II SA/Op 126/23

II SA/Op 126/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2484/23 - Wyrok NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3--8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2023 r., nr SKO.40.4017.2022.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. S. (zwanego dalej stroną bądź skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: Kolegium, SKO) z dnia 30 stycznia 2023 r., nr SKO.40.4017.2022.li, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 grudnia 2022 r., nr UAB.6730.303.2018.AW, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r., uzupełnionym na żądanie organu w dniu 20 września 2018 r., P. W. (dalej: inwestor, wnioskodawca) wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2-lokalowych w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym działkę nr a, k.m. [...], położoną w O. przy ulicy [...] nr [...] - obręb [...].
W związku z toczącym się postępowaniem zastrzeżenia zgłosił skarżący oraz A. W., którzy wnieśli o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest podobnych obiektów w zabudowie bliźniaczej, a występuje tam wyłącznie jednorodzinna niska zabudowa parterowa. Ich zdaniem powstanie opisanego we wniosku obiektu zmieniłoby wygląd tej części dzielnicy [...], spowodowałoby też zakłócenie kontynuacji parametrów i cech architektonicznych zabudowań obecnie występujących oraz brak kontynuacji dotychczasowej intensywności wykorzystania terenu.
W odpowiedzi na zarzuty oraz w odniesieniu do przygotowanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor - pismem z dnia 9 października 2018 r. - zmienił wniosek w zakresie "tytułu planowanej inwestycji" na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki objętej poprzednim wnioskiem. Wniósł też uwagi do przygotowywanej analizy urbanistycznej w zakresie usytuowania kalenicy w stosunku do frontu działki oraz wystąpił o zmianę zapisu dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z 4 m na 4,5 m. Do wniosku dołączył kopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem sposobu ulokowania planowanych budynków wolnostojących na działce nr a.
Decyzją z dnia 29 listopada 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 maja 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 380/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Kolegium z dnia 10 maja 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 listopada 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd za prawidłowe uznał wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 105 m od granic terenu objętego wnioskiem, jednak stwierdził, że zmieniony w trakcie postępowania administracyjnego wniosek inwestora dotknięty był brakami formalnymi, o których mowa w art. 64 § 2 K.p.a., a więc i w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to braki powinny być usunięte przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Argumentował, że zaistniałe braki wniosku, które nie zostały usunięte (ze względu na brak stosownego wezwania), a które odnoszą się do istotnych elementów inwestycji, powodują, że nie jest możliwe zbadanie i właściwa ocena spełnienia przez inwestycję warunków uprawniających do ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, ze względu na regulację ustawową wszystkie określone w art. 52 ust. 2 ww. ustawy dane konieczne są do jednoznacznego określenia charakteru, rodzaju i wielkości planowanej zabudowy. Ta charakterystyka - co do zasady - służyć powinna porównaniu zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, a w konsekwencji stwierdzeniu, czy w obszarze tym istnieje już zabudowa podobna, dająca możliwość ustalenia wymagań dla zabudowy nowej. W następstwie powyższego Sąd nie uznał za prawidłową drugą z analiz urbanistycznych załączonych do decyzji organu pierwszej instancji, gdyż jej autor nie dysponował odpowiednią wiedzą o rzeczywistych zamiarach budowlanych wnioskodawcy (inwestora). Podniósł, że bez sporządzenia nie tylko formalnie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, ale również niepozbawionej warstwy merytorycznej, nie można twierdzić, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy został spełniony, nawet jeśli istniejący faktycznie w terenie stan zagospodarowania i zabudowy został w tej analizie uznany za pozwalający na zachowanie zasady kontynuacji. Nieodzownym warunkiem skutecznej prawnie oceny w przedmiocie zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem sporządzenie przez uprawnionego architekta tego rodzaju analizy, która podlegać może weryfikacji przez organy administracyjne właściwe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem analiza sporządzona na użytek rozpatrywanej sprawy w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, wyliczenie poszczególnych parametrów nie odnosi się do konkretnych występujących w tym obszarze budynków oraz nie odnosi się do wskaźników zabudowy na terenie konkretnych działek. W takich okolicznościach dane wynikające z analizy wymykają się spod jakiejkolwiek kontroli i nie są możliwe do zweryfikowania. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego oraz nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.
Ponownie prowadząc sprawę, organ pierwszej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku przez przedstawienie części graficznej ilustrującej charakterystykę i gabaryty projektowanych obiektów oraz określenie powierzchni terenu podlegającego przekształceniu, a także przez podanie w formie tekstowej parametrów technicznych nowych budynków i ich gabarytów. Powyższe braki inwestor uzupełnił w piśmie z dnia 8 września 2020 r.
Następnie decyzją z dnia 17 listopada 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast Kolegium decyzją z dnia 9 lipca 2021 r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W dalszym postępowaniu Prezydent Miasta Opola wezwał inwestora - pismem z dnia 15 lutego 2022 r. - do uzupełniania wniosku w zakresie dotyczącym wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej zabudowy. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca podał w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r., że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej zabudowy planuje się na 4,34 m od poziomu "0", zaś w kolejnym piśmie - z dnia 11 marca 2022 r. - wskazał, że oprócz budynków na działkach b oraz c dachy płaskie występują także na części budynków mieszkalnych na działkach nr d (lukarna) i e (zadaszenie fragmentu budynku) oraz na dwukondygnacyjnym budynku gospodarczo-mieszkalnym na najbliższej sąsiedniej działce nr f. Dodatkowo podkreślił, że szerokość pojedynczego planowanego budynku wynosi ok. 12 m i mieści się w 20% marginesie (od średniej) dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, uwzględniając szerokość działki oraz przepisy Prawa budowlanego. Złożył również korektę dot. wartości wysokości górnej elewacji frontowej zabudowy, określając, że jest ona planowana na 3,5 m od poziomu "0".
Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania wywiedzionego od tej decyzji przez J. S. i A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z powodu braku stosownego uzasadnienia co do ustalonych warunków zabudowy.
Rozpatrując sprawę kolejny raz, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r., nr UAB.6730.303.2018.AW, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej K.p.a., ustalił na rzecz P. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr g (przed aktualizacją dz. nr a, k.m. [...]), obręb [...], ul. [...] w O. W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego Prezydent określił, że rodzaj zabudowy to budowa maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej; wyznaczył obowiązującą linię zabudowy na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, tj. w odległości ok. 10 m od granicy działki nr h stanowiącej pas drogowy ulicy [...]; określił, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu działki nr g) to 12-19%; określił, że szerokość elewacji frontowej jednego budynku od ulicy [...] wynosi od 11-17 m; określił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (tj. wysokość mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do okapu głównych połaci dachowych) wynosi do 3,5 m; dla dachu stromego dopuścił miejscowe zwiększenie tej wysokości (tj. wysokości do okapu głównej połaci dachowej) pod warunkiem, że szerokość podwyższenia nie przekroczy 1/2 szerokości tej połaci dachowej. Jeżeli chodzi o geometrię dachu w decyzji ustalono dach dwuspadowy, dopuszczono dach wielospadowy, a kąt nachylenia głównych połaci dachowych określono od 30º do 40°. Ponadto ustalono: symetryczny układ głównych połaci dachowych, równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, kalenicę na wysokości do 8 m, a także dopuszczono lukarny dachowe pod warunkiem, że ich łączna szerokość nie przekroczy 1/2 szerokości połaci dachu, na której będą zlokalizowane, dopuszczono dach płaski nad częścią budynku, po spełnieniu następujących warunków: łączna powierzchnia dachów płaskich może przekroczyć 40% powierzchni zabudowy projektowanego budynku, dach płaski na wysokości do 1/2 wysokości połaci dachu (tj. wysokości od okapu do kalenicy głównych połaci dachowych). Wskazano jednocześnie, że obowiązująca linia zabudowy oznacza linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie zewnętrznych ścian budynków, przy czym co najmniej jedna krawędź zewnętrznej ściany budynku musi być zlokalizowana na tej linii; dopuszczono też przekroczenie linii zabudowy maksymalnie o 1,5 m dla następujących elementów budynku: okap, wykusz, balkon, daszek nad wejściem, ganek, schody zewnętrzne. W rozstrzygnięciu organ ustalił również m.in. warunki ochrony środowiska, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Prezydent wskazał nadto, że linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z terenem inwestycji przedstawione zostały na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ odnotował, że wniosek inwestora należało rozpatrywać na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego - w ich brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 17 września 2021 r. Następnie podał, że dla wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego przyjęto jego minimalną wartość, ponieważ zabudowa występująca na tak wyznaczonym obszarze jest wystarczająca do oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. Uznał, że planowana inwestycja będzie uzupełniać istniejącą już zabudowę, bowiem wpisuje się w zastany ład przestrzenny na terenie poddanym analizie. W dalszej kolejności szczegółowo uzasadnił ustaloną w decyzji obowiązującą linię zabudowy oraz przyjęte przez organ wskaźniki i parametry planowanej zabudowy. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do konkretnego usytuowania obiektów budowlanych na terenie objętym decyzją oraz stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki i wymogi określone w art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. oraz wynikające z przepisów rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy.
W odwołaniach o tożsamej treści J. S. i A. W. zarzucili, że planowana zabudowa spowoduje znaczne zwiększenie intensywności wykorzystania terenu zarówno w odniesieniu do stanu istniejącego na przedmiotowej działce, jak i w stosunku do działek sąsiednich. Wyjaśnili, że w analizowanym obszarze i w ciągu ulicy [...] występuje głównie jednokondygnacyjna zabudowa parterowa wraz z zabudową gospodarczą o niskiej intensywności wykorzystania terenu. Dlatego zabudowanie wskazanej przez wnioskodawcę działki dwoma domami jednorodzinnymi, nie spełnia wymogów dotyczących kontynuacji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Wątpliwości odwołujących się wzbudziło również wyliczenie stopnia powierzchni zabudowy, który został ustalony przez organ na poziomie od 12% do 19%.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r., nr SKO.40.4017.2022.li, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, w pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Następnie wyjaśniło, że wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym inwestor planuje realizację przedmiotowej inwestycji, niezbędnym było - stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Odwołując się do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdziło, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zaś ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. W dalszej kolejności SKO podniosło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech architektonicznych zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Wskazało również na konieczność określenia w decyzji wymagań dotyczących: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Analizując w ww. zakresie ustalone przez Prezydenta Miasta Opola warunki zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie linię zabudowy wyznaczono na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, tj. w odległości ok. 10 m od granicy działki nr h stanowiącej pas drogowy ulicy [...]. Jednocześnie podano, że obowiązująca linia zabudowy oznacza linię ograniczającą obszar, na którym dopuszczono wznoszenie zewnętrznych ścian budynków, przy czym co najmniej jedna krawędź zewnętrznej ściany budynku musi być zlokalizowana na tej linii; dopuszczono też przekroczenie linii zabudowy maksymalnie o 1,5 m dla następujących elementów budynku: okap, wykusz, balkon, daszek nad wejściem, ganek, schody zewnętrzne. Wedle Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił obowiązującą linię zabudowy, mając na względzie § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a także biorąc pod uwagę linię istniejącej zabudowy (budynki na działkach nr f, nr i oraz nr d) w odległości od granicy z działką nr h. Dowodziło SKO, że wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, iż chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane nr f, nr i oraz nr d, które są położone najbliżej działki inwestycyjnej. Ustalona linia zabudowy jest więc kontynuacją istniejącej linii zabudowy na ww. działkach sąsiednich, co potwierdza załącznik nr 1 do decyzji.
Odnosząc się do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (terenu działki nr g), Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji ustalił w zaskarżonej decyzji wskaźnik minimalny - 12% i maksymalny - 19%. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia arytmetyczna podanych w analizie wartości wynosi 17,5%, zaś najniższy wskaźnik wynosi 12%. Przy tym organ pierwszej instancji - mając na uwadze § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy - ustalił wskaźnik do 19%, zgodnie z wnioskiem inwestora. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie zasadności zwiększenia wskaźnika o 1,5%, co nie wpłynie w istotny sposób na zwiększenie intensywności zabudowy na terenie inwestycji, organ odwoławczy zauważył, że w analizowanym terenie (załącznik do decyzji - część graficzna analizy) na działce nr j wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 30%, na działce nr k - 26%, na działce nr f - 22%, na działce nr d - 25%, a na działce nr l - 19%. Wobec tego, zdaniem Kolegium, określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 19% nie narusza istoty i celu wydawania decyzji o warunkach zabudowy i znajduje umotywowanie w niepogorszeniu ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.
W zakresie szerokości elewacji frontowej Kolegium podało, że w zaskarżonej decyzji ustalono ten parametr od 11 m do 17 m dla jednego budynku od ulicy [...]. Z analizy urbanistycznej wynika m.in., że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej każdego projektowanego budynku powinna wynosić 14 m, a przy uwzględnieniu dopuszczalnej tolerancji 20% wartość ta zamyka się w przedziale od 11,2 m do 16,8 m. Kolegium przypomniało, że już w decyzji z dnia 9 lipca 2022 r. zauważyło, że front działki nr a wynosi 35 m i taką szerokość ma ta działka w najszerszym miejscu. Wobec tego uznano, że budowa dwóch budynków o dopuszczalnej szerokości 17 m nie będzie możliwa, zwłaszcza gdy wziąć pod uwagę przepisy regulujące odstępy między budynkami i ich odległość od granic. W analizie urbanistycznej podano, że w obszarze analizy występuje wiele budynków usytuowanych w granicy lub w bliskim sąsiedztwie granicy działki. Są to budynki znajdujące się przy tej samej drodze publicznej co projektowana zabudowa, np. budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr f posiada elewację frontową szeroką na 11 m, a sama działka posiada front szeroki na 15 m. Wprawdzie organ pierwszej instancji zauważył, że każdy z projektowanych budynków może posiadać inną szerokość elewacji frontowej, jednak powyższe - w ocenie Kolegium - wykracza poza procedurę ustalania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem ostatecznie usytuowanie dwóch budynków czy też jednego będzie wynikać z woli inwestora, a szerokość będzie określać projekt budowlany wykonany w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. SKO stwierdziło, że część graficzna analizy zawiera określenie poszczególnych szerokości elewacji frontowych na działkach objętych analizą, a ustalony od 11 m do 17 m parametr, w stosunku do średniej szerokości elewacji frontowej - 14 m uzasadnia projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Zauważyło również, że w analizowanym terenie (załącznik do decyzji - część graficzna analizy) m.in. na działce nr i omawiana szerokość wynosi 15 m, na działce nr i -15 m, na działce nr f - 11 m, na działce nr k - 18,5 m, na działce nr j- 23 m, na działce nr m - 16 m, na działce nr n - 20 m, na działce nr o - 23 m, na działce nr p - 11,5 m. Mając na uwadze różne wartości szerokości elewacji frontowych (niższe od wyznaczonej, jak i wyższe) w analizowanym terenie, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał wystarczającego zgromadzenia materiału pozwalającego na ocenę ww. parametru.
W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej SKO zauważyło, że organ pierwszej instancji zgodnie z uwagami zawartymi w decyzji z dnia 9 lipca 2022 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia danych w tym zakresie, a ten określił planowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 3,5 m, zaś w decyzji organ pierwszej instancji określił tę wysokość do 3,5 m. Ponownie badając sprawę, Prezydent ustalił, że wysokość elewacji frontowej mieści się w przedziale 2,5-7,5 m, natomiast średnia wartość parametru wynosi 4 m. W analizie wskazano sposób wyliczenia tego parametru, a także podano, że wysokość elewacji frontowej budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej co projektowana zabudowa mieści się w przedziale 3-7,5 m. Natomiast najbliżej usytuowane budynki na działce nr r i nr s posiadają elewację frontową - 3,5 m. Oceniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że przyjęty parametr jest zgodny z § 7 rozporządzenia, jak również jest zgodny z wnioskiem inwestora. Ponadto podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że na etapie ustalenia warunków zabudowy przepisy ustawy nie wymagają ustalenia ilości kondygnacji dla planowanej zabudowy.
Odnosząc się z kolei do geometrii dachu, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przypomniał, że w skarżonej decyzji Prezydent odnotował, iż ustalona geometria dachu wpisuje się w zastane na terenie analizy charaktery dachów, które są zróżnicowane. W analizie urbanistycznej wskazano na sposób wyliczenia średniej wysokości kalenic, która wyniosła 8 m. Podano też, że budynki pokryte dachami stromymi posiadają połacie dachu nachylone pod kątem 25º do 40º, a budynki dostępne z tej samej drogi publicznej co projektowana zabudowa, czyli ul. [...], pokryte są dachami o kącie nachylenia w przedziale 30º do 40°. Oceniając powyższe, Kolegium przyjęło, że omawiane parametry zostały określone prawidłowo i w sposób jednoznaczny.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wraz załącznikami oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji realizują wszystkie wymogi wynikające z u.p.z.p. oraz przepisów procesowych, stąd brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie wyliczenia stopnia powierzchni zabudowy, SKO nie dopatrzyło się braków czy wadliwości, które mogłyby stanowić dostateczną podstawę do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Za niezasadne uznało również zarzuty, jakoby decyzja Prezydenta stwarzała możliwość zwiększenia intensywności wykorzystania terenu w stosunku do występującej w tym terenie jednokondygnacyjnej zabudowy parterowej wraz z zabudową gospodarczą o niskiej intensywności wykorzystania terenu. Wyjaśniło, że budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek, w którym dopuszcza się wydzielenie dwóch lokali. Zaznaczyło też, że argument odwołania dotyczący zwiększenia intensywności wykorzystania terenu nie został skonkretyzowany, a ponadto z akt sprawy i przepisów w żaden sposób nie wynika, aby budowa wnioskowanej inwestycji w jakikolwiek sposób naruszała prawa osób trzecich.
W skardze na decyzję Kolegium J. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:
- § 9 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 107 § 2 K.p.a. przez niedołączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej część tekstową oraz graficzną i doręczenie stronie niekompletnej decyzji;
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie przez organ, że przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie warunki wymienione w tym przepisie, podczas gdy w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach sprawy wskazano, iż teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia łącznie tych wszystkich warunków, a także w sytuacji, gdy nie został spełniony warunek w zakresie intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.);
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia przez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od zachowania średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;
- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez brak wykazania zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jak i w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnienia przesłanki istniejącego projektowanego uzbrojenia terenu;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez brak wykazania zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jak i w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi;
- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. przez niedołączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej część tekstową i graficzną oraz brak odpowiedniego uzasadnienia spełnienia niektórych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy;
- naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego;
- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w przypadku uzasadnienia prawnego brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji;
- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez oparcie się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została sporządzona w sposób nierzetelny i w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.
Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wskazane powyżej zarzuty i przedstawił argumentację na ich poparcie. W szczególności podniósł, że do decyzji o warunkach zabudowy nie dołączono wymaganych przepisami wyników analizy (części tekstowej oraz graficznej), co uniemożliwiło mu zapoznanie się ze wszystkimi elementami tej decyzji. Zdaniem skarżącego brak wskazanego załącznika do decyzji sprawia, że sama decyzja nie jest kompletna, a to stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach sprawy wskazano, że teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (punkt III analizy), ponieważ "sąsiednia działka w analizowanym obszarze zabudowana jest budynkiem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który posiada odmienne parametry od projektowanej zabudowy". Wobec tego, według skarżącego, należy uznać, że zasada dobrego sąsiedztwa nie została zrealizowana. Z kolei w zakresie intensywności wykorzystania terenu argumentował skarżący, że żadna z sąsiednich działek nie posiada dwóch budynków mieszkalnych. Już choćby z tego powodu nie jest możliwa realizacja przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Podniósł także, że w okolicy występuje głównie zabudowa parterowa, natomiast budowa domów posiadających dwie kondygnacje mieszkalne (np. z użytkowym poddaszem) drastycznie przekracza dotychczasową intensywność wykorzystania terenu. W ocenie skarżącego planowana zabudowa, obejmująca 4 lokale mieszkalne w 2 domach, z pewnością nie będzie zabudową jednokondygnacyjną. W dalszej kolejności skarżący dokonał analizy przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i zauważył, że organ odstąpił od określenia wielkości powierzchni zabudowy zgodnie ze średnim wskaźnikiem oraz ustalił ten element odmiennie, lecz odstępstwa tego - w przekonaniu skarżącego - nie umotywował w odpowiedni sposób, czyli przy zastosowaniu rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen, z uwzględnieniem skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym. Tymczasem w niniejszej sprawie stwierdzono jedynie, że podniesienie wskaźnika zabudowy z 17,5% do 19% (zgodnie z wnioskiem inwestora) nie wpłynie w istotny sposób na zwiększenie intensywności na terenie inwestycji, lecz krótkie rozważania organu w tej kwestii są niewystarczające. Następnie skarżący odwołał się do art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i wywodził, że organy nie dokonały oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego, które dotyczy budowy dwóch domów. W decyzji nie analizowano również przepisów "odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich", co - wedle skarżącego - jest konieczne, aby wykluczyć możliwość ich stosowania do danego stanu faktycznego. Odnośnie do tego zarzutu skarżący zwrócił uwagę, że działka, której dotyczy zamierzenie budowlane, znajduje się w pobliżu cieku wodnego o nazwie P. oraz kilka kilometrów od rzeki O. W toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ powinien zatem ustalić, czy działka wskazana przez inwestora znajduje się na obszarze objętym zagrożeniem powodziowym, a obowiązek ten wynika z art. 166 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Akcentował, że procedujące w sprawie organy nie uwzględniły zasady dobrego sąsiedztwa, a w szczególności tego, że na spornym terenie znajduje się zabudowa mieszkalna parterowa i jeden budynek na działce, a nie zabudowa dwukondygnacyjna z dwoma budynkami na działce. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi. Przypomniał, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa od 2018 r., zgromadzony materiał dowodowy jest obszerny i uwzględnia nie tylko zalecenia sądu administracyjnego, ale też zalecenia organu drugiej instancji. Dlatego należy uznać, że projektowana inwestycja nie zakłóca zastanego ładu przestrzennego. Odnośnie do zarzutu o braku załącznika do decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazał, że taki załącznik figuruje w aktach, a nawet jeżeli przyjąć, że nie został on doręczony stronie skarżącej, to w tej kwestii odwołał się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II OSK 10784/14. Dodał też, że brak jest konieczności podawania w decyzji przepisów odrębnych, a swoje stanowisko poparł poglądami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 883/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola o ustaleniu na rzecz inwestora warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr g, k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w O.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów podejmowane w zakresie rozpoznania wniosku inwestora z dnia 20 sierpnia 2018 r. były już przedmiotem oceny sądowej, która wyrażona została w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 380/19. Dokonując zatem kontroli legalności obecnie kwestionowanych decyzji organów administracji, należało mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić też trzeba, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.
W związku z powyższym celowe jest przypomnienie, że w zapadłym w kontrolowanej sprawie wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 380/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu za prawidłowe uznał wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 105 m od granic terenu objętego wnioskiem. Stwierdził również, że w analizowanym obszarze znajduje się kilkanaście budynków mogących stanowić podstawę do dokonania ustaleń wymaganych przepisami rozporządzenia. Zarzucił jednak, że orzekające w sprawie organy nie sprostały obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nakazał usunięcie braków formalnych wniosku w kierunku ustalenia parametrów technicznych obu planowanych do realizacji budynków, wymiarów (gabarytów) tych budynków i związanej z tym planowanej powierzchni zabudowy działki. Ponadto, w ocenie Sądu, analiza sporządzona na użytek rozpatrywanej sprawy w sposób zbyt lakoniczny odnosiła się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, wyliczenie poszczególnych parametrów nie odnosiło się do konkretnych występujących w tym obszarze budynków oraz nie odnosiło się do wskaźników zabudowy na terenie konkretnych działek.
Badając kwestionowane obecnie decyzje w kontekście przepisów prawa oraz wytycznych wynikających z ww. wyroku, stwierdzić należy, że organy prawidłowo wykonały zalecenia Sądu. Braki formalne wniosku zostały usunięte w zakresie wskazanym w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r., zaś dołączona do decyzji, sporządzona ponownie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (łącznie z pozostałym materiałem dowodowym) pozwoliła na ustalenie w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy.
Przed przedstawieniem przyczyn, które zadecydowały o takiej ocenie Sądu, odnotować należy, że materialnoprawną podstawę wydanych przez organy aktów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), nadal zwanej w skrócie: u.p.z.p. - w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., co trafnie dostrzegł organ pierwszej instancji. Wskazać bowiem trzeba, że z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.p.z.p. dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), której przepis art. 4 stanowi, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez inwestora w dniu 20 sierpnia 2018 r., to w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dokonaną nowelizacją. Ponadto zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W kontrolowanej sprawie należało zatem zastosować przepisy cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zwanego nadal rozporządzeniem, sprzed jego zmiany.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 art. 4 u.p.z.p.). Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowane, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja ma być realizowana na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania - m.in. na podstawie art. 61 u.p.z.p. - decyzji administracyjnej. Na mocy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Wedle zaś art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wymienione w przytoczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć również gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co ważne, kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie wchodzi z nią w kolizję. W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 1698/21 i powołane w nim orzeczenia).
Natomiast w przywołanym wcześniej rozporządzeniu określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Stosownie do treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/17). Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ właśnie w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Z brzmienia powyższych przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, w rozumieniu art. 5 u.p.z.p., przy czym to na organie spoczywa, wynikający z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.
Zdaniem Sądu sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna odpowiada wymogom przewidzianym prawem. Po uzupełnieniu materiału dowodowego autor tej analizy dysponował odpowiednią wiedzą o rzeczywistych zamiarach budowlanych wnioskodawcy, zaś sporządzona przez niego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, wyliczenie poszczególnych parametrów oparto o dane dotyczące konkretnych występujących w tym obszarze budynków oraz odniesiono je do wskaźników zabudowy na terenie konkretnych działek. Wykonując wytyczne zawarte w opisanym wyżej wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r., przeprowadzono zatem nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na fragmencie mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiły załączniki do decyzji. W dokumencie tym, stosownie do wymogu, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, wokół terenu planowanej inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości 105 m od granic działki objętej wnioskiem (trzykrotna szerokość frontu działki nr g), a w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r. tak wyznaczony obszar analizowany Sąd uznał za poprawny. Natomiast organy przekonująco argumentowały, że zabudowa podobna do planowanej znajduje się w granicach obszaru analizowanego, określonego na minimalnym poziomie, więc nie było potrzeby jego powiększania, aby określić rodzaj zabudowy i dopuszczalne jej parametry. Za brakiem potrzeby rozszerzenia wyznaczonego obszaru przemawiało m.in. i to, że obejmuje on teren tworzący urbanistyczną całość. Z analizy załączonej do decyzji Prezydenta Miasta Opola wynika, że w jego granicach - przedstawionych na odpowiedniej mapie - zlokalizowana jest głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą uzupełnia jeden zespół obiektów zabudowy zagrodowej (działka nr s). Budynki znajdujące się w omawianym obszarze nie przekraczają dwóch kondygnacji nadziemnych i pokryte są w większości stromymi dachami wielospadowymi, wyjątek stanowią dwa budynki przy ul. [...] (na działkach nr j i nr t - po aktualizacji), które posiadają dachy płaskie. W konsekwencji słusznie przyjęto, że planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, o dachach dwuspadowych (ewentualnie wielospadowych) realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, bo będzie uzupełniać istniejącą już zabudowę, wpisując się jednocześnie w zastany na analizowanym terenie ład przestrzenny, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że organy naruszyły zasadę dobrego sąsiedztwa, co miało polegać w szczególności na dopuszczeniu do realizacji zabudowy dwukondygnacyjnej z dwoma budynkami na działce, podczas gdy na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkalna parterowa i jeden budynek na działce. Pamiętać bowiem trzeba, że celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który skarżący błędnie rozumie jako nakaz zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący na działkach sąsiednich. Powtórzenia wymaga, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora, a przez "funkcję" zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Niewątpliwie taki przypadek ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponadto stanowisko skarżącego w tej kwestii stoi w sprzeczności z zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
Z uwagi na powiedziane dotychczas Sąd za bezpodstawny uznał zgłoszony w skardze oraz na rozprawie zarzut dotyczący naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.
Ponadto Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie parametry i wskaźniki urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia.
Wedle § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do tego przepisu organy wyznaczyły obowiązującą linię zabudowy w odległości 10 m od granicy z działką nr h stanowiącą pas drogowy ul. [...] (droga wojewódzka), na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wzięto przy tym pod uwagę, że budynek najbliżej sąsiadujący od zachodu (działka nr f) z projektowaną zabudową znajduje się w odległości 10 m od działki nr h, a 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Podobnie usytuowane są dwa kolejne budynki znajdujące się po tej samej stronie ul. [...] na działce nr i i nr d. Słusznie zatem przyjęto w wydanych decyzjach, że powyższe trzy budynki tworzą spójną linię zabudowy, na przedłużeniu której znajduje się projektowana zabudowa. Trafnie też argumentowano, że za działki sąsiednie, o jakich mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, uznać należy w realiach sprawy działki zabudowane o numerach f, i oraz d, które są położone najbliżej działki objętej wnioskiem, a co potwierdza załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji.
Z kolei kwestię wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu reguluje § 5 rozporządzenia, stanowiąc, że wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 2). Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek budowlanych mieści się w granicach od 12% do 30%, średnio wynosi 17,5%. Natomiast w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się również działki, na których wynosi on równo bądź ponad 19% (działki o numerach: l, d, f, k, j, u). Ponadto ustalono, że teren zabudowy mieszkaniowej sąsiadujący od zachodu (działka nr r) i południa (działka nr k) posiada wskaźnik zabudowy na poziomie 22% i 26%. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, uprawniały organy do zastosowania odstępstwa w postaci zwiększenia omawianego wskaźnika do 19% na podstawie ust. 2 § 5 rozporządzenia, zwłaszcza że - jak słusznie zauważono w decyzjach - zwiększenie to jest niewielkie (o 1,5%), pozwoli na uwzględnienie wniosku inwestora i - co ważne - w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego czy charakteru zabudowy w analizowanym obszarze. W tym zakresie trafnie dostrzeżono, że ustalony wskaźnik na poziomie 19% jest znacząco mniejszy od maksymalnego wskaźnika występującego na terenie analizy, a który wynosi 30%, więc nie wpłynie istotnie na zwiększenie intensywności zabudowy. Sąd zgodził się też z organami, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynoszący do 19% nie jest wskaźnikiem nietypowym dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wystarczająco uzasadniły swoje stanowisko, dlatego niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wobec braku odpowiedniego, szczegółowego uzasadnienia dla odstąpienia przez organ od zastosowania średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W tym miejscu dodać trzeba, że ustalenie omawianego wskaźnika przez podanie również minimalnej jego wartości (12%) było wynikiem realizacji wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r.
Za prawidłowo określone, zgodnie z przepisami § 6-8 rozporządzenia, Sąd uznał również pozostałe parametry planowanej inwestycji. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej ustalono od 11 m do 17 m dla jednego budynku od ul. [...], co spełnia oczekiwania inwestora, który przewiduje szerokość ok. 12 m. Wyliczono, że średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków z obszaru analizowanego wynosi 14 m (od 8,5 m do 23 m), dlatego przyjęto, że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej dla każdego projektowanego budynku powinna wynosić 14 m, z tolerancją 20%, tj. od 11,2 m do 16,8 m. Jak trafnie wyjaśnił organ pierwszej instancji, występujące w obszarze analizowanym budynki charakteryzują się zróżnicowaną szerokością elewacji frontowej. Zauważył przy tym, że każdy planowany do realizacji budynek może posiadać inną szerokość elewacji frontowej. Przyjęta ostatecznie szerokość elewacji frontowej dla każdego z zaprojektowanych budynków nie przekracza zatem średniej wartości z obszaru analizowanego. W przekonaniu Sądu nie ma też podstaw do zakwestionowania przyjętej w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizowanym obszarze większość budynków nie przekracza wysokości jednej kondygnacji nadziemnej wraz poddaszem użytkowym. Wysokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków mieszkalnych w obszarze analizy mieści się w przedziale 2,5-7,5 m, średnio 4 m. Niewątpliwie tak ustalony parametr nawiązuje do zabudowy na działkach sąsiednich przy ul. [...], gdzie wysokość elewacji frontowej mieści się w przedziale 3-7,5 m. Prawidłowo wskazały organy, że najbliżej usytuowane budynki na działce nr r i nr s posiadaj elewację frontową o wysokości 3,5 m, która to wartość stanowi przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej i dodatkowo jest zgodna z wnioskiem inwestora. Zasadnie też w tym miejscu dowodziły organy, że na etapie ustalenia warunków zabudowy przepisy u.p.z.p. czy rozporządzenia nie wymagają ustalenia ilości kondygnacji dla planowanej zabudowy. Z kolei odnośnie do ustalenia geometrii dachu wskazać należy, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji ustalił, z czym zgodził się organ odwoławczy, że zabudowa mieszkaniowa sąsiedztwa ma zróżnicowaną geometrię dachu, zaś budynki jednorodzinne mają wysokość kalenic od poziomu gruntu od 6,5 m do 11 m, co daje średnią 7,78 m, w zaokrągleniu 8 m. W obszarze analizowanym budynki przykryte są dachami płaskimi (działka nr j i nr u) oraz w większości dachami stromymi dwuspadowymi lub wielospadowymi, czasami z naczółkami, o kątach nachylenia połaci dachowej od 25º do 45º. Budynki dostępne z ulicy [...] posiadają połacie dachu nachylone pod kątem od 30º do 40º. Natomiast usytuowanie kalenic jest równoległe (tak m.in. w przypadku budynku bezpośrednio sąsiadującego z planowaną zabudową) bądź prostopadłe względem frontu działki. Tak więc ustalenie dla przedmiotowej inwestycji dachu dwuspadowego, z dopuszczeniem dachu wielospadowego, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 30º do 40º i z kalenicą główną usytuowaną równolegle lub prostopadle w stosunku do frontu działki na wysokości nieprzekraczającej 8 m, z dopuszczeniem lukarn dachowych pod warunkiem, że ich łączna szerokość nie przekroczy 1/2 szerokości połaci dachu, oraz z dopuszczeniem dachu płaskiego, jednak po spełnieniu dodatkowych warunków, tj.: łączna powierzchnia dachów płaskich nie może przekroczyć 40% powierzchni zabudowy projektowanego budynku i dach paski na wysokości do 1/2 wysokości połaci dachu, jest zgodne z § 8 rozporządzenia.
Ponadto Sąd zgodził się z organami, że planowane przedsięwzięcie spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania planowanego zamierzenia; teren, na którym planowana jest inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnośnie do zgodności decyzji z przepisami odrębnymi podnieść należy, że nie potwierdził się sformułowany w skardze zarzut o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W decyzji organu pierwszej instancji określono, jakie wymagania wynikające z przepisów odrębnych powinna spełniać inwestycja i projekt budowlany. Natomiast skarżący dla poparcia swojego stanowiska przedstawił w tym zakresie jedynie hipoteczne rozważania, lecz nie wykazał, by w realiach tej sprawy konieczne było czynienie przez organy dalszych ustaleń pod kątem jeszcze innych przepisów odrębnych. Ponadto dostrzec trzeba, że wskazane w decyzjach ustalenia faktyczne zostały przedstawione w załącznikach (tekstowych i graficznych) stanowiących integralną cześć decyzji organu pierwszej instancji i zostały zweryfikowane przez organ odwoławczy. Poza tym analiza stanowiąca podstawę do ustalenia przez organ pierwszej instancji wnioskowanych warunków zabudowy sporządzona została przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji. Opracowanie to, w opinii Sądu, wyjaśnia spełnienie warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają również przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 77 K.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy został bowiem poddany obiektywnej i przekonującej ocenie, co znalazło wyraz w motywach kwestionowanych rozstrzygnięć sporządzonych zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podzielił również prezentowane przez organy stanowisko, że wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Poza tym, wedle Sądu, wydane w sprawie decyzje wolne są od takich naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Wprawdzie skarżący zasadnie podniósł, że w uzasadnieniach decyzji organy obu instancji nie odniosły się dostatecznie dokładnie do wszystkich wymaganych kwestii - np. co do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., niemniej uchybienie to nie mogło wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia, gdy zważyć, że w aktach sprawy znajduje się stosowana dokumentacja potwierdzająca spełnienie tej przesłanki (chodzi o możliwość zapewnienia dla dwóch planowanych do realizacji budynków dostaw wody, odbioru ścieków, dostaw energii - w tym zakresie wniosek został uzupełniony przez inwestora). W odniesieniu zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wydania decyzji w sytuacji, gdy w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - w pkt III - stwierdzono brak łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podnieść trzeba, że w tej materii ostatecznie i władczo wypowiada się organ rozstrzygający sprawę. Sąd przyznaje, że takie stwierdzenie mogło wzbudzić u skarżącego pewne wątpliwości, jednak zauważenia także wymaga, że odnosi się ono do parametrów budynku na sąsiedniej działce, które niewątpliwie są odmienne od parametrów nowej zabudowy, a poza tym w innym miejscu analizy - w pkt II.1 - jej autor wyraźnie wypowiedział się, że "planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej będzie uzupełniać istniejącą już zabudowę, bowiem wpisuje się w zastany ład przestrzenny na terenie nin. analizy". Za chybioną, w ocenie Sądu, uznać należało też argumentację skargi związaną z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia z uwagi na doręczenie skarżącemu decyzji niekompletnej, pozbawionej wymaganego załącznika zawierającego część tekstową i graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do powyższego, celowe jest wskazanie, że zgodnie z § 9 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, że decyzja ustalająca na rzecz inwestora warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego zawiera wymienione wyżej załączniki. Ponadto strona - stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. - miała zapewniony czynny udział na każdym etapie toczącego się postępowania, w tym przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czyli także ze znajdującą się w aktach sprawy analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. pismo organu z dnia 18 listopada 2022 r.), a jednocześnie nie wykazała, że z uprawnienia tego nie mogła skorzystać. W ocenie Sądu doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawiło skarżącego możliwości zgłoszenia zarzutów nawiązujących do ustaleń wynikających z tych załączników (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2950/15).
Reasumując, Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób pełny i ocenione w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, bez naruszenia norm tego prawa, więc zarzuty skargi w tej mierze są niezasadne. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanych decyzji. Wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zaś dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności, zatem nie doszło do naruszenia art. 80 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w rozstrzygnięciach zawarto podstawowe ich elementy, w tym przedstawiono uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organów, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ drugiej instancji odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie oceny nie mogą być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostają odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Prowadząc postępowanie, organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 § 1 K.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy. Natomiast wadliwości postępowania związane z niedoręczeniem skarżącemu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jakkolwiek stanowią naruszenie procedury, to jednak nie wpływają na wynik postępowania.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.