II SA/Op 120/23

II SA/Op 120/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 4  i ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T. S.A. w T. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 6 marca 2023 r., nr IN.I.7721.1.11.2022.MO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowalnego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej T. S.A. w T. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 6 marca 2023 r., nr IN.I.7721.1.11.2022.MO, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. - zwanej dalej ustawą), po rozpatrzeniu odwołania T. S.A. reprezentowanej przez pełnomocnika J. K., od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 7 grudnia 2022 r., nr 496/22, odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy 400,71 kW wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S. na działce nr ewid. a - uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda wskazał, że w dniu 21 listopada 2022 r. T. S.A. (dalej jako "Spółka", "skarżąca" lub "inwestor"), złożyła wniosek o pozwolenie na budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy 400,71 kW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S. W związku z wystąpieniem braków formalnych wniosku Starosta Brzeski pismem z dnia 23 listopada 2022 r. wezwał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do jego uzupełnienia. Braki te zostały uzupełnione przez inwestora w dniu 25 listopada 2022 r. oraz 1 grudnia 2022 r.
Następnie, po analizie akt sprawy, Starosta Brzeski decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r., nr 496/22 odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę ww. instalacji fotowoltaicznej. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, po przeprowadzeniu analizy merytorycznej, za niemożliwe doprowadzenie do zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Starosta Brzeski odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Powodem odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę była niezgodność projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przyjętego uchwałą Rady Gminy S. z dnia 25 marca 2021 r., Nr XXI/163/2021 (Dz. Urz. Woj. Opol. z dnia 19 kwietnia 2021 r., poz. 1113 - dopisek Sądu) - dalej w skrócie: "mpzp".
Dalej podał Wojewoda, że od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się inwestor reprezentowany przez J. K. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Inwestor stał na stanowisku, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w obecnym brzmieniu oraz zapisy planu miejscowego dopuszczają budowę farmy fotowoltaicznej na terenie oznaczonym symbolem 9P, którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa produkcyjna, bazy, składy, magazyny. W ocenie inwestora, instalacja OZE w formie elektrowni słonecznej jest takim samym obiektem produkcyjnym, jak np. zakłady przemysłowe produkujące maszyny, czy chemikalia.
Pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił odwołanie, powołując się na treść uchwały Rady Gminy S. z dnia 29 grudnia 2021 r., Nr XXVI/214/2021 w sprawie opinii o lokalizacji inwestycji polegających na budowie farm fotowoltaicznych na terenach produkcyjnych, usługowo-produkcyjnych oraz terenach rolnych klas IV, V, VI oraz nieużytkach położonych w granicach Gminy S. Zgodnie z ww. uchwałą uznano, że lokalizacja farm fotowoltaicznych na terenach, dla których dopuszczona jest funkcja produkcyjna oraz usługowo-produkcyjna jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając to na uwadze Wojewoda wskazał, że z analizy materiału dowodowego wynika, że działka nr a objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem 9P. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zabudowa produkcyjna, bazy, składy i magazyny, z kolei przeznaczeniem uzupełniającym: obiekty budowlane służące przeznaczeniu podstawowemu, urządzenia towarzyszące, urządzenia infrastruktury technicznej i zieleń urządzona. Zauważył, że mpzp określa ogólne zasady uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Dodał, że zgodnie z § 9 ust. 11 pkt 6 mpzp na całym obszarze objętym planem miejscowym dopuszczono lokalizowanie urządzeń do produkcji energii odnawialnej o mocy do 100 kW z wykluczeniem instalacji wiatrowych oraz zaopatrzenie w energię elektryczną z tych instalacji. Zaznaczył Wojewoda, że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie Starosta Brzeski uznał, że zapisy mpzp dopuszczają na terenie objętym wnioskiem, lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, do których zaliczyć można farmę fotowoltaiczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą, jednakże zapis zawarty w § 9 ust. 11 pkt 6 mpzp zawęża rodzaj i moc instalowanych na terenie gminy S. urządzeń do produkcji energii odnawialnej, w tym farm fotowoltaicznych do mocy 100 kW. W konsekwencji - jak wskazał Wojewoda - organ pierwszej instancji stwierdził, że budowa farmy fotowoltaicznej o mocy 400,71 kW nie może zostać dopuszczana do realizacji, bowiem jest niezgodna z ustaleniami mpzp. W dalszej kolejności Wojewoda przypomniał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, a organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Odwołując się do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane akcentował Wojewoda, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno - budowlanej jest zobligowany do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Dodał, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione są wymagania określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że Starosta Brzeski odstępując od wezwania inwestorów w drodze postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie zrealizował dyspozycji ww. przepisu Prawa budowlanego. Stosownie do tego uznał, że skoro Starosta Brzeski nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości to nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Wojewoda wywodził, że wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowi nie tylko naruszenie ww. przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Dodał też, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien jednak wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważył, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Wojewody, stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczą o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, oraz o konieczności wyjaśnienia sprawy, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie zatem przez organ odwoławczy czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych błędów wykracza poza ramy postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów w sprawie na podstawie art. 136 K.p.a. i w ustalonych okolicznościach sprawy stanowiłyby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a. Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, Wojewoda Opolski odstąpił od oceny merytorycznej projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca Spółka. W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie bezzasadnego stwierdzenia, iż istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a to:
- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 tej ustawy w zw. z § 5 ust. 1 pkt 23), § 9 ust. 11 pkt 6) oraz § 21 ust. 16 uchwały Rady Gminy S. z dnia 25 marca 2021 r., Nr XXI/163/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 poz. 503 - dopisek Sądu) - zwanej dalej: u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a) tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej wskazanej w art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na fakt, iż organ pierwszej instancji powinien najpierw nakazać postanowieniem usunąć nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie niezgodności lokalizacji instalacji OZE z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane bez przeprowadzenia przez organ odwoławczy uprzedniej analizy, czy taka sprzeczność w ogóle występuje, co powoduje, że organ bezzasadnie stwierdził konieczność wydania postanowienia w przedmiocie nieprawidłowości, pomimo że te nieprawidłowości w ogóle nie występują, a lokalizacja instalacji OZE jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym wskazanym w planie miejscowym. Ocena tej zgodności przez organ odwoławczy powinna wyprzedzać uznanie konieczności usunięcia nieprawidłowości, a zatem doszło do odwrócenia kolejności czynności, podczas gdy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym obszaru 9P w planie miejscowym, bowiem stanowi elektrownię słoneczną produkującą prąd jako zabudowę o własnej funkcji produkcyjnej, a mpzp dopuszcza na terenie 9P dowolną zabudowę produkcyjną, w tym także instalacje OZE o dowolnej mocy. Wskazywany z kolei przez organ § 9 ust. 11 pkt 6 planu miejscowego dotyczy wyłącznie instalacji OZE jako urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze zabudowy uzupełniającej (służebnej) względem zabudowy przeznaczenia podstawowego (produkcyjnego, mieszkaniowego, usługowego itd.) "w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną", a więc jako źródło energii elektrycznej, a nie obiekt o własnym celu produkcyjnym. Uznanie, iż gmina na zasadach ogólnych może przeznaczyć dany teren pod dowolną zabudowę produkcyjną, w tym instalację OZE o dowolnej mocy, nie narusza art. 10 ust. 2a, ani art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te dotyczą wyłącznie przypadku, gdy gmina chce dany obszar przeznaczyć wyłącznie pod instalacje OZE powyżej 100kW (obecnie 500kW), a przypadku przeznaczenia terenów pod dowolny rodzaj produkcji (energii elektrycznej, ale i dowolnej innej produkcji jak produkcja maszyn, chemikaliów itd.), a co za tym idzie, brak było przesłanek do wydania przez organ decyzji kasatoryjnej wskazanej w art. 138 § 2 K.p.a., organ winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzec co do istoty zgodnie z wnioskiem inwestora, wydając pozwolenie na budowę, ewentualnie posiłkując się art. 136 K.p.a. w zakresie sanowania wad nieistotnych projektu budowlanego.
W uzasadnieniu stawianych zarzutów Spółka podniosła, że organ odwoławczy nie miał podstaw, by wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania celem sanowania nieprawidłowości projektu budowlanego w zakresie zgodności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Akcentowała, że wbrew twierdzeniu organu, żadna sprzeczność nie zachodzi, a zamierzenie budowlane jest zgodne z przeznaczeniem podstawowym terenu 9P - określonym w planie miejscowym jako zabudowa produkcyjna. Wskazała, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a., obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, a nie jedynie ocena prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, wydanie decyzji kasatoryjnej Wojewoda uzasadnił koniecznością wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie dokonując jednocześnie własnej oceny decyzji Starosty pod kątem zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, projekt budowlany nie zawierał wad istotnych, wymagających działania na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast ewentualne wady nieistotne projektu budowlanego organ odwoławczy winien sanować na podstawie art. 136 K.p.a. Kontynuując wskazała, że w świetle zapisów z § 21 ust. 16 i § 9 mpzp należy odróżnić instalację OZE jako elektrownię słoneczna produkująca prąd a zatem zakład produkcyjny w ramach podstawowego przeznaczenia mpzp od przypadku uregulowanego w § 9 mpzp a więc obiektów budowlanych przeznaczenia uzupełniającego, o funkcji służebnej względem zabudowy przeznaczenia podstawowego, jako źródło mediów w tym energii elektrycznej. Dodała, że na przeszkodzie lokalizowaniu instalacji OZE o dowolnej mocy na terenach nieprzeznaczonych stricte pod instalacje OZE, lecz ogólnie pod zabudowę produkcyjną, w tym elektrownię słoneczną produkującą prąd nie stoi również art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zauważyła, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że lokalizowanie instalacji OZE o dużej mocy wskazanych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. na podstawie miejscowego planu jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy miejscowy plan wprost przewiduje obszary rozmieszczenia tych instalacji, w zgodzie z zapisami studium. Jakże - na co zwróciła uwagę - stanowisko to nie jest prawidłowe, a lokalizacja takich instalacji OZE jest również możliwa na zasadach ogólnych, w ramach przeznaczenia w miejscowym planie pod obiekty produkcyjne (elektrownia słoneczna produkująca prąd). Podniosła, że instalacja OZE w formie elektrowni słonecznej stanowi takim samy obiekt produkcyjny jak np. zakłady przemysłowe produkujące maszyny, czy chemikalia. Wskazała też, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko fotowoltaiczne instalacje OZE osiągające odpowiednią powierzchnię stanowią, obok zabudowy magazynowej, zabudowę przemysłową będącą przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe oznacza, że tego typu instalacje OZE mają charakter analogiczny do innych rodzajów zabudowy przemysłowej, w tym także magazynowej i ich lokalizacja winna być dopuszczalna nie tylko na obszarach wprost wskazanych pod ich lokalizację w miejscowych planach, ale także na terenach przeznaczonych na cele produkcyjne, względnie przemysłowe lub usługowe, jeżeli miejscowy plan nie zawiera w tym zakresie zakazu. W tym kontekście stwierdziła, że § 9 ust. 11 pkt 6 planu miejscowego nie zawiera zakazu lokalizacji na obszarze 9P instalacji OZE powyżej 100kW, albowiem ww. zapis dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej zaopatrzenia w energię elektryczną obiektów zbudowanych w ramach przeznaczenia podstawowego w planie miejscowym. Natomiast przedmiotowa instalacja byłaby zlokalizowana w ramach przeznaczenia podstawowego jako obiekt o samoistnej, a nie służebnej funkcji produkcyjnej (analogicznie jak dowolny inny zakład przemysłowy). Dodała też, że na gruncie § 9 ust. 11 pkt 6 planu miejscowego wskazane tam przypadki zaopatrzenia w energię elektryczną z instalacji OZE dotyczą sytuacji, gdy instalacja ta jest jedynie źródłem ciepła lub energii elektrycznej dla innego obiektu znajdującego się na tym terenie, a nie samodzielnym zakładem produkcyjnym zgodnym z przeznaczeniem podstawowym danego obszaru. Do takiego samodzielnego obiektu produkcyjnego zapis § 9 ust. 11 pkt 6 mpzp nie znajduje zastosowania, bowiem nie stanowi on źródła zaopatrzenia w energię elektryczną. Gmina w ramach władztwa planistycznego przeznaczyła ten teren pod dowolny obiekt produkcyjny, w tym także elektrownię słoneczną produkującą prąd, bez względu na jej moc. Zgodność zamierzenia budowlanego z mpzp wynika zatem z samych zapisów dotyczących obszaru 9P. Z powyższą tezą - w przekonaniu skarżącej - koresponduje również przepis art. 15 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610,1093,1873 i 2376), w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji. Jakkolwiek przepis ten dotyczy mikroinstalacji, to można z niego wywieść ogólną tezę, iż lokalizacja instalacji OZE (bez względu na moc zainstalowaną) w razie produkcyjnego przeznaczenia terenu w miejscowym planie jest dopuszczalna, o ile miejscowy plan wprost nie zakazuje lokalizacji tego typu instalacji w ramach terenu o produkcyjnym przeznaczeniu. Powyższą tezę - zdaniem skarżącej - potwierdza również literatura oraz orzecznictwo. Reasumując stwierdziła, że skoro, zgodnie § 21 ust. 16 pkt 1 mpzp w ramach przeznaczenia podstawowego na terenie 9P ustalono możliwość realizacji zabudowy produkcyjnej, baz, składów, magazynów, to zapis ten dotyczy również instalacji OZE o mocy przekraczającej 100 kW. W konsekwencji powyższego, brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę na mocy art. 35 ust. 5 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niewykonanie w terminie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, albowiem tylko uchybienie obowiązkom usunięcia nieprawidłowości w terminie może być podstawą do odmowy pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej jako P.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony.
W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).
W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 - wszystkie publikowane w CBOSA).
Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.
Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski uchylił decyzję Starosty Brzeskiego o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy 400,71 kW wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S. na działce nr ewid. a, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że Starosta wydał merytoryczną decyzję w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 cyt. powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - zwanej nadal ustawą Prawo budowlane, czym naruszył nie tylko przepisy prawa materialnego ale również ogólne zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś konieczne do przeprowadzenia postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać dokonane w trybie art. 136 K.p.a.
Przypomnieć w związku z tym wypada, że podstawę prawną decyzji Starosty Brzeskiego stanowił przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.
Stosownie do art. 35 ust. 3 cyt. ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy).
Z dyspozycji art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika natomiast, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 ustawy. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr a zlokalizowana w S., na której skarżąca Spółka zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie instalacji fotowoltaicznej do mocy 400, 71 kW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przyjętego uchwałą Rady Gminy S. z dnia 25 marca 2021 r., Nr XXI/163/2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. i zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 9P, na którym ustalono jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę produkcyjną, bazy, składy oraz magazyny, natomiast przeznaczenie uzupełniające jako: a) obiekty budowlane służące przeznaczeniu podstawowemu, b) urządzenia towarzyszące, c) urządzenia infrastruktury technicznej, d) zieleń urządzona. Uwzględniając powyższe Starosta stwierdził, że przeznaczenie terenu 9P dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, do których można zaliczyć instalację fotowoltaiczną (farmę fotowoltaiczną), jednakże w zapis § 9 ust. 11 pkt 6 mpzp, który dopuszcza lokalizowanie urządzeń do produkcji energii odnawialnej o mocy do 100kW, z wykluczeniem instalacji wiatrowych oraz zaopatrzenie w energię elektryczną z tych instalacji na całym obszarze opracowania planu - zawęża rodzaj i moc instalowanych na terenie Gminy S. urządzeń do produkcji energii odnawialnej, w tym instalacji fotowoltaicznych. Wywiódł więc, że z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowanego zakresu inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, zachodziły podstawy do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast Wojewoda Opolski uzasadniając przyczynę wydania decyzji kasacyjnej wskazał, jako zasadniczy powód konieczność uprzedniego wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w trybie wart. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynika natomiast, aby organ odwoławczy dokonał samodzielnej oceny zawartego w aktach materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście zastosowanego przez organ pierwszej instancji przepisu art. 35 ust. 5 pkt 1a Prawa budowlanego, w tym nie określił zakresu koniecznego postępowania wyjaśniającego. Zauważyć również należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji kasacyjnej sprowadza się w istocie do przytoczenia argumentacji organu pierwszej instancji, wskazania ogólnych sformułowań pozbawionych konkretnej treści i odnoszących się do sprawy, do podstaw faktycznych i prawnych wydania takiej decyzji.
Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał zatem, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i jakie istotne okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione przez ten organ. Nie wyjaśnił również, w odniesieniu do okoliczności sprawy, że nie miał możliwości zastosowania art. 136 § 1 K.p.a., a zakres sprawy konieczny do ustalenia, jako mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. W szczególności Wojewoda nie określił wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, przedstawił jedynie ogólne uwagi dotyczące wykładni art. 136 § 1 K.p.a. oraz ogólnie stwierdził naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. bez odniesienia stwierdzonych naruszeń do konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wojewoda stwierdził jedynie, że wydanie decyzji merytorycznej w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi nie tylko naruszanie prawa materialnego ale również narusza przepisy postępowania. W zaleceniach dla organu pierwszej instancji wskazał z kolei, iż ponownie rozpoznając sprawę organ ten wezwie inwestora w drodze postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia stwierdzonych dotychczas nieprawidłowości.
Jak już wcześniej wyjaśniono, oceniając legalność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 64e P.p.s.a., Sąd nie był uprawniony do rozważania kwestii merytorycznych dotyczących odmowy wydania pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprzeciw przyjął natomiast za punkt wyjścia zakres postępowania wyjaśniającego wynikający ze stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego badając istnienie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. uznał, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania tego przepisu.
Dodatkowo dostrzec trzeba, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle do argumentacji odwołania, w którym podnoszono, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w obecnym brzmieniu, jak i zapisy planu miejscowego dopuszczają budowę farmy fotowoltaicznej na terenie oznaczonym symbolem 9P, którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa produkcyjna, bazy, składy, magazyny. Akcentowano, że instalacja OZE w formie elektrowni słonecznej jest takim samym obiektem produkcyjnym, jak np. zakłady przemysłowe produkujące maszyny, czy chemikalia. W odniesieniu do zapisów planu miejscowego wskazno, że zapis § 9 ust. 11 pkt 6 mpzp nie zawiera zakazu lokalizacji na obszarze 9P instalacji OZE powyżej 100kW, albowiem zapis ten dotyczy lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej zaopatrzenia w energię elektryczną obiektów zbudowanych w ramach przeznaczenia podstawowego w mpzp. Podniesiono też, że w zakresie ładu przestrzennego rozróżnia się instalację OZE stanowiącą samodzielny obiekt produkcyjny od instalacji OZE stanowiącej źródło energii dla obiektu (do którego zastosowanie ma § 9 ust. 11 pkt 6 mpzp, a okoliczność tę potwierdza również opinia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w zakresie zmiany zagospodarowania terenu w przypadku montażu instalacji PV na dachach ("W sprawie montażu ogniw fotowoltaicznych na obiektach budowlanych oraz wolnostojących ogniw fotowoltaicznych"). Argumentowano, że przypadki wskazane w § 9 ust. 11 pkt 6 mpzp dotyczą sytuacji, gdy instalacja zaopatrzenia w energię elektryczną z instalacji OZE jest jedynie źródłem ciepła lub energii elektrycznej dla innego obiektu znajdującego się na tym terenie, a nie samodzielnym zakładem produkcyjnym zgodnym z przeznaczeniem podstawowym danego obszaru. Dodano, że ocena zgodność zamierzenia budowlanego z mpzp wynika z zapisów planu miejscowego dotyczących obszaru 9P, a z tezą tą koresponduje również przepis art. 15 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwia również lokalizację mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, 1093, 1873 i 2376), w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne, chyba że ustalenia planu miejscowego zakazują lokalizacji takich instalacji". Sąd zgadza się z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12). Dlatego kwestie podnoszone odwołaniu, powinny być przez organ odwoławczy zweryfikowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż organ ich nie ocenił w kontekście zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Podkreślić w tym miejscu należy, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy musi stwierdzić i wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, powinien dokonać własnej oceny okoliczności faktycznych i na jej podstawie podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie.
Z powiedzianego dotąd wynika, że Wojewoda nie wykazał w żaden sposób, iż wystąpiły przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania, które uzasadniałyby wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki o naruszeniu tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym nie podano żadnych ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, tak wadliwie sporządzone uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. W tym wypadku usprawiedliwione jest również postawienie Wojewodzie zarzutu naruszenia szeregu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym określonej w art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, oraz z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, a także wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji Wojewody w żaden sposób nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia.
Jednocześnie z uwagi na zakres dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji, ograniczonej jedynie do oceny, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał za niecelowe odnoszenie się pozostałych zarzutów sprzeciwu skarżącej, zwłaszcza że Wojewoda nie wyraził żadnego stanowisko w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 64b § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżąca Spółkę wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie – w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny istotne oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.