycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu
Kognicja wojewódzkich sądów administracyjnych, określona przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Podjęcie przez Radę Miejską w Oleśnie uchwały z dnia 14 października 2009 r., Nr XLV/274/09, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Oleśnie w rejonie ulic: Matejki, Kossaka, Wronczyńskiej, Gorzowskiej, Sosnowej, Siedmiu Źródeł, Budowlanych, Kluczborskiej, Opolskiej i Stobrówki nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, to jest art. 14 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6.
Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem z zakresu administracji publicznej i stąd też stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone podjętą przez organ gminy uchwałą, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu. Konstrukcja przepisu art. 101 u.s.g. wskazuje zatem, że legitymowanym do wniesienia skargi jest tylko taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą i który wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą tegoż organu. Analiza akt w tym względzie pozwala na stwierdzenie, iż skarżący dochował wymogów formalnych, jak również zachował termin do wniesienia skargi. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w dniu 20 listopada 2009 r., odpowiedź organu doręczona została skarżącemu w dniu 11 grudnia 2009 r., zaś wywiedzenie skargi nastąpiło w dniu 11 stycznia 2010 r. (poniedziałek – k. 50 akt)
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd obowiązany był dokonać w pierwszej kolejności oceny legitymacji skarżącego. Dopiero, bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Inaczej mówiąc, tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego ( por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, System Informacji Prawnej LEX nr 437511; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470910). Podnieść przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i brak ten skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, - nie publ. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, System Informacji Prawnej LEX nr 280389).
Stosownie do powyższego, w odniesieniu do oceny legitymacji procesowej skarżącego, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dostrzec trzeba także, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego, a zatem podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, System Informacji Lex nr 470930, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, System Informacji Prawnej Lex nr 463973). Na aprobatę zasługuje w związku z tym również pogląd, że źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a to z racji jej służebnego i subsydiarnego charakteru względem prawa materialnego. Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile, bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami (por. W. Kisiel, "Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych", [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3(24)/2009, s. 36-37).
W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się ponadto, przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 - niepubl. oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, System Informacji Prawnej LEX nr 80699).
Podkreślić należy także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi, zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w sytuacji takiej po stronie skarżącego istnieje interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza uprawnienia, ani też interesu prawnego skarżącego. Po pierwsze uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy aktem prawa miejscowego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w sposób wiążący określa przeznaczenie terenów oraz warunki jego zabudowy, determinując tym samym sposób wykonywania własności. Zaskarżona uchwała nie ma takiego charakteru, bowiem rozpoczyna procedurę planistyczną i nie reguluje żadnych kwestii w sposób władczy. Jest ona uchwałą "intencyjną", w której rada gminy komunikuje o wszczęciu postępowania planistycznego oraz określa terytorialne granice przyszłych czynności planistycznych. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wyrażenia woli dotyczącej sporządzenia planu oraz wskazania obszaru, który ma być objęty analizami, a na tym wstępnym etapie postępowania nie ustala się w żaden sposób przeznaczenia terenu, ani też nie wprowadza żadnych specjalnych unormowań. Po drugie uchwała taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w prawie własności, ani też w prawie zabudowy, które jest przejawem prawa właściciela do korzystania z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Nie reguluje ona statusu prawnego konkretnych nieruchomości położonych na obszarze objętym postanowieniami tej uchwały, nie kształtuje tym samym sposobu wykonywania prawa własności, ani poprzez tworzenie ograniczeń, co do sposobu zagospodarowania, czy też całkowitego zakazu zabudowy. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3, a także przepisy art. 140 Kodeksu cywilnego zezwalają na zagospodarowanie terenu każdemu, kto ma tytuł prawny do danego terenu, a także ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W prawie do zagospodarowania terenu zrównany jest każdy, kto ma tytuł prawny do tego terenu. Ustalenie przeznaczenia terenów pod określone funkcje, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu pozostaje we właściwości organów gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Skarżący w toku postępowania ani administracyjnego, ani sądowego nie wskazywał i nie podnosił okoliczności, że przysługuje mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, a mianowicie, iż jest właścicielem, bądź współwłaścicielem działek o nr ewid. A, B, C k.m. [...], położonych w O. przy ulicy [...], które znajdują się w obszarze regulowanym zaskarżoną uchwałą, a to na nim ciążył obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Okoliczność ta nie wynika także z akt administracyjnych, a konkretnie z wypisu z ewidencji właścicieli i podmiotów władających nieruchomościami.
Skarżący podnosząc zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego powoływał się wyłącznie na niemożność uzyskania, jako inwestor decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. W związku z powyższym (konsekwentnym stanowiskiem) Sąd przyjął, że naruszenia interesu prawnego i uprawnienia skarżący upatruje w niemożności uzyskania, a to wskutek zawieszenia przez Burmistrza Gminy Olesno postępowania, decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...], obejmującej działki o nr ewid. A, B, C k.m. [...], co do których nie legitymuje się prawem własności.
Oceniając, zatem pod tym kątem naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego lub jego uprawnienia zauważyć należy, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak i wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami ustawy może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 1998 r., IV SA 661/96, LEX nr 4574; z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2343/97, LEX nr 44150; z dnia 13 czerwca 2000 r., II SA/Gd 1034/98, LEX nr 44251). Jednakże stosownie do art. 63 ust. 1 i 2 ustawy w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powyższe rozwiązanie prawne wiąże się, zatem z faktem, że wnioskodawca i adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to badane będzie dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu i nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji (por. komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego z 2008 r.- Planowanie i zagospodarowaniu przestrzenne, s. 512). Zatem skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu objętego zaskarżoną uchwałą, ani nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji to i tym samym niemożliwym jest uznanie, że podstawą roszczenia skarżącego, jest norma prawa materialnego statuująca możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto dokonując wykładni w/w przepisów oraz przepisów rozdziału 2 ustawy stwierdzić należy, że ustalenie przeznaczenia terenów pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy i co do zasady winno być dokonane w planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Stąd też ustawodawca w art. 62 ust. 1 ustawy (oraz art. 58 ust. 1 ustawy, co inwestycji celu publicznego) przewidział możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy stanowi, bowiem że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powyższy przepis daje organowi uprawnienie do fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przepis ten nie tylko ustanawia ograniczenie czasowe dotyczące okresu zawieszenia, ale także jest przepisem procesowym, który umożliwia organom gminy przystąpienie do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Charakter tego przepisu determinuje to, że wnioskodawca ma zagwarantowaną ustawowo możliwość kwestionowania (zaskarżenia) postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego i tym samym obrony swych uprawnień, czy też interesów potencjalnego inwestora. Wszczęcie, zatem procedury planistycznej dotyczącej sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie pozbawia inwestora możliwości (uprawnienia) złożenia wniosku i uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Instytucja zawieszenia postępowania oznacza, bowiem że postępowanie jest w stanie zawisłości sprawy, a więc nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe. W przypadku zawieszenia postępowania tok postępowania administracyjnego ulega jedynie wstrzymaniu. Inwestor (wnioskodawca) zatem w przypadku zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiony możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W prowadzonym postępowaniu następuje jedynie czasowa przerwa, po upływie której postępowanie jest prowadzone w dalszym ciągu. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący nie jest właścicielem, ani osobą władającą nieruchomościami na których zamierza zrealizować inwestycję. Okoliczność ta pozostaje poza sporem i znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych.
W przedmiotowej sprawie wystąpiła zatem odmienna sytuacja od tej której dotyczy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2007 r.; sygn. akt II SA/Gd 436/07. W powołanej sprawie inwestor był jednocześnie właścicielem nieruchomości znajdujących się na terenie, który objęty był uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu do tego wyroku Sąd stwierdził, że w obecnym stanie prawnym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, który taką uchwałą jest objęty. W niniejszej sprawie podkreślić należy, że skarżący, będący jednocześnie potencjalnym inwestorem nie był właścicielem nieruchomości, na których planowana jest przez niego inwestycja.
Reasumując, zaskarżona uchwała nie naruszała uprawnienia, ani interesu prawnego skarżącego. Podstawę materialnoprawną skargi stanowił, bowiem art. 101 ust. 1 u.s.g. Taka konstrukcja tegoż przepisu istotnie rzutowała na legitymację strony postępowania. Przymiot, bowiem strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały intencyjnej, jaką jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowana jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Skarga złożona w trybie powołanego powyższej przepisu nie ma charakteru actio populis i stąd też do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (v. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8 str. 69). Dopiero obiektywne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do przyznania podmiotowi wnoszącemu skargę do sądu legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy, a tym samym do jej merytorycznego rozpoznania. W przedmiotowej sprawie, na co wskazywano wyżej, nie doszło do obiektywnego naruszenia uprawnienia, ani interesu prawnego skarżącego. Brak wykazania naruszenia uprawnienia i interesu prawnego przez skarżącego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi stanowi podstawę jej oddalenia. Z tego też względu brak podstaw do dokonywania przez Sąd dalszej oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.
Mając powyższe na uwadze skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 P.p.s.a.
Co do punktu drugiego wyroku sporządzone zostało z urzędu odrębne uzasadnienie.