II SA/Op 127/12

II SA/Op 127/12 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2012-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 2700/12 - Wyrok NSA z 2014-01-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na rozkaz personalny Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi był rozkaz personalny nr [...] wydany w dniu 23 stycznia 2012 r. przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, uchylający rozkaz personalny nr [...] z 28 listopada 2011 r. Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w części, który dotyczył określenia daty obniżenia dodatku służbowego skarżącego, przez ustalenie innej daty obniżenia tego dodatku na dzień 1 marca 2012 r. oraz utrzymujący w mocy zaskarżony rozkaz w pozostałej części.
Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.
W dniu 11 maja 2011 r. Komendant Komisariatu I Policji w Opolu wydał opinię służbową o funkcjonariuszu Policji M. D. pełniącym służbę na stanowisku referenta w Wydziale Kryminalnym. We wnioskach końcowych organ wydający opinię zaznaczył, iż policjant nie wywiązuje się z obowiązków służbowych i jest to pierwsza opinia służbowa o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej.
Rozkazem personalnym z 28 listopada 2011 r. Komendant Miejski Policji, działając na podstawie art. 104 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (tekst jednolity z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 2001 r. Nr 152, poz. 1732), obniżył M. D. z dniem 1 stycznia 2012 r. dodatek służbowy do kwoty 248 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że jest związany wydaną 11 maja 2011 r. przez Komendanta Komisariatu I Policji w Opolu opinią służbową, stwierdzającą niewywiązywanie się policjanta z obowiązków służbowych. Podniósł też, iż pismem z 7 lipca 2011 r. poinformowano stronę, że wydana opinia służbowa jest ostateczna i zostanie włączona do akt osobowych, a pismem z 3 sierpnia 2011 r. adwokat Ł. W., który złożył odwołanie w imieniu policjanta, został poinformowany, iż brak jest podstaw prawnych do rozpoznania jego odwołania od wydanej opinii.
Ponadto organ zwrócił uwagę, że z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 powołanego rozporządzenia wynika obligatoryjność zastosowania obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20 % do 50 % w przypadku niewywiązywania się z policjanta z obowiązków służbowych, stwierdzonego w opinii służbowej. Jeżeli dotychczas M. D. posiadał dodatek służbowy w wysokości 310 zł, to jego obniżenie o 20 %, czyli w najniższym możliwym wymiarze, oznacza obniżenie dodatku do kwoty 248 zł.
Odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Opolu wniósł M. D. reprezentowany przez adw. Ł. W.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 23 stycznia 2012 r. Opolski Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Opolu z 28 listopada 2011 r. w części dotyczącej określenia daty początkowej obniżenia dodatku służbowego i ustalił tą datę na dzień 1 marca 2012 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej przedstawiono stan faktyczny sprawy przypominając, że obniżenie dodatku jest następstwem wydania ostatecznej opinii służbowej, o której policjanta i jego pełnomocnika zawiadomiono odrębnymi pismami. W uzasadnieniu prawnym organ odwoławczy powołał się na przepis art. 32 ust. 1 ustawy oraz art. 6f regulujący tryb mianowania oraz organy przełożone dla policjantów. Podniesiono, że policjantowi przysługuje uposażenie składające się z uposażenia zasadniczego (art. 100 ustawy) oraz dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego przyznawanego na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy. Wskazano, że na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał 6 grudnia 2001 r. rozporządzenie, które ma w sprawie zastosowanie, a w szczególności powołany właściwie przez organ I instancji § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2.
Dalej w oparciu o zapisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. 2010 r. Nr 170, poz. 1145) organ odwoławczy podniósł, iż wydana 11 maja 2011 r. a doręczona w dniu 23 maja 2011 r. opinia służbowa jest ostateczna i jako taka na podstawie § 8 ust. 8 tego rozporządzenia została włączona do akt osobowych policjanta. Podkreślono autonomiczność postępowania w sprawie opiniowania oraz to, że opinia wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego nie jest decyzją administracyjną i nie mają do niej zastosowania przepisy K.p.a. Zdaniem organu wydanie opinii nie jest też czynnością cywilnoprawną i nie można do nich stosować przepisów o przedstawicielstwie, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i cywilnym. Zaakcentowano też ponownie obligatoryjność obniżenia dodatku służbowego na podstawie przepisów rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. oraz to, że organ I instancji zastosował obniżenie w najniższej możliwej kwocie.
Powołując się na przepis art. 130 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 110 K.p.a. podkreślono, że zmiana początkowego terminu obniżenia dodatku po wniesieniu odwołania przez stronę była konieczna, gdyż odwołanie wstrzymuje wykonanie decyzji, która wywołuje skutki prawne dopiero od dnia doręczenia decyzji odwoławczej.
W skardze sądowoadministracyjnej skarżący zarzucił naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 2001 Nr 152 poz. 1732) oraz § 8 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. 2010 r. Nr 170, poz. 1145) przez to, że obniżono dodatek służbowy funkcjonariusza, mimo iż opinia służbowa będąca podstawą wywiązywania się opiniowanego z obowiązków służbowych nie była ostateczna.
Wskazując na powyższe M. D. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi po przedstawieniu czynności i aktów podjętych przez organy obu instancji, skarżący wywodził, że wydana 11 maja 2011 r. opinia nie jest ostateczna, a jego odwołanie nie zostało dotychczas rozpoznane. Skarżący polemizował z poglądem organów, iż opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną i odwołał się do wyroków sądów administracyjnych prezentujących pogląd, że opinia służbowa o funkcjonariuszu jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, a jeśli tak, to jest decyzją, do której mają zastosowanie przepisy K.p.a.
Zdaniem skarżącego nie ma też żadnych podstaw do wyłączenia przepisów ogólnych o pełnomocnictwie zawartych w art. 32 i następnych K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonych rozkazach personalnych oraz do uchwał siedmiu sędziów NSA z 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11 wyłączających drogę sądowoadministracyjną od postanowień organów Służby Więziennej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sprawie opinii służbowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi był rozkaz personalny nr [...] wydany w dniu 23 stycznia 2012 r. przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, uchylający rozkaz personalny nr [...] z 28 listopada 2011 r. Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w części, która dotyczyła określenia daty obniżenia dodatku służbowego skarżącego, przez ustalenie innej daty początkowej obniżenia tego dodatku na dzień 1 marca 2012r. oraz utrzymujący w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
Zdaniem skarżącego naruszono § 7 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 2001 r., Nr 152 poz. 1732) oraz § 8 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. 2010 r., Nr 170, poz. 1145) przez to, że obniżono dodatek służbowy funkcjonariusza, mimo iż opinia służbowa będąca podstawą niewywiązywania się opiniowanego z obowiązków służbowych nie była ostateczna.
Zarzucone naruszenia przepisów powołanych rozporządzeń są chybione.
Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2011 Nr. 287 poz. 1687 ze zm.), dalej ustawy, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (czyli stanowisku kierowniczym lub samodzielnym – przypis Sądu) policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy.
Na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 6 grudnia 2001 r. cyt. wyżej rozporządzenie. W § 9 ust. 1 rozporządzenia określono, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony, a wysokość dodatku nie może przekraczać 50 % podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4 .
Z kolei w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu, oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.
Natomiast na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, a przepis § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6 .
W myśl § 8 ust. 8 – odpowiednio stosowanego – dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki, między innymi w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, a na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał 30 sierpnia 2010 r. rozporządzenie w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. 2010 r., Nr 170, poz. 1145).
Rozporządzenie określa cele opiniowania (§ 2), częstotliwość wydania opinii (§ 3) kryteria (§ 4) oraz organy i procedurę odwoławczą (§§ 5-8). Stosownie do § 8 ust. 8 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego policjantów, opinia, o której mowa w ust. 6 pkt 1 tego paragrafu, jako ostateczna zostaje włączona do akt osobowych policjanta.
Temu ostatniemu przepisowi skarżący przypisuje taki walor, iż opinia na której oparto rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego, nie tylko była decyzją administracyjną, ale przede wszystkim nie była ostateczna, a to w konsekwencji dyskwalifikuje zaskarżony rozkaz personalny z 23 stycznia 2012 r.
Z kolei organ uważa, że przepisy K.p.a., w tym o pełnomocnictwie, nie mają zastosowania w procedurze opiniowania policjantów.
Wobec takich stanowisk stron trzeba przede wszystkim podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 119/11 podkreślał, iż jeżeli wydanie opinii służbowej oddziałuje na sytuację prawną funkcjonariusza, to z punktu widzenia standardów państwa demokratycznego i państwa prawa nie można wyłączyć prawa ustanowienia przez policjanta profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym. Sąd w tamtej sprawie zważył, że opiniowanie policjantów należy do kategorii spraw osobowych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. 2002 r., Nr 151, poz. 1261). Stroną postępowania w świetle przepisów ustawy oraz rozporządzenia jest opiniowany funkcjonariusz a ustanawiając pełnomocnika, dąży do ochrony swych interesów i praw, dokładając przy tym należytej staranności, aby chronić się przed skutkami ewentualnej nieznajomości przepisów prawa.
Zaprezentowane orzeczenie WSA w Opolu odwołuje się do innej sprawy sądowodministracyjnej, w szczególności o sygn. akt I OSK 1579/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2010 r. przyjął, iż przepisy K.p.a. stosuje się do wydawania opinii służbowej funkcjonariuszy policji.
W wyroku tym NSA wypowiedział się za dopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej przy zaskarżeniu opinii służbowej w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy w zw. z obowiązującym wówczas rozporządzeniem MSWiA z 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji (Dz. U. Nr 98 poz. 890 ze zm.), uchylonego przez § 10 cyt. wyżej rozporządzenia z 30 sierpnia 2010 r.
Zaakcentować również należy, iż skarga kasacyjna rozpoznawana przez NSA w sprawie I OSK 1579/09 wniesiona była od wyroku WSA w Opolu z 21 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 197/09, w którym Sąd I instancji przedstawiając obszerne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, jednoznacznie wyraził pogląd, iż opinia służbowa jest decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a., tyle tylko, że o uznaniowym charakterze, co ogranicza zakres sądowej kontroli do badania prawidłowości procedury i ewentualnego przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione zapatrywania NSA i WSA w Opolu nawet przy uwzględnieniu nowej treści rozporządzenia MSWiA w sprawie opiniowania służbowego policjantów.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie może być też zastosowana wykładnia uchwał siedmiu sędziów NSA z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, gdyż odnosiły się one do innych pragmatyk służbowych niż ustawa o Policji a z przedstawionego w cytowanej sprawie II SA/Op 197/09 orzecznictwa wynika jednolita wykładnia przepisów o opiniowaniu służbowym policjantów.
Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, iż skarga M. D. dotyczy rozkazu personalnego z 23 stycznia 2012 r. w przedmiocie dodatku służbowego.
Zgodnie z zacytowanym wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W "granicach sprawy" sąd może też stosować środki przewidziane ustawą (ust. 135 P.p.s.a.)
Granice sprawy, której dotyczy rozpoznawana obecnie skarga związane są tylko z decyzjami w sprawie dodatku służbowego. Organ I i II instancji wydając zaskarżone rozkazy personalne związany był treścią pozostającej w obiegu prawnym opinii służbowej z 11 maja 2011 r.
Stwierdzała ona niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych w rozumieniu § 9 ust. 5 w zw. § 8 ust. 8 pkt 2 cyt. rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r., a to oznaczało obowiązek organu obniżenia o co najmniej 20 % dodatku służbowego. Zwrócić trzeba uwagę, że obniżenie dodatku nastąpiło w dopuszczalnej, minimalnej wysokości, zatem i w tym zakresie zaskarżony rozkaz personalny jest prawidłowy.
Ponadto z przedstawionych sądowi akt administracyjnych i osobowych nie wynika, aby treść wydanej opinii służbowej została zmieniona, albo toczyło się postępowanie administracyjne, które ewentualnie mogłoby być podstawą do zawieszenia sprawy na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na prejudykat.
Należy podkreślić, że jeżeli skarżący uważał, iż jego odwołanie w sprawie opinii nie zostało rozpoznawane, mógł korzystać ze środków prawnych przewidzianych w razie bezczynności organu, nie wyłączając skargi sądowoadministracyjnej. Jeżeli tego nie uczynił, to w skardze dotyczącej dodatku służbowego nie może zwalczać w konsekwencji istnienia w obrocie opinii, o jakiej stanowi powołany § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia.
Dlatego wobec powołanych przepisów prawa i poglądów orzecznictwa zarzuty skargi jako zupełnie chybione nie mogły zostać uwzględnione, a z mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.