II SA/Op 128/20

II SA/Op 128/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2020-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2548/20 - Wyrok NSA z 2021-01-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 par. 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skarg J. G. oraz R. K. i M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz częściowego umorzenia wznowionego postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżących R. i M. K. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. G. oraz R. K. i M. K. – podlegających wspólnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu - jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 24 lutego 2020 r., nr [...] - wydana we wznowionym postępowaniu, odmawiająca uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzająca wydanie jej z naruszeniem prawa oraz częściowo umarzająca wznowione postępowanie.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr [...], Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił M. i R. K. (zwanym dalej również inwestorami) pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...], przy ul. [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, k.m. [...], obręb [...].
Wnioskiem z dnia 30 listopada 2015 r. M. i J. G. (zwani dalej również wnioskodawcami) wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Zdaniem wnioskodawców, powinni być uznani za strony tego postępowania, ponieważ prace prowadzone są w obiekcie, którego obszar oddziaływania obejmuje ich działkę. Niezależnie od powyższego zwrócili uwagę, że prace związane z przebudową budynku prowadzone już były we wrześniu 2015 r., co może dowodzić konieczności wznowienia postępowania z przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazali, że zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany obejmował roboty budowlane już uprzednio wykonane.
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. Starosta Opolski, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; [na dzień orzekania przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją - Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.]), dalej zwanej w skrócie k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Starosty Opolskiego z dnia 14 października 2015 r., nr [...].
Następnie, decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r., Starosta Opolski, działając w trybie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 14 października 2015 r.
Na skutek odwołania M. i J. G., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Opolskiemu.
Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę R. K. i M. K. na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 kwietnia 2016 r. Ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tej kwestii Sąd uznał, że organ pierwszej instancji pobieżnie przeanalizował materię sprawy, czym naruszył przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co uprawniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W przekonaniu Sądu, właściwa ocena, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r., mogła zapaść, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ pierwszej instancji usytuowania nieruchomości M. i J. G. względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty, ustalenia przeznaczenia działki strony według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływu planowanej inwestycji na sposób jej zagospodarowania obecnie, jak i w przyszłości. Sąd zgodził się również z organem odwoławczym, że fakt zaprojektowania w budynku gospodarczym przy granicy z działką sąsiednią schodów zewnętrznych, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r. W kontekście powyższego, za słuszne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M. i J. G. musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości, czyli przez dokonanie właściwych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Tymczasem w powyższym zakresie, czyli w znacznej części niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego, nie dokonał ustaleń ani też nie przeprowadził oceny materiału dowodowego. Te wady postępowania, będące następstwem naruszenia zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uzasadniały zatem konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania. Sąd stwierdził, że zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przy dochowaniu zasady dwuinstancyjności oraz zasady zaufania obywateli do organów Państwa, uniemożliwiło podjęcie merytorycznej decyzji odwoławczej. Sąd uznał także, że organ pierwszej instancji odniósł się tylko do przesłanki określonej w pkt 4 § 1 art. 145 k.p.a., a w zakresie przesłanki z pkt 5 tego przepisu ograniczył się tylko do stwierdzenia, że przesłanka ta nie wystąpiła, nie wskazując, jakie dowody uprawniały do zajęcia takiego stanowiska.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. Starosta Opolski odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 14 października 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że projektowane schody nie stanowią elementu konstrukcyjnego budynku, a z uwagi na ich usytuowanie w odległości 2,5 m od granicy nie powodują objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania. Tym samym M. i J. G. nie przysługiwał przymiot strony.
Następnie, w wyniku rozpoznania odwołań J. G. oraz M. G., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 grudnia 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Opolskiemu. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Opolu przez inwestorów.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 9/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw R. K. i M. K. na ww. decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 czerwca 2017 r.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, decyzją z dnia 11 września 2017 r. Starosta Opolski, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji własnej z dnia 14 października 2015 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przyjął, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. lecz potwierdzenia nie znalazła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy oraz J. G.
W wyniku rozpoznania odwołań od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 11 września 2017 r., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 26 marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na skutek skargi wniesionej przez J. G. oraz przez inwestorów na powyższą decyzję odwoławczą, wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opolskiego z dnia 11 września 2017 r. Uzasadniając orzeczenie Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący, a dokonana ocena, w świetle okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wznowienia postępowania, jest niepełna. Brak dokonania własnych ustaleń oraz oceny okoliczności sprawy w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje, że badane akty nie realizują zasad postępowania w sposób wystarczający do stwierdzenia ich legalności. W rezultacie, jako wydane przedwcześnie, naruszają także art. 151 § 2 k.p.a., gdyż nie zostały poprzedzone wyczerpującym postępowaniem co do przyczyn wznowienia. Jednocześnie Sąd uznał, że podejmując kontrolowane decyzje organy naruszyły również art. 153 p.p.s.a. Jak wyjaśnił, z uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, nie sposób wywieść, jak uczyniły to organy, że Sąd przesądził kwestię przymiotu stron postępowania w odniesieniu do M. i J. G. Całościowe, a nie jedynie wyrywkowe odczytanie powyższego wyroku w pełni potwierdza stanowisko skarżących o błędnym przyjęciu przez organy, że Sąd przyznał małżonkom G. status strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 14 października 2015 r. W konsekwencji tego wadliwego stanowiska organy obu instancji nie badały już zasadniczej kwestii, która determinowała pogląd o wystąpieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Świadczy to również o tym, że organy nie wyraziły własnego stanowiska w spornej kwestii związanej z przesłanką określoną powyższym przepisem, a tym samym nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku z dnia 20 października 2016 r. Przyjmując, że już tylko z tego powodu należało uznać, że kontrolowane decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu jako wadliwe, Sąd zaznaczył, że z uwagi na stwierdzone naruszenia przedwczesne byłoby wyrażenie stanowiska w kwestii zaktualizowania się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej jednak dostrzegł istotne wadliwości dokonanej przez organy oceny tej przesłanki wznowienia. Wskazał, że pogląd organu pierwszej instancji o tym, że brak udziału małżonków G. w postępowaniu nie wpłynął na treść decyzji objętej wznowieniem, nie został w żaden sposób uzasadniony, a Starosta Opolski w ogóle nie przeprowadził ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w graniach zakreślonych stwierdzoną podstawą wznowienia, co stoi w sprzeczności z treścią art. 149 § 2 k.p.a. Uchybienia tego nie dostrzegł następnie Wojewoda Opolski, który w decyzji odwoławczej po raz pierwszy przystąpił do badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w kontekście wystąpienia podstaw do zastosowania art. 146 § 2 k.p.a., co niewątpliwie stanowi o naruszeniu podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania, znajdujące wyraz w art. 15 k.p.a. Wojewoda czynił bowiem ustalenia i w konsekwencji wyraził poparte argumentami stanowisko w przedmiocie ograniczenia możliwości uchylenia decyzji ostatecznej. Takie działanie doprowadziło jednak do pozbawienia stron prawa podważania stanowiska organu w tej istotnej kwestii w drodze zwyczajnego środka prawnego (odwołania). Ponadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy również nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, ponieważ ograniczył się jedynie do stwierdzenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i braku naruszenia bliżej nieokreślonych przepisów prawa. Nie rozważył dostatecznie, czy wada postępowania w postaci braku udziału w nim małżonków G. rzeczywiście nie miała wpływu na treść wydanego pozwolenia na budowę. Dostrzegając, że wnioskujący o wznowienie postępowania dokumentowali postęp robót budowlanych i gdyby uczestniczyli w postępowaniu już wówczas zgłosiliby te dowody, Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że udział małżonków G. nie miałby znaczenia dla postępowania dowodowego i ustaleń organu architektoniczno-budowlanego, a w konsekwencji nie przełożyłby się na treść rozstrzygnięcia z dnia 14 października 2015 r. Skoro natomiast organy nie dokonały merytorycznego rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych stwierdzoną podstawą wznowienia w kontekście powyższych okoliczności faktycznych, za nieuprawnione Sąd uznał stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Na skutek powyższego wyroku sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to zostało jednak zawieszone postanowieniem Starosty Opolskiego z dnia 31 października 2018 r. z uwagi na prowadzone równolegle postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 14 października 2019 R.
Postępowanie nieważnościowe zostało ostatecznie zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 września 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 14 października 2015 r. Następnie też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 168/19, oddalił skargę wniesioną w tej sprawie przez J. G.
Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2019 r. Starosta Opolski podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe i decyzją z dnia 14 maja 2019 r. stwierdził, że decyzja z dnia 14 października 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia uznając, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Powyższa decyzja, w trybie odwoławczym, została uchylona decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 5 sierpnia 2019 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 14 października 2019 r., Starosta Opolski, działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 146 § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a., ponownie stwierdził wydanie decyzji z dnia 14 października 2015 r. nr [...], z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku uchylenia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził spełnienie przez inwestorów wymogów z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz przedstawił ustalenia planu miejscowego dla obszaru objętego sporną inwestycją i wskazał, że jej przedmiotem była przebudowa istniejącego budynku gospodarczego oraz budowa wiaty. Odnosząc się do zakresu robót budowlanych objętych projektem ustalił, że w sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem budynek gospodarczy jest istniejący, projekt nie przewiduje zmiany gabarytów, jego szerokości, długości, wysokości, ani kubatury. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje wymianę więźby dachowej i pokrycia dachu z wymianą stolarki okiennej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek gospodarczy był już usytuowany w granicy od 1,1 m do 1,3 m od granicy działki o nr b stanowiącej własność M. G. i J. G., zaś geometria dachu podlegającego wymianie (kąt nachylenia, wysokość w kalenicy, szerokość) nie zmienia się. Tym samym roboty budowlane stanowią wymianę więźby dachowej i pokrycia dachu wraz z wymianą stolarki okiennej. Odwołując się do § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. organ ustalił, że z projektu zagospodarowania terenu wynika również, że projektowane zamierzenie przewiduje rozbudowę budynku gospodarczego o schody zewnętrzne w odległości około 2,5 m od granicy działki nr b. Ponadto wskazał, że inwestycja obejmuje również budowę wiaty w odległości 1,3 m od granicy działki nr b, która została zaprojektowana jako dobudowa do budynku gospodarczego objętego pozwoleniem na budowę. Nie stanowi ona budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i wobec tego w stosunku do wiaty nie obowiązują przepisy dotyczące usytuowania budynku zawarte w § 12 ww. rozporządzenia. Dalej na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż M. i J. G. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując, że ich nieruchomość, oznaczona nr b, przylega od strony północnej, na całej długości do działki inwestorów i jest od strony tej działki w znacznej części (w połowie) niezagospodarowana organ wywodził, że inwestycja na działce nr a, polegająca na rozbudowie budynku o schody zewnętrzne w odległości 2,5 m od granicy z działką nr b oraz budowa wiaty przylegającej do budynku już istniejącego, a usytuowanego w odległości 1,3 m od granicy działki nr b przeznaczonej pod zabudowę może potencjalnie spowodować uciążliwości i wpłynąć na sposób zabudowy tej części działki nr b, która pozostaje niezagospodarowana. W odniesieniu do wskazanej przez wnioskodawców przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ zaznaczył z kolei, że w toku postępowania wznowieniowego ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone w dniu 27 października 2016 r. (dowód zapis w dzienniku budowy), a budynek gospodarczy stanowiący przedmiot inwestycji kwalifikuje się do użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim 23 sierpnia 2017 r. stwierdził, że nie znajduje potwierdzenia istnienia nowych okoliczności, na które wskazują M. i J. G., tj. że roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazując na brak jednolitego stanowiska pomiędzy stronami dotyczącego terminu rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych objętych decyzją z dnia 14 października 2015 r. oraz brak oczywistych dowodów świadczących w sposób jednoznaczny i niewątpliwy o naruszeniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez inwestorów organ wyjaśnił, że prawo rozpoczęcia robót budowlanych przy budynku gospodarczym inwestorzy uzyskali 17 sierpnia 2015 r. na skutek przyjęcia przez Starostę Opolskiego zgłoszenia robót budowlanych (dokonanego w dniu 17 lipca 2015 r.). Zgłoszenie obejmowało remont dachu budynku i rozbiórkę płyty do składowania obornika. Pierwsze oględziny dokonane przez organ nadzoru budowlanego w dniu 1 września 2015 r. nie wykazały rozpoczęcia robót budowlanych. W dniu 14 października 2015 r. inwestorzy uzyskali natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę, która wobec braku innych stron tego postępowania była wykonalna w dniu jej wydania. Dokonując analizy na podstawie dziennika budowy, wydanego w dniu 28 października 2015 r. i wyjaśnień kierownika organ wskazał, że trudno uznać naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w przypadku analizowanej decyzji z dnia 14 października 2015 r. Wyjaśnił, że wymiana więźby dachowej i pokrycia dachu wynikała z zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, jak również z przyjętego wcześniej zgłoszenia, wobec czego roboty te inwestorzy rozpoczęli nie naruszając art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji zaś nie ma nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Akcentując brak niepodważalnych dowodów wskazujących na fakt rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, organ wskazał, że kwestia związana z zarzutem wykonania wieńca żelbetowego na ściance kolankowej (podwyższenie ścianki o wysokość murłaty) - co spowodowało nieznaczną zmianę geometrii dachu oraz kąta nachylenia połaci dachowej, jest przedmiotem odrębnego postępowania organu nadzoru budowlanego. Z kolei rozbudowa budynku gospodarczego o schody zewnętrzne, nadal pozostaje zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a usytuowanie tego budynku względem działki nr b nie pogorszy stanu istniejącego dla korzystania z działki sąsiedniej, bowiem budynek jest obiektem już istniejącym. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie narusza innych przepisów prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. – reprezentowany przez pełnomocnika podniósł, że nadal pozostają niewyjaśnione dwie kwestie, a mianowicie:
- kwestia zewnętrznych schodów – określonych przez inwestorów jako samonośne i niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, która została już rozstrzygnięta przez Wojewodę Opolskiego i potwierdzona przez WSA w Opolu, tj. że schody zewnętrzne wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i dlatego też powinny były być uwzględnione w wydanej decyzji;
- kwestia robót budowlanych objętych projektem budowlanym i polegających na przebudowie (w istocie odbudowie całego dachu wraz ze stropem nad parterem, które zostały wykonane przed wydaniem pozwolenia na budowę).
Co do pierwszego tematu odwołujący wskazał, że argumenty organu nie odnoszą się do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę schodów, a w odniesieniu do drugiego zagadnienia podniósł, że argumenty organu nie znajdują potwierdzenia w przeprowadzonym postępowaniu. Stwierdził, że organ wskazując na brak jednoznacznych dowodów na wykonanie dachu przed uzyskaniem pozwolenia powołuje się na uzyskane informacje od organu nadzoru budowlanego, które w rzeczywistości nie noszą znamion wiążących. Poza tym, zmiana geometrii i kubatury dachu, jest jednoznacznym dowodem na charakter robót odmienny od remontowych. Ponad wszelką wątpliwość jest też to, że udział jego oraz żony w pierwotnym postępowaniu od samego początku, spowodowałoby wniesienie informacji o przedwczesnym wykonaniu objętych pozwoleniem robót.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli również inwestorzy – reprezentowani przez pełnomocnika, którzy zaskarżonej decyzji zarzucili kolejno naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie, podczas gdy M. G. i J. G. nie przysługiwał przymiot strony;
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do uzupełnionego postępowania dowodowego (tj. złożenia wyjaśnień i oświadczeń stron, kierownika budowy, projektanta, organów nadzoru szczebla powiatowego i wojewódzkiego), jak również nierozważenie, ani niewskazanie wpływu tych dowodów na ewentualną zmianę ustaleń stanu faktycznego, względem tego, który stanowił podstawę wyrokowania przez WSA w Opolu w dniu 20 października 2016 r. Z uwagi na to, że w aktualnym stanie faktycznym należy uznać, iż zewnętrzne schody samonośne, będące instalacją budynku, nie są elementem rozbudowy budynku gospodarczego, a w konsekwencji nie ma podstaw do uznania przedmiotowej inwestycji skarżących (stanowiącej przebudowę) za rozbudowę, a M. i J. G. za strony postępowania;
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie przez ustalenie, że inwestycja skarżących polegała na rozbudowie budynku o schody zewnętrzne;
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak jakiegokolwiek wyjaśnienia z jakich względów organ pierwszej instancji przyjął, że inwestycja na działce nr a polegała na rozbudowie budynku o schody zewnętrzne;
- § 12 ust. 3 pkt 3 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że dokonanie przez skarżących w przedmiotowej sprawie montażu samonośnych schodów, niezbędnych do obsługi pomieszczenia gospodarczego, przy elewacji budynku i braku trwałych fundamentów, w odległości 2,5 m od granicy z działką sąsiednią (uczestników postępowania) powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania ww. podstaw prawnych, a to ze względu na fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowiła zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowę, a działka sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez błędne uznanie za strony M. i J. G., podczas gdy ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który mógłby być powiązany z przepisami odrębnymi, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie ze względu na uznanie przedmiotowej inwestycji za rozbudowę, podczas gdy inwestycja ta spełnia wymogi zawarte w definicji legalnej ww. przepisu kwalifikujące ją jako przebudowę.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołujący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy przez odmowę uchylenia decyzji z dnia 14 października 2015 r., ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.
Uzasadniając zarzuty inwestorzy podnieśli, że sprawa nie dotyczy rozbudowy budynku lecz jego przebudowy. Wywodzili, że zamontowane schody są schodami samonośnymi, nietrwale związanymi z gruntem i nie posiadają fundamentów. W projekcie nie ujęto fundamentów pod schody, bowiem założeniem nie było projektowanie rozbudowy o schody zewnętrzne, a jedynie montaż ich do ściany budynku i nietrwałe oparcie. Odległość schodów od granicy działki budowlanej nr c wynosi 2,5 m, wobec czego uznać należy, że działka sąsiednia nie jest objęta obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, przepisy wskazanego rozporządzenia nie znajdują w sprawie zastosowania, bowiem budynek jest istniejący, projekt budowlany nie przewiduje zmiany jego gabarytów, a wiata nie stanowi budynku. Tymczasem ograniczenia w zagospodarowaniu związane z otoczeniem obiektu budowlanego muszą być wyznaczone na podstawie stricte przepisów odrębnych, bowiem na ich podstawie wyznacza się teren w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiący obszar oddziaływania obiektu. W tych okolicznościach zatem organ dowolnie ustalił, że M. i J. G. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł: w punkcie 1 o stwierdzeniu wydania decyzji Starosty Opolskiego z dnia 14 października 2015 r., nr [...] z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji w związku z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w punkcie 2 o umorzeniu postępowania wznowieniowego w części dotyczącej przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji, dokonując rozpoznania sprawy w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy powołał regulacje art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że podziela stanowisko Starosty Opolskiego zajęte w zaskarżonej decyzji co do tego, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznał, że w odniesieniu do spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, słusznie wskazał Starosta Opolski, że zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także od balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy, lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Z projektu zagospodarowania terenu jak również opisu wynika, że schody zewnętrzne objęte opracowaniem zostały zaprojektowane w odległości 2,5 m od granicy z działką nr b. Dalej Wojewoda Opolski stwierdził, że podziela stanowisko i w pełni zgadza się z uzasadnieniem wskazanym przez organ pierwszej instancji, że w odniesieniu do wiaty nie obowiązują przepisy dotyczące usytuowania budynku zawarte w § 12 wyżej wymienionego rozporządzenia, gdyż wiata nie będzie spełniać warunków, zgodnie z którymi można byłoby ją zakwalifikować jako budynek. Odnosząc się do odwołania J. G. wskazał, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę jednocześnie zatwierdza projekt budowlany, to uznać należy, że obejmuje ona wszystkie roboty budowlane objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym również montaż schodów zewnętrznych. Skoro natomiast zakres prac nie został zmieniony, to nie ma podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej jedynie ze względu na samą kwalifikację inwestycji. Następnie, rozważając przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ powołał art. 148 § 1 k.p.a. i wskazał, że w sprawie jako nowe okoliczności M. i J. G. wskazali rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 października 2015 r. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony 2 grudnia 2015 r. jednak już 22 września 2015 r. pełnomocnik J. G. za pośrednictwem platformy ePUAP wystąpił z pismem, w którym informował cyt.: "obecnie zaistniała nowa sytuacja, która moim zdaniem zdecydowanie wykracza poza zakres robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę". Wobec tego, uznając że termin na złożenie skutecznie wniosku o wznowienie postępowania ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. upłynął dnia 22 października 2015 r., organ stwierdził, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 148 k.p.a., co powoduje niedopuszczalność wznowienia i skutkowało umorzeniem postępowania w tej części jako bezprzedmiotowego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję J. G. zarzucił organowi naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera orzeczenia co do istoty sprawy;
- art. 105 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w wydanym rozstrzygnięciu wskazówek zawartych w wyroku WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 308/16 z 20 października 2016 r.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący wyraził obawę co do tego, że działania organu mogą prowadzić do przedawnienia sprawy wznowienieniowej, w oparciu o art. 146 § 1 k.p.a. Ponadto zakwestionował podział wznowionego postępowania na dwie części - jedną dotyczącą braku udziału stron i drugą odnoszącą się do ujawnienia nieznanych organowi w dniu wydania decyzji okoliczności, umorzenie postępowania, jak również stanowisko organu co do uchybienia terminu, podnosząc, że postępowanie objęte wznowieniem zakończyło się dopiero w październiku 2015 r., a wcześniej nie wiedział o prowadzeniu jakiegokolwiek postępowania. Podniósł też skarżący, że organ odwoławczy całkowicie pominął przedstawione przez niego dowody wskazujące na podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego wobec przystąpienia do realizacji robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę oraz na kwestię braku w pozwoleniu na budowę elementu dotyczącego rozbudowy budynku o schody zewnętrzne, która była przedmiotem rozważań WSA w Opolu.
Skargę na decyzję odwoławczą wnieśli również R. K. i M. K. – reprezentowani przez pełnomocnika, którzy zaskarżając decyzję w części rozstrzygnięcia z punktu 1, zarzucili naruszenie:
- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na nieodniesienie się do zarzutów odwołania oraz poprzestanie na stwierdzeniu, iż Starosta Opolski ocenił, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu oraz, że wskazana we wniosku podstawa wznowienia wystąpiła, bez jakiejkolwiek własnej weryfikacji tej oceny;
- art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całej sprawy "od nowa" i ograniczenie się jedynie do oceny zgodności z prawem postępowania organu pierwszej instancji;
- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie, podczas gdy M. G. i J. G. nie przysługiwał przymiot strony;
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do uzupełnionego postępowania dowodowego (tj. złożenia wyjaśnień i oświadczeń stron, kierownika budowy, projektanta, organów nadzoru szczebla powiatowego i wojewódzkiego), jak również nierozważenie, ani niewskazanie jego wpływu na zmianę stanu faktycznego, względem tego, który stanowił podstawę wyrokowania przez WSA w Opolu w dniu 20 października 2016 r. a to ze względu na to, że w aktualnym stanie faktycznym należy uznać, że zewnętrzne schody samonośne, będące instalacją budynku, nie są elementem rozbudowy budynku gospodarczego, co doprowadziło do błędnego uznania przedmiotowej inwestycji (stanowiącej przebudowę) za rozbudowę, a M. i J. G. za strony postępowania;
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie przez ustalenie, że inwestycja skarżących polegała na rozbudowie budynku o schody zewnętrzne;
- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezbadanie zasadniczej kwestii, która związana jest z poglądem o wystąpieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym świadczy zaniechanie wyrażenia własnego stanowiska w tym zakresie, a w konsekwencji niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 308/16;
- § 12 ust. 3 pkt 3 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedostrzeżenie, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż dokonanie montażu samonośnych schodów, niezbędnych do obsługi pomieszczenia gospodarczego przy ścianie budynku i braku trwałych fundamentów w odległości 2,5 m od granicy z działką sąsiednią, powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania ww. podstaw prawnych, a to ze względu na to, że przedmiotowa inwestycja stanowiła zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowę, a działka sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne uznanie za strony M. i J. G., podczas gdy ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który mógłby być powiązany z przepisami odrębnymi, a co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie ze względu na uznanie przedmiotowej inwestycji skarżących za rozbudowę, podczas gdy inwestycja skarżących spełnia wymogi zawarte w definicji legalnej ww. przepisu, których to spełnienie kwalifikuje ją jako przebudowę.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty przedstawione w odwołaniu i wskazali, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, poprzestając na stwierdzeniu, że Starosta Opolski ocenił, iż wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i wskazana we wniosku podstawa wznowienia wystąpiła. Ponadto, ocena, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca swej treści decyzji dotychczasowej, sprowadzała się do powielenia słusznych konstatacji organu pierwszej instancji. Podkreślając, że organ odwoławczy zobowiązany był do własnej oceny, a także odniesienia się do zarzutów odwołania skarżący podnieśli, że działanie organu doprowadziło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał oceny okoliczności sprawy w kontekście tego, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony, a w konsekwencji, czy wskazana we wniosku podstawa wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wystąpiła, podczas gdy ocena dokonana przez organ pierwszej instancji w tym zakresie - zdaniem skarżących - była błędna i dowolna, a prezentowane stanowisko nie stanowi wykonania zaleceń zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2016 r. i świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.
Sprawa ze skargi J. G. została wpisana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 128/20, a sprawa ze skargi R. K. i M. K. pod sygn. akt II SA/Op 129/20.
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 129/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. o połączeniu sprawy o sygn. akt II SA/Op 129/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Op 128/20 ze skargi J. G. na tę samą decyzję oraz o prowadzeniu tych spraw pod sygn. akt II SA/Op 128/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w związku z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zaistniała więc konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i R. K. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...], przy ul. [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, k.m. [...], obręb [...].
Podstawę do przeprowadzenia postępowania w tej sprawie stanowiło postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 14 grudnia 2015 r. - wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., o wznowieniu na żądanie M. i J. G. postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r. W postanowieniu tym, jako podstawę wznowienia postępowania wskazano przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, oraz przesłankę zawartą w pkt 5 tego przepisu, wedle którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Dokonując oceny Sąd uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej, wobec czego zaskarżona decyzja wydawana była w granicach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Dokonując kontroli jej legalności należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte w powołanych wcześniej wyrokach z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16 i z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18.
Zaznaczyć przyjdzie, że zasada związania wyrokiem sądowym, na gruncie niniejszej sprawy, została już wyjaśniona w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18 i dlatego nie jest celowe jej ponowne omawianie, podobnie jak nie jest konieczne przytaczanie szczegółowej oceny z poprzednich wyroków, które omówione zostały w stanie faktycznym i znane są stronom postępowania.
Niemniej jednak podkreślić trzeba, że nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (patrz: wyroki NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2333/11 i z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1019/17, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. powoduje zatem, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 p.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto przyjąć można, że odstąpienie od wiążącej oceny będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.
Dokonując obecnie kontroli Sąd nie stwierdził, aby w sprawie ujawnione zostały jakiekolwiek okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w granicach niniejszej sprawy we wcześniejszych wyrokach. W szczególności z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy poczyniły jakiekolwiek nowe, istotne ustalenia faktyczne. Należało tym samym uwzględnić, że już w wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, Sąd jednoznacznie przesądził, że fakt zaprojektowania w budynku gospodarczym przy granicy z działką sąsiednią schodów zewnętrznych, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia, a nie - jak nadal podnoszą w skardze inwestorzy - przebudowę. Stanowisko takie potwierdził również WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18, wydanym w granicach rozpoznawanej sprawy. Od razu też stwierdzić trzeba, że w świetle powyższego pozbawione trafności są zarzuty skargi inwestorów, wskazujące na nieposadowienie schodów na fundamentach a w konkluzji na to, że sporna inwestycja stanowiła przebudowę. Sposób mocowania schodów nie ma tu znaczenia, skoro nie zmieniły się, wynikające z projektu, miejsce ich posadowienia oraz ich konstrukcja.
W omawianym wyroku Sąd wskazał również, że właściwa ocena, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r., może zapaść dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ pierwszej instancji usytuowania nieruchomości M. i J. G. względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty, ustalenia przeznaczenia działki strony według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływu planowanej inwestycji na sposób jej zagospodarowania obecnie, jak i w przyszłości. Sąd uznał, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M. i J. G. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę musi być przeprowadzone w całości, czyli przez dokonanie właściwych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Rozstrzygając o wadliwości działań podejmowanych w sprawie, w zakresie badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd dostrzegł z kolei brak analizy i oceny, wskazanej okoliczności rozpoczęcia spornych robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym w odniesieniu do przedstawionego zakresu prac wraz z terminami wykonania poszczególnych robót budowlanych.
W kolejnym, przywołanym wyżej wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., Sąd wypowiedział się natomiast w kwestii instytucji wznowienia postępowania podkreślając, że ocena dokonywana przez organ w postępowaniu wznowieniowym powinna być dokonana z poszanowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 7 k.p.a., który wskazuje na konieczność podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tak samo należy uwzględnić przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z kolei z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. Działając w granicach związania wcześniejszym wyrokiem Sąd w omawianym orzeczeniu, uwzględnił wynikające z niego konstatacje i wskazał na konieczność rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w sposób wyczerpujący, w tym przede wszystkim na konieczność zbadania zasadniczej kwestii determinującej pogląd o wystąpieniu przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadnienie stanowiska w tym przedmiocie i przeprowadzenie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych stwierdzoną podstawą wznowienia. Uwzględniając fakt, że wnioskujący o wznowienie postępowania dokumentowali postęp robót budowlanych i ich zakres na działce sąsiedniej, Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że udział małżonków G. nie miałby znaczenia dla postępowania dowodowego i ustaleń organu architektoniczno-budowlanego, a w konsekwencji nie przełożyłby się na treść rozstrzygnięcia z dnia 14 października 2015 r. Wobec braku merytorycznego rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych stwierdzoną podstawą wznowienia w kontekście powyższych okoliczności faktycznych, za nieuprawnione uznał stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i że w związku z tym organ upoważniony był jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Uwzględniając obecnie wiążącą ocenę, wynikającą z ww. wyroków, Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący, a dokonana ocena merytoryczna – w świetle okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wznowienia postępowania, jest niepełna i nie była wystarczająca do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy naruszył przepisy art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 151 § 2 k.p.a., a w konsekwencji też art. 153 p.p.s.a. Ponadto nieprawidłowo orzekł w pkt 2 decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Uzasadniając dokonaną ocenę wyjaśnić przyjdzie, że celem wznowionego postępowania, w pierwszej kolejności jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją.
Dopóki nie zostanie stwierdzone zaistnienie w sprawie okoliczności wyczerpujących przesłankę wznowienia, dopóty niedopuszczalne jest ponowne dokonanie merytorycznej oceny i rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza natomiast dokonanie takiej oceny i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.
W niniejszej sprawie M. i J. G. wystąpili o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.
Jak wskazano w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18 postępowanie w trybie wznowienia powinno być prowadzone z poszanowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodać ponadto trzeba, że motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron.
W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu stron co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Nie może być zatem sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać rozstrzygnięcie. Powinno zawierać odniesienie co do wszystkich istotnych okoliczności wskazywanych przez stronę, po ich uprzednim dokładnym wyjaśnieniu. Powinno też wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa bowiem również na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Mając na uwadze powyższe zaznaczyć trzeba, że wskazane zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego co należy podkreślić, nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.
Dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy stanowi o istocie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z chwilą skutecznego zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.
Stosownie więc do tego dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny, przez każdy z organów postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokonał samodzielnych, wyczerpujących ustaleń na podstawie okoliczności faktycznych, a następnie wyczerpującej oceny, która uzasadniałaby podjęte rozstrzygnięcie.
Zauważyć przyjdzie, że w kontekście przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozważając legitymację M. i J. G., Wojewoda Opolski wskazał jedynie na wyrażone w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania objętego wznowieniem. Nie dokonał natomiast organ odwoławczy samodzielnej, ponownej oceny w tym zakresie. Zdaniem Sądu działanie takie mające znamiona raczej nieuprawnionej kontroli, a nie ponownego rozpoznania spornej kwestii, stoi w sprzeczności z powołanymi powyżej zasadami postępowania administracyjnego, w tym z zasadą dwuinstancyjności. Świadczy to również o tym, że organ odwoławczy nie wyraził własnego stanowiska w przedmiocie wskazanej przesłanki, a tym samym nie wykonał zaleceń Sądu z poprzednich wyroków do czego był zobowiązany.
Dostrzec również trzeba, że, jak wskazali w skardze R. i M. K., kwestia uznania legitymacji M. i J. G. przez organ pierwszej instancji była podniesiona w ich odwołaniu. Rozpoznanie sprawy w całości przez organ odwoławczy związane jest natomiast także z rozważeniem zarzutów odwołania. Brak stanowiska organu w kwestii tych zarzutów także wskazuje zatem na brak dokonania prawidłowej i wyczerpującej oceny co do zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To z kolei uzasadnia zarzuty skargi M. i R. K., dotyczące naruszenia powołanych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu nie można natomiast zgodzić się z tymi zarzutami, które odwołują się do stwierdzenia, że sporna budowa stanowi przebudowę. Jak już wcześniej wskazano w poprzednich wyrokach Sąd jednoznacznie przesądził charakter przedmiotowej budowy wskazując, że stanowi ona rozbudowę. Stanowisko to jest wiążące w niniejszej sprawie i brak jest podstaw do jego podważania. Dlatego badając legitymację M. i J. G. na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należało mieć na uwadze nie to, że w wyniku rozbudowy dobudowano schody i nie należało oceniać oddziaływania tych schodów na ich nieruchomość, tylko należało wziąć pod uwagę to, że przedmiotowa budowa prowadziła do powstania nowego obiektu (którego część stanowiły schody) i należało ocenić, czy obiekt ten jako całość oddziałuje na nieruchomość wnioskodawców.
Wyjaśnić przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Podkreśla się przy tym, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Nie można zatem utożsamiać braku naruszeń przepisów w sprawie warunków technicznych z brakiem przymiotu strony podmiotu będącego właścicielem działki leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której sporna inwestycja została zrealizowana. Dla oceny, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Inaczej mówiąc, obszaru oddziaływania nie można utożsamiać wyłącznie z naruszeniem określonych wymogów technicznych, albowiem obiekt budowlany może wprowadzać ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nieobjętego inwestycją także wtedy, gdy jego realizacja jest zgodna z przepisami określającymi wymogi techniczne i istnieją podstawy do wydania pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest tym samym wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich i inne wymogi, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja może spowodować negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Uwzględnić należy, że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Także przepis art. 144 k.c. nakazujący, aby właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W konsekwencji należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania. Kwestią odrębną jest natomiast to, czy zarzuty podnoszone przez te podmioty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Weryfikacja tych zarzutów może odbywać się bowiem wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Uznanie ich za stronę postępowania nie oznacza natomiast, że uzyskanie pozwolenia na budowę będzie niemożliwe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 711/18, wyrok WSA w Krakowie z 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 245/19, wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1105/18, wyrok WSA w Białymstoku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 697/18, wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 236/17, z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1509/17, z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/17, z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na przywoływanej już stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych.
Przedstawiona powyżej wykładnia ugruntowana została w orzecznictwie sądowym i w ocenie Sądu znajdowała zastosowanie w niniejszej sprawie. Dokonując na jej podstawie oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że ocena organu odwoławczego dokonana w zakresie legitymacji skarżących nie uwzględniała wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Dodać w tej mierze należało, że organ odwoławczy powinien rozważyć, czy w sprawie nie powinna mieć zastosowania zasada wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a., jako że w szeregu innych postępowań dotyczących spornej rozbudowy, toczących się przed tym organem (postępowanie nieważnościowe) i przed organami nadzoru budowlanego, skarżący G. lub jego żona mieli przymiot strony i nie był on też kwestionowany przez sąd administracyjny (WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 168/19).
Uwzględniając powyższe rozważania, zdaniem Sądu uznać również należało, że wobec niedokonania przez organ odwoławczy prawidłowej oceny w zakresie ustalenia, czy w sprawie zaistniała omawiana przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przedwczesne było rozważanie w zaskarżonej decyzji kwestii związanych z ponownym merytorycznym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a w konsekwencji stwierdzenie braku podstaw do uchylenia tej decyzji. Zaznaczyć jednak trzeba, że ocena w tym zakresie, zdaniem Sądu, także nie była dokonana prawidłowo z punktu widzenia omawianych wcześniej zasad postępowania administracyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że do wiaty nie znajdują zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, dokonał samodzielnej kwalifikacji tego obiektu, jako niestanowiącego budynku. Rozważył również, w odniesieniu do schodów spełnienie wymogów wynikających z § 12 ust. 6 pkt 1 wskazanego rozporządzenia i ustalił, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany obejmujący przedmiotowe schody to zatwierdza również ich montaż, a skoro zakres prac nie został zmieniony to nie ma podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej ze względu na samą kwalifikację inwestycji. Niemniej jednak w pozostałej części oceny merytorycznej co do rozpoznania sprawy objętej wznowieniem przytoczył jedynie stwierdzenie organu pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa pod względem merytorycznym, gdyż inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 Prawa budowlanego, powołał przepisy art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz wskazał, że podziela stanowisko Starosty Opolskiego o zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, w przypadku potwierdzenia, że zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien dokonać samodzielnej, całościowej oceny co do zgodności budowy z prawem. Powinien przy tym wziąć pod uwagę, że ostateczną decyzją z dnia 5 grudnia 2018 r., Główny Inspektor Nadzory Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 października 2015 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę), a wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 168/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na tę decyzję. Ocena ta jest bowiem wiążąca w innych postępowaniach, w takim zakresie w jakim rozstrzyga o legalności danej decyzji w odniesieniu do przesłanek stwierdzenia nieważności.
Stosownie do wskazań wynikających z wiążącego wyroku tutejszego Sądu, z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 188/18, Wojewoda Opolski powinien też przede wszystkim rozważyć, czy wada postępowania w postaci braku udziału w nim małżonków G. rzeczywiście nie miała wpływu na treść wydanego pozwolenia na budowę z dnia 14 października 2015 r., zwłaszcza mając na uwadze to, że wnioskujący o wznowienie postępowania dokumentowali postęp robót budowlanych i ich zakres na działce sąsiedniej. Gdyby zatem uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę już wówczas zgłosiliby te dowody, a Starosta Opolski posiadałby wiedzę, że roboty objęte zgłoszeniem i wnioskiem o pozwolenie na budowę pokrywają się, a niektóre z nich są wykonywane odmiennie. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie dokonał oceny w powyższym zakresie. Powołując jedynie pogląd organu pierwszej instancji, że zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wpływa na byt prawny decyzji, gdyż jest ona poprawna pod względem merytorycznym nie uwzględnił przy tym tego, że Sąd zakwestionował jego wcześniejsze stanowisko przyjmujące, że udział małżonków G. nie miałby znaczenia dla postępowania dowodowego i ustaleń organu architektoniczno-budowlanego, a w konsekwencji nie przełożyłby się na treść rozstrzygnięcia z dnia 14 października 2015 r. Znaczenie ma przy tym nie tyle sam brak udziału tych skarżących w postępowaniu, ale to czy w związku ze wskazaną podstawą prawną wznowieniową zgłosili nowe dowody lub powołali nowe okoliczności, których uwzględnienie wpływa na ocenę materiału sprawy i czy w konsekwencji winno dojść do wydania decyzji o treści odmiennej od decyzji z dnia 14 października 2015 r. W tej ocenie mieści się też – tak jak zrobił to organ I instancji – sprawdzenie czy okoliczności wskazywane we wniosku o wznowienie postępowania faktycznie miały miejsce, czy były okolicznościami nowymi i czy były one nieznane organowi, zwłaszcza, że były one weryfikowane z negatywnym skutkiem przez działający w ramach swoich kompetencji organ nadzoru budowlanego.
Podkreślić jeszcze raz należy, że uzasadnienie decyzji odwoławczej nie może sprowadzać się jedynie do powołania ostatecznego stanowiska lub treści uzasadniania decyzji organu pierwszej instancji, przytoczenia treści stosowanych w sprawie przepisów prawa, czy wyrażenia jedynie ogólnego poglądu. W przypadku rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest przy tym wykazać w uzasadnieniu decyzji, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. że decyzja dotychczasowa pozbawiona jest wadliwości materialnej. Skoro natomiast Wojewoda Opolski nie dokonał samodzielnych rozważań co do podstaw faktycznych i prawnych oceny dokonanej w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie wskazał motywów pozwalających ustalić ich kierunek Sąd uznał, że sprawa w tym zakresie nie została rozpoznana w jej całokształcie.
Podobnie, jako nieprawidłową Sąd uznał ocenę dokonaną przez organ odwoławczy w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przede wszystkim nie do zaakceptowania jest pogląd organu, że z uwagi na zaistnienie tej przesłanki wnioskodawcy mogli wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania w terminie, którego bieg miałby się rozpocząć jeszcze przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie objęte wznowieniem, tj. jak uznał organ od 22 września 2015 r.
Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie może być wznowione jedynie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Nie można tym samym uznać, że miesięczny termin do wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. może rozpocząć bieg przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej. Dopóki postępowanie nie zostanie ostatecznie zakończone nie jest bowiem możliwe jego wznowienie. Uwzględnić ponadto trzeba, że o ile M. i J. G. mieli wiedzę na temat prowadzenia robót budowlanych na sąsiedniej działce to nie byli uznani za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a przez to mogli nie mieć wiedzy, czy wykonane roboty mieszczą się w zakresie tych, które zostały objęte pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy, jak wskazano powyżej, zobowiązany był natomiast uwzględnić, że Sąd zakwestionował jego wcześniejsze stanowisko co do tego, że udział małżonków G. nie miałby znaczenia dla postępowania dowodowego i ustaleń organu architektoniczno-budowlanego, a w konsekwencji nie można a priori zakładać, że nie przełożyłby się na treść rozstrzygnięcia z dnia 14 października 2015 r.
W ocenie Sądu zgodzić się też należy ze skarżącym J. G., że nieprawidłowe było działalnie organu odwoławczego polegające na podzieleniu wznowionego postępowania niejako na dwie części, tj. na dotyczące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w efekcie tego umorzenie w pkt 2 zaskarżonej decyzji postępowania w części dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a w sytuacji, gdy organ uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wyjaśnić przyjdzie, że instytucja wznowienia związana jest z wadliwością proceduralną i ma na celu ponowne przeprowadzenie postępowania. Wznowieniem obejmuje się całość dotychczasowego postępowania, wobec czego również decyzja musi obejmować całość sprawy. W przypadku ustalenia podstaw do wznowienia postępowania organ przeprowadza postępowanie w sprawie objętej tym trybem i wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Ustalenie z kolei, że nie zaistniały przesłanki wznowienia obliguje organ do podjęcia decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie do umorzenia postępowania wznowieniowego. Jeśli natomiast organ uzna, tak jak w niniejszej sprawie, że w sprawie zaistniała jedna z kilku badanych przesłanek wznowienia, to uwzględniając tę przesłankę zobowiązany jest rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie w całości i stosownie do dokonanej oceny wydać rozstrzygniecie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji przedstawić rozważania co do braku innych podstaw wznowienia. Umorzenie wznowionego postępowania w części dotyczącej jednej z przesłanek wznowienia, w sytuacji ustalenia, że zaistniała inna przesłanka w ocenie Sądu jest niedopuszczalne.
Reasumując, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 151 § 2 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spawy.
Wobec stwierdzenia naruszeń, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o zasądzeniu na rzecz J. G. kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz o zasądzeniu, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., solidarnie kosztów postępowania na rzecz R. i M. K., na które składają się: wynagrodzenie pełnomocnika tych skarżących w kwocie 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł (2x17 zł) oraz wpis od skargi w kwocie 200 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzając się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy w całości przez organ odwoławczy. Nadal aktualna pozostaje przy tym ocena i wskazania wynikające z wcześniejszych wyroków Sądu wydanych w niniejszej sprawie.