II SA/Op 126/22

II SA/Op 126/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2768/22 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części oraz poprzedzającą ją decyzję w części
Odrzucono skargę dotyczącą zaskarżonego postanowienia
w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 111
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 2, art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO.40.83.2022.li w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 marca 2022 r., nr SKO.40.860.2022.li w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji 1) odrzuca skargę dotyczącą zaskarżonego postanowienia, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 1 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Prudnika z dnia 14 grudnia 2021 r., nr MG.GP.II.6730. 8.2020, w części obejmującej punkt 1, 3) w pozostałej części skargę oddala, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej E. L. kwotę 504,50 (pięćset cztery 50/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 13 maja 2020 r. o wstrzymanie użytkowania terenu oraz robót budowlanych na działkach nr a i b, mapa nr [...], w miejscowości D. - przysiółek [...], obręb D., gm. P., Burmistrz Prudnika decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., nr MG.GP.II.6730.8.2020 (wcześniejsze trzy decyzje organu pierwszej instancji zostały uchylone przez organ odwoławczy) odmówił wstrzymania użytkowania terenu na ww. działkach (pkt 1) oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, tj. wstrzymania robót budowlanych (pkt 2). Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z informacji uzyskanych od Starosty Prudnickiego wynika, iż K. L. (dalej zwany inwestorem) zgłosił budowę [...] wolno stojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr b i a w miejscowości D., niewymagających pozwolenia na budowę. Zgłoszenie to zostało przyjęte przez Starostę i nie wniesiono sprzeciwu. Na podstawie powyższego zgłoszenia inwestor wykonał prace budowlane na działkach o łącznej powierzchni 0,3604 ha i wybudował [...] domków rekreacji indywidualnej. Burmistrz odnotował też, że uzyskał potwierdzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (dalej w skrócie: PINB), iż realizacja robót budowlanych w zakresie budowy przedmiotowych budynków jest zgodna ze zgłoszeniem. PINB przekazał również stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, wedle którego decyzja o warunkach zabudowy dla dokonanego zgłoszenia nie jest wymagana. Pierwsza wydana w tej sprawie decyzja odmowna została uchylona przez organ odwoławczy. W toku dalszego postępowania organ ustalił, że teren działek nr b i a był objęty ustaleniami decyzji Burmistrza Prudnika z dnia 20 lipca 2007 r., nr MG.II.7331/29/18/2007, o warunkach zabudowy wydanej dla L. Z., która w piśmie z dnia 9 grudnia 2020 r. jednoznacznie stwierdziła, że nie zamierza kupować przedmiotowej nieruchomości od obecnych właścicieli i realizować inwestycji ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 7 stycznia 2021 r. Burmistrz Prudnika wydał decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia 20 lipca 2007 r. wydanej na rzecz L. Z. Organ wyjaśnił również, że przedmiotowe działki przed budową domków rekreacji indywidualnej nie były zabudowane i w 1/3 części były zalesione. Działki te zostały sprzedane obecnym właścicielom. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Burmistrz stwierdził, że w wyniku zabudowy terenu budynkami rekreacyjnymi niewątpliwie doszło do zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych i że inwestor przeprowadził proces inwestycyjny z zachowaniem wymogów Prawa budowlanego, ponieważ inwestycja nie wymagała wcześniejszego wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznał, że skoro inwestycja została wykonana zgodnie z zasadami prawa na podstawie zgłoszenia oraz nie wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy, to brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Z tego względu wydano decyzję odmawiającą wstrzymania użytkowania terenu położonego na działkach nr b i a w miejscowości D., która jednak została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: SKO, Kolegium). Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ ustalił, że inwestor będący właścicielem przedmiotowego gruntu dokonał zgłoszenia budowy domków letniskowych zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Budowa domków letniskowych nastąpiła w sytuacji, gdy funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy dotycząca tego samego terenu. Inwestor - zdaniem organu - mógł wystąpić z wnioskiem o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, lecz tego nie uczynił, ponieważ dla planowanego przedsięwzięcia nie była ona wymagana. Natomiast decyzja z dnia 20 lipca 2007 r. o warunkach zabudowy istniejąca w obrocie prawnym na chwilę budowy [...] domków rekreacji indywidualnej wydana była dla poprzedniego właściciela i pozostaje bez związku z przedmiotową inwestycją. Wskazał nadto organ, że w sprawie zastosował zalecenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W chwili obecnej w razie wydania decyzji dotyczącej wstrzymania użytkowania terenu, z wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podważone zostałoby stanowisko Wydziału Administracji Budowlanej, PINB oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tak ustalonym stanie faktycznym Burmistrz uznał, że skoro zabudowa powstała na przedmiotowych działkach nie spowodowała samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, a zgodnie z przepisami Prawa budowlanego budowa [...] budynków rekreacji indywidualnej została zgłoszona do administracji budowlanej, gdzie została przyjęta bez uwag i nie wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy, to przedmiotowa inwestycja nie mieści się w hipotezie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W związku z tym postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zostało umorzone decyzją Burmistrza Prudnika z dnia 13 lipca 2021 r. SKO ponownie jednak uchyliło to rozstrzygnięcie - decyzją z dnia 14 października 2021 r. - i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Analizując kolejny raz sprawę i stosując się do wskazań SKO, organ stwierdził, że wobec niewątpliwego ustalenia, iż zrealizowana przez E. L. i K. L. inwestycja jest zmianą zagospodarowania terenu i że dla owej zmiany zagospodarowania terenu nie powinna być wydana decyzja ustalająca, nie ma tym samym przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. - w oparciu o argumenty wskazane w decyzji Burmistrza z dnia 13 lipca 2021 r., a niekwestionowane dotychczas przez organ odwoławczy. W kwestii wstrzymania robót budowlanych dodał Burmistrz, że z uwagi na fakt, iż "nie jest organem władnym w tym zakresie", a poza tym roboty budowlane zostały zakończone, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Odwołania od powyższej decyzji o tożsamej treści wnieśli P. B. i M. S., zaskarżając pkt 1 rozstrzygnięcia. Kwestionowanej decyzji odwołujący zarzucili naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9, art. 30 ust. 6 pkt 2, ust. 7 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Domagali się uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołań, odwołując się do obszernych fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych, podkreślono, że organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania przepisu art. 59 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołujących żaden z organów nie zareagował zgodnie z tym przepisem, natomiast zgłoszenie budowy powinno być ocenione wraz z decyzją o warunkach zabudowy, którą inwestor powinien uzyskać zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Odwołujący podnieśli również, że wytyczne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące konieczności dołączania decyzji o warunkach zabudowy do zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, jako podstawy prawnej odmowy wstrzymania użytkowania terenu, jest nieuprawnione, ponieważ wytyczne te nie stanowią źródła prawa.
W wyniku rozpatrzenia odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., nr SKO.40.83.2022.li, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 i - orzekając co do istoty - nakazało E. L. oraz K. L., tj. właścicielom działek nr a i nr b z k.m. [...], położonych w miejscowości D. - przysiółek [...], obręb D., wstrzymanie użytkowania ww. działek i wyznaczyło jednomiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia tej decyzji, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m² każdy, wraz z infrastrukturą towarzyszącą (pkt 1 decyzji) oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczyło przepisy u.p.z.p., w tym art. 51 ust. 1, art. 59 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 3 pkt 1 i pkt 2. Dalej podkreśliło, że warunkiem zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest ustalenie, iż budowa spornych budynków, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, jest zmianą zagospodarowania dz. nr b i nr a. Organ wyjaśnił, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało ustawowo zdefiniowane, ale jego charakter urbanistyczny przesądza o konieczności ustalenia, czy nastąpiło funkcjonalne przekształcenie terenu polegające na podjęciu przez inwestora działań faktycznych, zmieniających jego dotychczasową funkcję (przeznaczenie). Kolegium przypomniało, że działki nr b i nr a nie są objęte planem miejscowym. Ze sporządzonego w lipcu 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. operatu szacunkowego wynika, iż są one niezabudowane, porośnięte kilkudziesięcioletnimi drzewami, położone w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i leśnej, przeznaczone na cele mieszkaniowe w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tak więc realizację na przełomie lat 2019/2020 przez E. L. i K. L., na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Prudniku, budowy [...] wolno stojących budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m² każdy bezspornie uznać należy za zmianę zagospodarowania wymienionych działek. Następnie SKO wskazało, że w orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska - na gruncie art. 59 u.p.z.p. - co do tego, czy w sytuacji, gdy nie ma potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę należy wydać decyzję o warunkach zabudowy. Wspierając się poglądem wyrażonym w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2478/20, Kolegium przyjęło, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego właściwym instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W kwestii samowolnego zagospodarowania terenu SKO dowodziło, że zagospodarowanie terenu realizowane jest przez inwestora wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, w oparciu o decyzję wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Regulowana zaś ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm. - w skrócie "Prawo budowlane") sprawa wydania przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy nie ma żadnego znaczenia dla oceny w tym zakresie w rozumieniu u.p.z.p. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (jak w niniejszej sprawie) zgodność z prawem w zakresie zagospodarowania terenu, kiedy nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, organ realizuje poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 1 i nakazanie właścicielom działek nr b i nr a wstrzymanie ich użytkowania oraz wyznaczenie terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium uznało, że orzeczenie o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. byłoby dla inwestorów sankcją zbyt dolegliwą oraz przyjęło, że jednomiesięczny termin do wniesienia podania do Burmistrza Prudnika o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, licząc od dnia doręczenia decyzji, jest realny i wystarczający. Końcowo Kolegium stwierdziło, że Burmistrz prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, ponieważ nie był właściwy do orzekania w tym przedmiocie.
Postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r., nr SKO.40.860.2022.li, Kolegium - działając na podstawie art. 111 § 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.) - odmówiło E. L. uzupełnienia decyzji z dnia 28 lutego 2022 r. w zakresie wskazania podstawy prawnej prawa materialnego i wysokości wpisu od skargi.
W piśmie z dnia 23 marca 2022 r. E. L. (zwana dalej skarżącą) zaskarżyła decyzję SKO z dnia 28 lutego 2022 r. oraz odrębnie zaskarżyła postanowienie tego organu z dnia 16 marca 2022 r. o odmowie uzupełnienia wskazanej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów K.p.a.:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego skutkujące wadliwym rozstrzygnięciem,
- art. 107 poprzez niezawarcie w decyzji wszystkich ustawowo wymaganych elementów,
- art. 138 § 1 pkt 2 poprzez wydanie rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, pomimo niedoręczenia stronie decyzji przez organ pierwszej instancji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych aktów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
W motywach skargi skarżąca podniosła, że przedmiotem niniejszej skargi nie jest merytoryczna zawartość zaskarżonej decyzji, natomiast są to jedynie błędy proceduralne, które w stopniu wystarczającym przesądzają o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji. Wyjaśniła, że decyzja organu pierwszej instancji do dnia wydania przez SKO decyzji nie została jej czy jej pełnomocnikowi doręczona. Ponadto decyzja SKO została wyekspediowana do K. L. za pośrednictwem pełnomocnika skarżącej, pomimo nieustanowienia przez niego jakiegokolwiek pełnomocnictwa - według posiadanej wiedzy decyzja została w ostatnich dniach "prawidłowo doręczona osobiście". Poza tym w zaskarżonej decyzji SKO zawarło jedynie podstawę prawa proceduralnego, nie ma tam jednak przepisu prawa materialnego. Zdaniem skarżącej podstawa taka powinna się znaleźć w sentencji decyzji, a nie być ukryta w jej uzasadnieniu. Skarżąca zakwestionowała też prawidłowość pouczenia jej o wpisie od skargi. Stwierdziła, że niedopuszczalne jest pouczenie, iż ma "sobie to znaleźć we wskazanym akcie prawnym", ponieważ wysokość wpisu może być dla szeregu osób "zaporą" finansową, a stosowna informacja powinna być zawarta w pouczeniu. Z kolei zarzut zawarty w punkcie 1 skargi odnosi się do braku sprawdzenia przez organ odwoławczy wszystkich elementów proceduralnych, które miały w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie. Według skarżącej podane argumenty dowodzą o wadliwości zaskarżonej decyzji i uzupełniającego postanowienia, co winno skutkować wyeliminowaniem tych aktów z obrotu prawnego w całości. Ponadto z uwagi na niedoręczenie K. L. decyzji SKO z dnia 14 października 2021 r. należałoby uchylić również decyzję Burmistrza Prudnika z dnia 14 grudnia 2021 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Natomiast odnośnie do postanowienia z dnia 16 marca 2021 r. Kolegium wniosło o odrzucenie skargi. SKO wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się pismo organu pierwszej instancji z dnia 18 marca 2022 r., z którego wynika, że decyzja tego organu została doręczona pełnomocnikowi w dniu 4 stycznia 2022 r. Wadliwe zaś doręczenie decyzji SKO K. L. może być przedmiotem jego skargi. Dodało Kolegium, że orzeczenie z dnia 14 października 2021 r. weszło do obrotu prawnego, zatem organ pierwszej instancji miał podstawy do ponownego rozpatrzenia sprawy. Stwierdziło również, że postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji jest niezaskarżalne i nie służy na nie skarga do Sądu.
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SO/Op 5/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej - odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia 3 sierpnia 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – M. S. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko SKO zawarte w odpowiedzi na skargę.
Na rozprawie skarżąca podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze, w tym wniosek o uchylenie decyzji SKO. Wskazała również, jaki był jej zamiar w zakresie realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącej, skoro inwestycja została zrealizowana na podstawie zgłoszenia, to nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Przypomniała, że wybudowała [...] obiektów, których dotyczyło zgłoszenie. Uczestnik postępowania – K. L. poparł skargę, dodając, że jeśli Starosta Prudnicki nie widział potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy przy przyjęciu zgłoszenia, to nie powinien wdrażać procedury w tym zakresie po zrealizowaniu obiektów. Z kolei uczestnik postępowania – P. B. wniósł o oddalenie skargi i przyłączył się do argumentacji zawartej w decyzji SKO. Pełnomocnik uczestniczki postępowania M. S. wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że wyjaśnienie GINB nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć podejmowanych przez organy władzy i nadzoru budowlanego czy przez Starostę Prudnickiego, PINB oraz Burmistrza Prudnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania przyczyn odrzucenia skargi E. L. na postanowienie SKO z dnia 16 marca 2022 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia 28 lutego 2022 r.
W tym zakresie należy zauważyć, że Sąd badając z urzędu dopuszczalność skargi, ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających jej odrzucenie, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).
Odnosząc się już do zaskarżonego postanowienia, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 111 K.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a). Z § 1b wynika, że uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W takim przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia tego postanowienia (§ 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy sądowoadministracyjnym. Z uwagi zaś na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia odrębnego środka zaskarżenia od postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, a środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie. Ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie (por. postanowienia NSA z dnia: 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 599/21; z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 662/22, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione stanowisko jest również powszechnie akceptowane w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że postanowienie odmowne wydane w trybie art. 111 K.p.a. jako niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji ani niekończące postępowania w sprawie, ani niebędące postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty jest aktem, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie posiada ono przymiotu postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. (por. M. Dyl [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, 2. wydanie, s. 598; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany - 2022 r., art. 111 uwaga 3, opubl. w Systemie Informacji Prawnej - LEX). Wedle ostatnio wskazanego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Stosownie do powyższego uprawnione jest zatem stwierdzenie, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a ewentualna skarga wniesiona na takie orzeczenie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 818/15; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Po 369/21).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga na postanowienie z dnia 16 marca 2022 r. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Przechodząc natomiast do rozpoznania skargi E. L. na decyzję SKO z dnia 28 lutego 2022 r., wskazać przyjdzie, że na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 grudnia 2021 r., wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie w części obejmującej pkt 1.
Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, a więc przypadku, który nie występuje w niniejszej sprawie. Natomiast art. 59 ust. 3 u.p.z.p. pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w przepisie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. chodzi o przypadki zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji przepis ten ma odniesienie do stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami Prawa budowlanego, a więc niezwiązanych z procesem budowlanym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 154/19). Podkreśla się również słusznie, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej nie stanowi powielenia przepisów Prawa budowlanego, które są wyłączną podstawę prawną do kontroli legalności użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 48 i n. Prawa budowalnego są rozłączne. Innymi słowy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego, to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 208/19).
Z okoliczności faktycznych ustalonych w rozpoznawanej sprawie wynika natomiast, że budowa [...] wolno stojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m² każdy, na działkach o numerach b i a, które nie są objęte planem miejscowym, została zrealizowana na podstawie zgłoszenia z dnia 21 listopada 2019 r. Z zaświadczenia Starosty Prudnickiego z dnia 23 grudnia 2019 r. wynika z kolei, że zgłoszenie to zostało przyjęte i organ nie wniósł sprzeciwu. W okolicznościach sprawy mamy zatem do czynienia z budową, która na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień zgłoszenia) nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie więc art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego będącego obecnie przedmiotem analizy. Tymczasem zastosowany przez Kolegium przepis art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. wyraźnie odnosi się do okoliczności, o których mowa w ust. 2 art. 59 u.p.z.p. Określa on bowiem konsekwencje braku decyzji o warunkach zabudowy, która była wymagana prawem, jednak dotyczy to sytuacji wyłączonych spod reglamentacji Prawa budowlanego, a więc przypadku, który nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że organy obu instancji nie miały kompetencji do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., decyzji w sprawie nakazu wstrzymania użytkowania terenu wraz z nałożeniem obowiązku wystąpienia w określonym terminie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ sprawa niniejsza dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynków, tj. inwestycji niewątpliwie objętej reżimem Prawa budowlanego, co do której w dalszym ciągu aktualne są kompetencje organów nadzoru budowlanego do podjęcia czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym.
W kontrolowanej przez Sąd sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji, a następnie Kolegium orzekły o obowiązkach określonych w decyzji z naruszeniem przepisów kompetencyjnych. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przesądziło o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji w zakresie określonym w wyroku.
W odniesieniu do podniesionych przez skarżącą zarzutów procesowych, Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W kwestii zarzucanych błędów proceduralnych dotyczących doręczania decyzji stwierdzić należy, że - wbrew twierdzeniom E. L. - decyzja organu pierwszej instancji z dnia 14 grudnia 2021 r. została przesłana do rąk jej pełnomocnika za pośrednictwem ePUAP w dniu 14 grudnia 2021 r. Powyższe potwierdza wyjaśnienie organu pierwszej instancji z dnia 18 marca 2022 r. Z kolei ewentualne błędy dotyczące doręczania decyzji K. L. nie mogły stanowić podstawy skutecznego zarzutu podniesionego przez skarżącą, ponieważ nie wniosła ona skargi jako pełnomocnik K. L., ale w imieniu własnym. Poza tym wady tego rodzaju mogłyby zostać ocenione w ramach trybu wznowienia postępowania, w przypadku uznania przez K. L., że przez niewłaściwe doręczenie przedmiotowej decyzji został on pozbawiony udziału w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu za uprawnione natomiast, bo znajdujące potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, należy uznać ogólne stanowisko organu, że decyzja SKO z dnia 14 października 2021 r. weszła do obrotu prawnego, a zatem Burmistrz Prudnika miał podstawy do prowadzenia ponownego postępowania. Co się zaś tyczy podniesionego w skardze naruszenia art. 107 K.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji wszystkich ustawowo wymaganych elementów dostrzec trzeba, że w osnowie decyzji SKO podało jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie sposób jednak przyjąć, aby wskazany wyżej przepis stanowił jedyną podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia Kolegium wskazało bowiem na przepisy prawa materialnego (przytaczając ich treść) będące podstawą jego wydania, jak również wyjaśniło dlaczego w tak ustalonym stanie faktycznym należało je zastosować. Uzasadnienie to jest czytelne i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organ nie uchybił więc przepisom określającym wymagania formalne odnoszące się do treści decyzji administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o pouczenie o wysokości wpisu odnotowania wymaga, że Kolegium zacytowało brzmienie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnej wartości wpisu. Uchybienie to nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ nawet w razie nieuiszczenia wpisu przez stronę skarżącą kierowane jest do niej stosowne wezwanie na podstawie właściwych przepisów P.p.s.a., co też miało miejsce w przypadku skarżącej. Innymi słowy, brak wskazania określonej wysokości wpisu przez Kolegium nie miał negatywnego wpływu na sytuację procesową strony skarżącej, która w wykonaniu wezwania Sądu uiściła stosowny wpis. Z tych przyczyn Sąd uznał za merytorycznie poprawne postanowienie SKO o odmowie uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powiązanie przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. z ocenionymi już wyżej błędami proceduralnymi Sąd nie uznał zasadności tego zarzutu. Przy czym, zdaniem Sądu, stwierdzić trzeba, że Kolegium zgromadziło wystarczający i pełny materiał dowodowy, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 1 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Prudnika z dnia 14 grudnia 2021 r. w części obejmującej punkt 1, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.
Odnosząc się natomiast do zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt 2, Sąd przyjął, że Kolegium prawidłowo stwierdziło, w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p., że przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie jest bowiem organ nadzoru budowlanego. Skoro Burmistrz Prudnika wszczął postępowanie z wniosku M. S. również w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, to jako organ niewłaściwy do orzekania w tej kwestii, prawidłowo umorzył postępowanie w omawianym zakresie. Z tego względu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd w pkt 3 wyroku oddalił skargę w pozostałej części.
Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 4 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz uiszczona opłata kancelaryjna w kwocie 4,50 zł za wydruk skargi, którą należało doręczyć uczestnikom postępowania.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.