II SA/OP 131/04

II SA/Op 131/04 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w likwidacji w O. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w O. na rzecz A S.A. w likwidacji w O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na A S.A. w O. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 25000 zł., wzywając do jej uiszczenia w terminie do dnia 23 lutego 2004 r., przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy na kwotę 754784,46 zł.
We wniesionym na powyższe postanowienie zażaleniu pełnomocnik Spółki – r. pr. W. R. wniósł o jego uchylenie, zarzucając błędne określenie w tytule wykonawczym zobowiązanego, który aktualnie istnieje, ale znajduje się w likwidacji tzw. poupadłościowej, a błędne określenie treści podlegającego egzekucji obowiązku, gdyż część należności została już spłacona i aktualne zadłużenie wynosi 436937,04 zł. Poza tym podniósł, iż z uwagi na fakt zaprzestania działalności gospodarczej przez Spółkę z powodu złej kondycji finansowej, zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest środkiem zbyt uciążliwym i niecelowym, gdyż środki pieniężne, jakie miałyby zostać przeznaczone na grzywnę powinny zostać wykorzystane na wypłatę zaległych wynagrodzeń. Poza tym o niecelowości zastosowanego środka egzekucyjnego świadczy fakt wykonywania przez Spółkę obowiązków, poprzez dokonywanie w miarę możliwości finansowych wypłaty zaległości.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w O. postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w oparciu o ustalenie, iż nałożony nakazem z dnia 23 października 2003 r. obowiązek nie został wykonany. W sprawie wydano upomnienie z dnia 20 lutego 2004 r., doręczone w dniu 24 lutego 2004 r., zawierające pouczenie o terminie wykonania oraz zagrożeniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do argumentów odwołania wskazał, iż sytuacja finansowa zobowiązanego nie usprawiedliwia braku wypłat należnych pracownikom, a z uwagi na widoczną dysproporcję pomiędzy kwotami określonymi w tytule wykonawczym a wysokością grzywny, należącej do uznania administracyjnego i mieszczącej się w granicach ustawowych określonych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zarzut uciążliwości środka egzekucyjnego jest bezpodstawny. Poza tym częściowa realizacja obowiązku wypłaty wymagalnych świadczeń pracowniczych nie stanowi wykonania w całości decyzji inspektora pracy i nie jest przesłanką wystarczająca do uchylenia postanowienia. Ponadto za bezzasadny uznał zarzut odrębnego bytu prawnego Spółki w likwidacji, wskazując, że pomimo otwarcia likwidacji Spółka jest nadal tą sama osoba prawną i zachowuje osobowość prawną do czasu wykreślenia z rejestru.
Na powyższe postanowienie skargę wniósł pełnomocnik Spółki, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, podtrzymując w całości argumentację podnoszoną w odwołaniu. Zarzucił brak zrozumienia organu odwoławczego istoty zarzutu zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Wskazał na naruszenie zasady celowości postępowania egzekucyjnego oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, wynikające z art. 6 i 7 K.p.a. Powołując się na poglądy doktryny na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podniósł, że celowość tego postępowania nie sprowadza się do doprowadzenia za wszelką cenę do wyegzekwowania obowiązku, ale zakres przymusu należy ograniczyć do niezbędnego minimum. Zakwestionował także podawany przez organ odwoławczy argument o proporcjonalności kwoty grzywny do kwoty wynikającej z tytułu wykonawczego w sytuacji braku po stronie zobowiązanego jakichkolwiek środków finansowych, wskazując, że zastosowanie tego środka jest krzywdzące dla pracowników i niecelowe skoro zobowiązany wykonuje w miarę mozliwości nałożony obowiązek wypłaty zaległych wynagrodzeń. Poza tym wywodził, że Spółka A S.A. w likwidacji jest następcą prawnym nieistniejącej A S.A., w związku z czym skuteczne prowadzenie egzekucji może nastąpić po wystawieniu nowego tytułu wykonawczego w myśl art. 26 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odpowiedzi na skarg organ wnosił o jej oddalenie, przytaczając w całości argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając dodatkowo, że w całej praktyce organów PIP w celu wyegzekwowania należności jest stosowany mechanizm proporcjonalności grzywny do wysokości ciążących na zobowiązanym obowiązków, a ponadto nie została wykorzystana możliwość nałożenia dalszych grzywien do łącznej kwoty 100000 zł., w związku z czym uciążliwość środka byłaby większa.
Postanowieniem z dnia 13 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kognicji Sądu podlegają wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, podjęte na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), należy zaliczyć do rodzaju postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że po myśli art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji służy na nie zażalenie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że według art. 2 § 1 pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy, podlegają egzekucji administracyjnej.
Z lektury akt wynika, że skarżąca Spółka do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonała w pełni obowiązków wypłaty pracownikom należności ze stosunku pracy w kwocie 754784,46 zł, nałożonego decyzją Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. z dnia 23 października 2002 r.
Zgodnie z art. 6 § 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, w związku z czym Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O., będący na zasadzie art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy wierzycielem obowiązków wynikających z opisanego wyżej nakazu, po stwierdzeniu, że doręczone Spółce upomnienie wzywające do wykonania obowiązków nie przyniosło rezultatu, wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy, obejmujący obowiązek nałożony w nakazie.
Zastosowany zaskarżonym postanowieniem środek egzekucyjny, określony w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. grzywna w celu przymuszenia, jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, do jakich należy również nakaz inspektora pracy i wykonanie tego nakazu. Postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny wydane zostało przez właściwy organ, we właściwym trybie z zachowaniem wymogów z art. 122 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Co do określenia osoby zobowiązanego, należy podzielić argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postawienie spółki akcyjnej w stan likwidacji nie oznacza utraty bytu prawnego przez dany podmiot gospodarczy. Podmiot ten dalej istnieje, gdyż stosownie do art. 461 § 2 i 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) w czasie prowadzenia likwidacji spółka zachowuje osobowość prawną, a likwidację prowadzi się pod firmą spółki z dodaniem oznaczenia "w likwidacji". Oznaczenie to wskazuje na sytuacje prawna spółki. Poza tym stosownie do art. 462 § 1 tej ustawy do spółki w okresie likwidacji stosuje się przepisy dotyczące organów spółki, praw i obowiązków akcjonariuszy. Z tego względu brak jest podstaw prawnych do uznania A S.A. w likwidacji za następcę prawnego A S.A., co uzasadniałoby konieczność zastosowania przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zawierającego regulacje odnoszące się do sytuacji, w której nastąpiło przejście obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego.
Oceniając nadal zaskarżone postanowienie pod kątem legalności, należy stwierdzić, że podniesione przez skarżącą Spółkę zarzuty co do wysokości nałożonej grzywny, organ odwoławczy skwitował stwierdzeniem o widocznej dysproporcji pomiędzy kwotą określoną w tytule wykonawczym a wysokością grzywny, podając, że wysokość nałożonej grzywny "mieści się w ramach ustawowych (art. 121 § 2 ustawy), a jej wysokość mieszcząca się w granicach ustawy należy do swobodnego uznania administracyjnego".
W tym miejscu podać trzeba, że w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca określił jedynie maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie precyzując dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że ustalenie wysokości grzywny mieści się w granicach tzw. uznania administracyjnego. Jednak w związku z tym należy mieć na uwadze, że podejmując rozstrzygnięcia oparte o uznanie administracyjne organy powinny wyczerpująco uzasadnić dokonaną ocenę ze wszechstronnym wyjaśnieniem uwarunkowań, by nie narazić się na zarzut dowolnej interpretacji zebranych dowodów.
Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do zbadania czy nie doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej wynikającej z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., w szczególności czy nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.), czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne (art. 7 K.p.a.) oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu, wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy. W postępowaniu egzekucyjnym wynika to z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, zawartej w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przedmiotowej sprawie wprawdzie nie mogło dojść do nałożenia innego środka egzekucyjnego, jednak istniała możliwość rozważenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. W sytuacji, gdy w ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobodnego ustalenia wysokości grzywny, powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy. W tym kontekście zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie organu odwoławczego o proporcjonalności kwoty grzywny w odniesieniu do ogólnej kwoty zaległości nie stanowi wszechstronnego ustosunkowania się do argumentacji zażalenia, do czego zobligowany jest organ odwoławczy z mocy art. 144 i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszoinstancyjnego, w całości podzielił zawarte w nim rozstrzygniecie sprowadzające się wyłącznie do określenia kwoty grzywny, przy czym dokonał tej oceny samodzielnie, gdyż postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera wcale uzasadnienia. Stosownie do art. 107 § 4 K.p.a., mającego zastosowanie poprzez art. 126 K.p.a., odstąpienie od uzasadnienia postanowienia może mieć miejsce wyłącznie w razie uwzględnienia w całości żądania strony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie jej w maksymalnej kwocie 25000 zł., bez odniesienia się do argumentacji strony wskazującej na dokonywanie spłaty należności pracowniczych objętych nakazem Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. i bez ustalenia aktualnej kwoty zadłużenia, które według twierdzeń skarżącej Spółki zmniejszyło się do kwoty 436937,04 zł., a zatem prawie o połowę, a nadto brak uzasadnienia w poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji, stanowi zarówno naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., jak i art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego.
W związku z powyższym należało uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie należało uchylić. Na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono postanowienie organu pierwszej instancji.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.