II SA/Op 143/04

II SA/Op 143/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz
Jerzy Krupiński /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...] 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. R. kwotę 501,90 (pięćset jeden złotych 90/100) zł tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 26 maca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 20, poz. 149 ze zm.), orzekł o wymierzeniu A. R. dziesięciokrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów ornych w wysokości równej wartości 1266 ton żyta, według obowiązujących cen stosowanych przy wymierzaniu podatku rolnego, tj. po przeliczeniu – w kwocie 846.954.000 zł (przed denominacją). Ponadto organ orzekł o obciążeniu A. R. kosztami sporządzenia dokumentacji pomiarowej gruntów wyłączonych z produkcji na części działki nr A w P. w kwocie 1.585.000 zł (przed denominacją) i jednocześnie zobowiązał go do wpłacenia obydwu należności w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji na konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na działce nr A, stanowiącej własność A. R., doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez wcześniejszego uzyskania decyzji określającej warunki tego wyłączenia oraz że na wskazanym terenie wykonywane są prace związane z utwardzaniem podłoża drobnym kamieniem.
W odwołaniu z dnia 16 listopada 1992r, skierowanym do Wojewody [...], A. R. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż w związku z tym, że pismem z dnia 13 listopada 1992 r., wystosowanym do Wójta Gminy [...], wycofał swój wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie działki nr A na cele nierolnicze, jak również poinformował Wójta Gminy [...] o przywróceniu działce jej rolniczego charakteru, decyzja organu I instancji stała się bezprzedmiotowa.
Po przeprowadzeniu w dniu 4 maja 1993 r. wizji lokalnej na działce będącej przedmiotem postępowania i po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...], na podstawie art. 39 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. oraz § 6 wskazanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 1982 r., jak również działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 262 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- kodeks postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości wymierzenia dziesięciokrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych bez zezwolenia i orzekł o wymierzeniu A. R. takiej należności w wysokości równej wartości 783 ton żyta po cenie obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, tj. po przeliczeniu w kwocie 523.827.000 zł (przed denominacją) i zobowiązał A. R. - w przypadku nie usunięcia przez niego do końca roku 1993 r. przyczyn uniemożliwiających podjęcie decyzji określającej warunki wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej - do podjęcia na tych gruntach produkcji rolnej do dnia 30 marca 1994 r. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji, jako bezsporny wskazał fakt, iż pomimo pouczenia zawartego we wskazaniu lokalizacyjnym nr [...], wydanym dnia 31 grudnia 1991 r., przez organ I instancji, A. R. bez uzyskania decyzji lokalizacyjnej, decyzji zatwierdzającej projekt realizacji inwestycji oraz decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej - określającej warunki wyłączenia, wiosną 1992 r. samowolnie dokonał wyłączenia z działki nr A gruntów rolnych, przekształcające je w obszar pod budowę parkingu. Swoje stanowisko organ odwoławczy oparł na przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 1993 r. wizji lokalnej, podczas której stwierdzono, że na części wyłączonej prowadzone są prace związane z utwardzaniem terenu - budowa parkingu. Ponieważ jednak, jak zauważył organ odwoławczy, wyłączone zostały grunty kl. III i VI, a nie jak orzekł organ I instancji grunty kl. V, zaskarżoną decyzję należało zmienić w zakresie wysokości należności z tytułu samowolnego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, A. R. zarzucając decyzji Wojewody [...] sprzeczność z prawem, wniósł o jej uchylenie w całości. Wskazał on, iż decyzja ta jest dla niego krzywdząca, gdyż dokonując zakupu przedmiotowej działki działał w przekonaniu, iż zbywca dokonał wszelkich formalności mających na celu przekwalifikowanie gruntu oraz, że nabywa on działkę budowlaną, a nie działkę o charakterze rolniczym. W działaniach swoich kierował się przekonaniem, że działka ma charakter budowlany, w związku z czym mógł przystąpić do wstępnych prac przygotowawczych oraz był pewien, że podejmowane przez niego czynności nie pozostają w sprzeczności z prawem. Skarżący zaznaczył również, że utrzymanie decyzji w mocy ze względów finansowych stanowić będzie dla niego nadmierną uciążliwość i pozbawi go możliwości dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] nie znalazłszy podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji , wniósł o jej oddalenie.
Ponieważ w trakcie postępowania sąd powziął informację, iż przed organami administracji toczy się postępowanie, którego wynik może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia 6 maja 1994r, sygn. akt SA/Wr 1312/93, wydanym na postawie art. 177 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 211 kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji budowy baru na działkach nr A i B w P.
Postanowieniem z dnia 24 maja 2004r, w związku z ustaleniem, iż nie toczy się postępowanie w sprawie stanowiącej podstawę zawieszenia postępowania, zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. Dlatego też podniesione przez skarżącego argumenty, iż nie jest on w stanie ponieść nałożonych na niego obciążeń, pozostają poza zakresem prawnej skuteczności i doniosłości z punktu widzenia kognicji sądu administracyjnego.
Przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola zaskarżonej decyzji, wykazała, że nie odpowiada ona wymogą prawa.
Zaskarżona decyzja wydana został w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11 poz. 79 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 7 i 13 tejże ustawy, wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, było dopuszczalne po przeznaczeniu ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i po uzyskaniu decyzji określającej warunki wyłączenia. Podjęcie przez inwestora robót powodujących wyłączenie gruntów z produkcji, było zatem możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji, mającej charakter zezwolenia. W razie natomiast stwierdzenia, że grunty zostały przez właściciela wyłączone z produkcji bez uzyskania wymaganej decyzji, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, organ administracji zobowiązany był do wymierzenia właścicielowi jednorazowo dziesięciokrotnej należności na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych oraz do wyznaczenia terminu podjęcia na tych gruntach produkcji rolniczej.
Mając na uwadze przepisy wyżej wskazanej ustawy, stwierdzić należy, iż w przypadku samowolnego wyłączenie gruntów z produkcji wójt gminy zobowiązany był do wydania decyzji zgodnie z art. 39 ust 1 wskazanej ustawy. Zauważyć jednak należy, iż w niniejszej sprawie decyzja o obciążeniu skarżącego dziesięciokrotną należnością, wydana została bez przeprowadzenia, poprzedzającego jej wydanie, postępowania dowodowego, którego celem winno być dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W sprawie nie zostały ustalone ani potwierdzone istotne okoliczności mające doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wprawdzie w trakcie postępowania odwoławczego, na działce stanowiącej przedmiot postępowania, doszło do przeprowadzenia wizji lokalnej, jednakże mimo to nie zostały ustalone najbardziej istotne okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie udowodniono jednoznacznie, że na działce doszło do wyłączenia gruntów z produkcji. W trakcie przeprowadzonej wizji, stwierdzono jedynie, iż na część gruntów nawieziony został piasek, żwir i tłuczeń pod budowę parkingu oraz że część działki została zrekultywowana. Na tej tylko podstawie nie można jednoznacznie przyjąć, iż na części działki faktycznie doszło do przeprowadzenia pewnych robót przygotowawczych do wyłączenia gruntów z produkcji. Zwrócić przy tym należy uwagę na oświadczenie skarżącego zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w piśmie uzupełniającym z dnia 1 grudnia 2002 r., w których informuje on, iż utwardzenia części działki dokonał w celu umożliwienia składowania na niej maszyn rolniczych i budowy obiektów gospodarskich. Pozostaje to wprawdzie w sprzeczności z wcześniejszymi oświadczeniami strony, dotyczącymi innego rodzaju zamierzeń inwestycyjnych (budowa zajazdu z hotelem i stacją paliw oraz parkingiem), ale do sprzeczności tej organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle się nie odniósł i nie przeprowadził na te okoliczność stosownych dowodów, takich jak chociażby przesłuchanie skarżącego. W tych okolicznościach nie można wykluczyć, że pozwany dokonał jedynie inwestycji potrzebnej do prowadzenia gospodarstwa rolnego, do rolniczego wykorzystania nieruchomości, a nie wyłączenia gruntów z produkcji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, ze zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy, gruntami rolnymi są także grunty pod budynkami i urządzeniami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych, a zatem zabudowanie gruntów rolnych nie pozbawia tego obszaru znamion gruntu rolnego, jeżeli wzniesiony budynek lub urządzenie służyć ma celom produkcji rolnej (tak NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 1995 r., nr SA/Bk 199/94 – nie publ.).
W aktach sprawy brak jest przy tym jakiejkolwiek dokumentacji pomiarowej, dotyczącej wielkości areału, którego wyłączenie z produkcji rolnej przypisano skarżącemu.
Zauważyć również należy, iż pomimo ustalenia w trakcie wizji lokalnej, że część gruntów została zrekultywowana i przywrócona do użytku rolniczego, nie wyjaśniono w jakiej części działce przywrócono jej rolniczy charakter oraz kiedy doszło do zrekultywowania terenu. Nie ustalono także czy i w jakim okresie grunt nie był użytkowany rolniczo, a twierdzenia organu w tym zakresie nie opierają się na jakichkolwiek dowodach. W aktach sprawy – poza lakonicznymi i niejednoznacznymi notatkami – brak jest na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów źródłowych. Uznać zatem należy, iż organy przed którymi toczyło się postępowanie nie podjęły stosownych działań służących dokładnemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Nie znajduje oparcia w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy wyznaczenie przez organ odwoławczy warunkowego terminu podjęcia na wyłączonych z produkcji gruntach produkcji rolnej.
Nie można również zgodzić się z zawartym w zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięciem dotyczącym utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji w przedmiocie obciążenia A. R. kosztami sporządzenia dokumentacji pomiarowych gruntów wyłączonych z produkcji rolnej z części działki nr A. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest takiej dokumentacji, a wobec tego nie wiadomo czego dotyczy przedmiotowa kwota i w jaki sposób została ona wyliczona. Zgodnie z art. 262 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stronę można obciążyć tylko tymi kosztami postępowania, które wynikły z winy strony bądź zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Możliwość obciążenia strony kosztami postępowania stanowi zatem wyjątek od zasady ponoszenia tych kosztów przez organ prowadzący postępowanie. Na organie ciąży bowiem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym koszty przeprowadzenia dowodów obciążają ten organ. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z ustawowo wskazanych okoliczności uzasadniających nałożenie na A. R. obowiązku poniesienie kosztów postępowania, a ponadto nie została wskazana żadna z przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tak w decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, nie zostało wskazane sporządzenia jakiej konkretnie dokumentacji dotyczą koszty oraz na jakiej podstawie zostały wyliczone. Nie zostały również wskazane dowody, które potwierdzałyby fakt dokonania pomiarów i sporządzenia rzeczonej dokumentacji, stanowiące podstawę wyliczenia kosztów. Obciążając stronę skarżącą kosztami postępowania, naruszono przepis art. 262 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który w takim stanie faktycznym sprawy nie mógł mieć zastosowania.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] i jednocześnie zgodnie z art. 200 tejże ustawy, orzekł o zasądzeniu od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.