II SA/Op 115/20

II SA/Op 115/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2412/21 - Wyrok NSA z 2024-06-19
II OSK 2421/21 - Wyrok NSA z 2024-06-20
VII SA/Wa 229/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz - spr. Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej B. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem postępowania sądowego była skarga B. C. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej też jako "organ II instancji" lub "Wojewoda") z dnia 14 lutego 2020 r. [...] uchylająca decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego (dalej też jako "organ I instancji") z dnia 27 listopada 2019 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą w miejscowości [...] na działce nr a i orzekająca o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Wyżej wymienione decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji złożony został przez A Sp. z o. o. (dalej również jako: "inwestor") w dniu 9 września 2019 r.
W toku postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 24 września 2019 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1331, ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", oraz art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), dalej w skrócie: "k.p.a.", nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie: sprawdzenia go przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności telekomunikacyjnej bez ograniczeń; wyjaśnienia obszaru oddziaływania obiektu, bowiem w treści projektu wskazano, że obejmuje on wyłącznie działkę nr a i ewentualne skorygowanie w tym zakresie projektu; oraz doprowadzenia projektu do zgodności z uchwałą Nr XXXII 1/185/17 Rady Gminy Reńska Wieś z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Reńska Wieś (Dz. Urz. Woj. Opol. z 24 lipca 2017 r., poz. 2043), dalej jako "uchwała".
Decyzją z dnia 27 listopada 2019 r. Starosta Kędzierzyńsko - Kozielski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą w miejscowości [...] na działce nr a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski wyjaśnił, że inwestycję zlokalizowano na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem 4MN, podczas gdy w powyższym planie wyznaczono pod lokalizację inwestycji celu publicznego tereny oznaczone symbolami: 1ZP - 4ZP, 1KD-G - 4KD-G, 1KD-Z - 4KD-Z, 1KD-L - 3KD-L, 1KD-D - 21KD-D, 1KD-PJ - 48KD-PJ, 1KP, 1KP-R, 2KP-R, 1KD-P, 2KD-P. Inwestor doprowadził projekt do zgodności w żądanym zakresie, poza kwestią zgodności z planem. Starosta wyjaśnił, że § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c uchwały określa, że na terenie objętym granicami planu dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych.
W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia, pełnomocnik inwestora zarzucił organowi I instancji błędną interpretację zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., jak również art. 4, art. 35 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. W jego ocenie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie inwestycji telekomunikacyjnych także na terenie oznaczonym symbolem 4 MN.
Decyzją z dnia 14 lutego 2020 r. Wojewoda Opolski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 27 listopada 2019 r. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia A sp. z o.o. z siedzibą w [...] na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że inwestor ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze, stosownie do art. 4 Prawa budowlanego. Dalej przytoczył wymogi nakładane przez ustawodawcę na inwestora, po spełnieniu których organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wydania pozwolenia na budowę.
Wojewoda uznał, że wniosek jest kompletny, a przedłożony projekt budowlany należy zatwierdzić. Organ odwoławczy wskazał, że w treści punktu 2 opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu wskazano, że stacja bazowa składać się będzie ze stalowej wieży kratowej typu [...] o łącznej wysokości 55,95 m n.p.t., posadowionej na płytowym fundamencie o rzucie kwadratu. Na trzonie wieży zostaną zainstalowane anteny sektorowe i radioliniowe. Przy podstawie wieży wewnątrz jej trzonu zostaną zainstalowane urządzenia sterujące, zasilane energią elektryczną.
Następnie przytoczył art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.), dalej w skrócie: "u.p.z.p.", art. 4 pkt 18 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), dalej w skrócie: "u.g.n.", i wskazał, że zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dodatkowo wskazał na definicję telekomunikacyjnego obiektu budowlanego z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864, ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", jak również treść art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410, ze zm.), dalej jako "ustawa", oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że sprawa dotyczy niewątpliwie realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, polegającej na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, stanowiącego budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego oraz infrastrukturę techniczną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych.
Odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał, że działka nr a oznaczona jest symbolem 4 MN dla której jako przeznaczenie podstawowe terenu wskazano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej oraz bliźniaczej, jako przeznaczenie uzupełniające wskazano usługi nieuciążliwe, zlokalizowane w parterach budynków lub samodzielnych budynkach, stanowiące łącznie nie więcej niż 35% powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych w ramach działki budowlanej; garaże i zabudowa gospodarcza; miejsca postojowe, parkingi; place zabaw; zieleń urządzona wraz z infrastrukturą rekreacyjną i małą architekturą; dojazdy, ciągi piesze, rowerowe i utwardzone place.
Następnie Wojewoda Opolski przytoczył treść § 11 uchwały oraz § 15 ust. 1, 2 i 5 uchwały oraz odniósł się do art. 46 ust. 1 i 2 ustawy podkreślając, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie tylko wtedy, kiedy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy zostanie stwierdzona oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy.
W ocenie organu odwoławczego nie występuje niezgodność zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy, bowiem z przywołanych zapisów planu miejscowego jednoznacznie wynika, że uchwałodawca w omawianym akcie prawa miejscowego ustalił możliwość lokalizowania urządzeń i budowli infrastruktury technicznej na wszystkich terenach, w tym poza określonymi w planie liniami zabudowy - o ile nie narusza to przepisów odrębnych.
Dalej Wojewoda odniósł się do oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, ocenił, że z analizy załączonych do wniosku dokumentów, w tym opisu technicznego do projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej jako "rozporządzenie". Do wniosku zostało ponadto dołączone oświadczenie projektanta posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalność konstrukcyjno - budowlanej, że wnioskowana instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.), dalej jako "ustawa środowiskowa". Dlatego inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji Wojewoda Opolski uznał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana na działce nr a w [...] nie narusza przepisów odrębnych, a tym samym jest zgodna z zapisami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Według Wojewody przeprowadzona analiza dokumentów pozwala stwierdzić, że inwestor spełnił wszystkie wymagania nałożone przepisami prawa tj.: złożył kompletny wniosek spełniający wymogi formalno-prawne i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wykazał się prawem dysponowania, a także projekt budowlany spełniający wymagania przepisów szczególnych. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada informację dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z określonym terminem ważności stanowiącego podstawę do wykonywania przez projektanta samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Z decyzją Wojewody nie zgodziła się B. C., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata T. C.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona zarzuciła rozstrzygnięciu Wojewody Opolskiego naruszenie:
1. art. 7, 87 ust 1 w związku z art. 79 ust 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej albowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu a nie całości danego aktu normatywnego.
2. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej z wyżej wymienionego rozporządzenia wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do "odkodowania" albowiem organ winien podać, jak ustalił a szczególnie na podstawie jakich danych, maksymalne moce tilty anten, oraz jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 64 ust 3 Konstytucji RP. Ponadto organ nie wyjaśnił, dlaczego analizował tylko niewielką część mocy wiedząc, iż anteny są przystosowane do pracy o wielokrotnie wyższej mocy.
3. art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w powiązaniu z art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich bez ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Dodatkowo w decyzji nie podano czy realizacja zamierzeń inwestycyjnych poza terenem inwestycji będzie ograniczona do konkretnej wysokości albowiem pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych, czyli uciążliwości będą występować poza terenem, co, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Ponadto nie ustalono obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem zjawiska odbić w sytuacji, w której jego zaistnienie nie zostało wykluczone.
4. art. 72 ust 1 pkt. 1 u.o.ś. w powiązaniu z przepisami § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 lit a-g rozporządzenia poprzez nie uwzględnienie maksymalnych mocy tiltów anten a także:
- brak podania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,
- brak określenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,
- brak dokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej przytoczył podstawowe zasady postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia przez organ materiału dowodowego oraz jego oceny. Następnie podniósł, że w jego ocenie organ nie zweryfikował dokumentacji przedłożonej przez inwestora oraz nie dokonał jakiejkolwiek własnej oceny, czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych. Podkreślił, że jednostki redakcyjne przywołanie w decyzji jak "§ 2 ust. 1 pkt 7 w związku z § 3 ust. 8 pkt" rozporządzenia nie istnieją albowiem przytoczone przepisy dzielą się dodatkowo na poszczególne litery.
Pełnomocnik wskazał na konieczność ustalenia maksymalnych mocy oraz pochyleń anten, co w jego ocenie należy do obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Uważa, że brak takich danych stawia pod znakiem zapytania przydatność wyliczeń inwestora z Karty informacyjnej, skoro są one jedynie przykładowe abstrahują od rzeczywistej mocy i kątów nachylenia urządzeń, które mogą być zamontowane. Na poparcie swoich argumentów wskazał orzeczenia, sądowe podkreślające, że taka analiza jest niezbędna dla prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu stacji telefonii.
W ocenie pełnomocnika skarżącej najważniejsze jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję o lokalizacji stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej Wojewoda Opolski nie dokonał takiej oceny, bowiem w treści uzasadnienia decyzji brak jest podania ilości anten, ich maksymalnej mocy, maksymalnych pochyleń, co uniemożliwia podjęcie polemiki z wydaną decyzją.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżąca nie podała żadnych nowych okoliczności, które zasługiwałyby na uwzględnienie. Podkreślił przy tym, że odpowiedzialność za rozwiązania architektoniczne, konstrukcyjne i instalacyjne ponosi projektant. Jak również WO wskazał, że nie bez znaczenia jest fakt, że od 1 stycznia 2020 r. znacznie zmieniły się przepisy dotyczące inwestycji polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowych, natomiast przedmiotowa inwestycja została zaprojektowane w oparciu o poprzednie, bardziej rygorystyczne dla takich inwestycji przepisy prawa.
Pełnomocnik inwestora r. pr. A. G. w piśmie procesowym z 22 lipca 2020 r. wniosła o oddalenie skargi.
Pismem z dnia 24 września 2020 r., na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) [...] Stowarzyszenie B, reprezentowane przez Prezesa Zarządu Z. G., wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Wniosek ten wobec braków formalnych, które nie zostały uzupełnione, zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r. został pozostawiony bez rozpoznania.
Wobec stanu epidemii Covid-19 i rygorów z tym związanych, wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) i § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr 17/2020 w zw. z § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (opubl. w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu) oraz brakiem możliwości zapewnienia pewnego zabezpieczenia zdrowia stron i pracowników, zarządzeniem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 115/20, Przewodniczący Wydziału II WSA w Opolu zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W granicach tak określonej kognicji sądu administracyjnego trzeba na początku zważyć, że organ administracji publicznej nie ma możliwości prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, tu przede wszystkim Prawa budowlanego i przepisów o ochronie środowiska (w tym ochrony przed polami elektromagnetycznymi) bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego to w przypadku sprawy o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (dalej też w skrócie "SBTK") przede wszystkim określenie zasięgu oddziaływania inwestycji, w tym rozważenie czy na gruncie art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.) inwestycja zapewnia utrzymanie poziomu pól elektromagnetycznych (dalej też w skrócie PEM) na dopuszczalnym poziomie. Organy muszą w związku z tym prawidłowo ustalić strony postępowania zgodnie z zasadą zainteresowania.
II. Treść przepisu art. 7 K.p.a. obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Regulacja art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie.
Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W tym kontekście ważną rolę pełni uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., według którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
III. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przy tak specyficznym rodzaju inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością rozumianą jako działka geodezyjna. Ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy również od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie.
W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę obok inwestora i właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich mogą także być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.
Ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też od charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2235/16 i powołane tam dalsze orzeczenia, wszystkie cyt. orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd Sąd w pełni podziela.
IV. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Natomiast źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest między innymi art. 140 i art.144 K.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Źródłem tym są także przepisy Prawa ochrony środowiska, ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm.), (w tym ewentualne zastosowanie art. 59 i następnych tej ustawy) oraz rozporządzeń wykonawczych, w tym rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Stosownie do art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc obowiązkowi właściciela odpowiada - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia.
Określając krąg podmiotów posiadających status strony w omawianym postępowaniu nie można też pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13).
W konsekwencji należy uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. i 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu tak o lokalizację inwestycji celu publicznego i o pozwolenie na budowę, w wyniku którego zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości sąsiedniej (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez zainteresowanego prawa własności na jej nieruchomości i to nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji.
V. Oddziaływanie inwestycji może rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę. Dlatego określając i ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie o pozwolenie na budowę takiej inwestycji celu publicznego, organ musi badać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, i to także w przyszłości.
Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie polegające m.in. na emitowaniu pola elektromagnetycznego czy nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się więc rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości.
Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego (tu przede wszystkim projektu budowlanego i własnych ustaleń, nie wyłączając opinii biegłego) i przepisów prawa powszechnie obowiązującego dotyczących sfer oddziaływania inwestycji, w tym Prawa ochrony środowiska, winien ustalić zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, którym przysługuje status strony postępowania.
Dlatego w rozpoznawanej sprawie dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego skarżącej i innych zainteresowanych niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń co do zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a także wyjaśnienie na jakie nieruchomości inwestycja oddziałuje. Niewątpliwie wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie - w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu. Przy tym nie chodzi tylko o ustalenie właściciela (posiadacza) nieruchomości sąsiedniej, ale także sposób jej zagospodarowania obecny i możliwy w przyszłości według ustaleń prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego).
Tego zaś w zaskarżonej decyzji odwoławczej zupełnie zabrakło. Z treści decyzji Wojewody Opolskiego nie da się jednoznacznie wywnioskować dlaczego te, a nie inne nieruchomości objęto obszarem oddziaływania, a w konsekwencji ich właścicieli (posiadaczy) potraktowano jako strony postępowania administracyjnego.
VI. Do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą m.in. 1) rodzaj anten - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13).
VII. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie podnosiło się, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 pkt 8 litery a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć (....), (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), (obecnie § 3 ust. 1 pkt 8 litery a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć (....), (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie poszczególne anteny, wpłynie na środowisko (por. też wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18).
VIII. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znaczenie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 litery a-g rozporządzenia prowadziłoby do możliwości obejścia prawa przez inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędna jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Taki pogląd wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, też z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16.
Stanowisko to w pełni zachowuje aktualność wobec identycznych uregulowań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Znalazło ono wyraz w kolejnych orzeczeniach NSA z: 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1276/18, 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2799/20, 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2336/20, 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18 i 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/18.
NSA podkreślał, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń czy inwestycja wpłynie na środowisko konieczne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale także nakładanie się wiązek promieniowania emitowanych przez wszystkie anteny. Ponadto NSA zważył, że przy określeniu oddziaływania pola elektromagnetycznego należy uwzględnić maksymalne moce emisyjne i maksymalne możliwości pochylenia osi wiązek promieniowania.
IX. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się też, że przez określenie miejsc dostępnych dla ludności, o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływania takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2883/15).
Tak więc przez zwrot "miejsce dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Skoro według art. 143 K.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzana i do której inwestor posiada tytuł prawny. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać, bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.
X. Z powyższego wynika, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji. Należy ocenić, czy realizacja danego zamierzenie inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwości zabudowy na terenach sąsiednich. W każdym razie przez miejsca dostępne dla ludności nie należy rozumieć jedynie miejsc przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne.
Brak dokonania oceny w tym zakresie przez Wojewodę i przyjęcie tylko oceny autora projektu za podstawę decyzji, bez własnej analizy, a w razie potrzeby, także bez opinii biegłego, który oceniłby te aspekty projektu budowlanego oznacza, że nie rozważono w postępowaniu administracyjnym należycie okoliczności sprawy.
XI. Uzasadniając powyższą ocenę, w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że dokonując ustaleń na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej nadal Prawem budowlanym, organ odwoławczy stwierdził w opozycji do organu I instancji, iż projekt budowlany przedłożony do zatwierdzenia przez inwestora nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zachodziła również konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, gdyż realizacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje zagrożenia dla zdrowia ludzi, związanego z przekroczeniem dopuszczalnych wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), dalej nadal ustawy, (pkt 1). Poza tym organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 (pkt 3).
Cytowany przepis ustawy Prawo budowlane określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto pozwolenia na budowę udziela się dla konkretnego przedsięwzięcia, określonego przez inwestora we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie.
Stosownie natomiast do art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z art. 71 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust.1). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2 pkt 1 i 2). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie Prawa budowlanego (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy).
XII. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika zatem, iż wobec brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest w tym celu dokonać kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko. w dacie wpływu wniosku i orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie kategorie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 - zwanego dalej rozporządzeniem), natomiast w dniu 11 października 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. do spraw wszczętych, a niezakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe, i w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia z 2010 r.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
W myśl § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej, kontrolując w zakresie zgodności z wymogami dotyczącymi ochrony środowiska przedłożony mu do zatwierdzenia projekt budowlany dotyczący urządzenia radiokomunikacyjnego, do jakich zaliczają się stacje bazowe telefonii komórkowych, winien ocenić czy równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny względem osi głównej wiązki promieniowania tej anteny wynosi nie mniej niż wartości poddane w tych przepisach, w relacji do podanych tam odległości miejsc dostępnych dla ludności, przy czym jeżeli sprawa dotyczy instalacji wytwarzających promieniowanie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązkiem organu jest zsumowanie promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny zamontowane na tej samej stacji bazowej telefonii.
Powyższe dane winny wynikać z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż to zatwierdzony projekt budowlany determinuje zakres inwestycji jaka może zostać legalnie wykonana (por. art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36a art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego).
Ustalenia zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, w tym określone w nim parametry techniczne planowanego, obiektu są wiążące dla inwestora.
XIII. Kwalifikacja inwestycji z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, w tym potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonuje się na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora z projektem budowlanym i materiałów zgromadzonych w toku postępowania. Zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy organ zobowiązany jest rozpatrzyć w całości i poddać swobodnej ocenie zgodnie z art. 80 K.p.a.
W sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na organie administracji, a nie na sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek skrupulatnego ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i podjęcia niezbędnych czynności procesowych celem wyjaśnienia pojawiających wątpliwości, wyjaśnienia zarzutów osób zainteresowanych będących stroną, w szczególności - kwestii dotyczącej inwestycji, których ocena wymaga wiedzy specjalistycznej i które, będąc istotnymi przedsięwzięciami dla zaspokajania potrzeb społecznych, rodzą jednocześnie często sprzeciw społeczności lokalnej albo wręcz prowadzą do konfliktów pomiędzy inwestorem i mieszkańcami.
Zasada budowania zaufania, zgodnie z art. 8 K.p.a., zaliczana jest do najważniejszych zasad postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy przedmiotem jest ważna społecznie i rozwojowo inwestycja, która budzi niepokój, nakaz budowania zaufania przez organ wyraża się w obowiązku skrupulatnego dochowania form działania administracji, bezstronności działania, profesjonalizmu i transparentności przy podejmowanych decyzjach i analizach.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nie może oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi potraktować ją jako stanowisko strony podlegające ocenie, dokonać tej oceny i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się z zaproponowaną kwalifikacją planowanej inwestycji, albo ją kwestionuje.
Przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa winna być dla organów wyłącznie punktem wyjścia do poczynienia własnych, krytycznych ustaleń w zakresie kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia. Tylko wówczas jest możliwe poczynienie bezstronnych, i merytorycznych ustaleń w zakresie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a w dalszej kolejności, ustalenia konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.
Jakkolwiek organ nie ma kompetencji do ingerencji ani modyfikacji zasadniczego kształtu planowanej inwestycji, gdyż zależy to wyłącznie od woli inwestora, to jednak nie może uchylać się od dokładnej i merytorycznej oceny, czy legalna realizacja przedsięwzięcia w zaplanowanym przez inwestora kształcie, ze względu na zakres jego przewidywanego i możliwego oddziaływania na środowisko teraz i w przyszłości, nie powinna zostać uzależniona od określenia istotnych warunków korzystania ze środowiska oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 728/19 i orzeczenia tam powołane).
XIV. Organ odwoławczy oceniając plan miejscowy na potrzeby zgodności projektu z prawem miejscowym i ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, pominął, że poza "Ustaleniami ogólnymi" (Dział II uchwały) plan miejscowy zawiera "Ustalenia szczegółowe" (Dział III uchwały), a te m.in. w § 26 odnośnie do terenu 4MN ustalają jako przeznaczenie podstawowe tylko zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, a wśród przeznaczenia uzupełniającego tylko usługi nieuciążliwe, garaże, budynki gospodarcze i inne z zachowaniem ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.
Do okoliczności, jak do tych zapisów ma się wieża telekomunikacyjna (SBTK), a zwłaszcza jaki obszar terenu 4MN wokół niej będzie wyłączony z zabudowy zgodnie z przeznaczeniem planu, zaskarżona decyzja odwoławcza w ogóle nie odnosi się.
W każdym razie powołanie w decyzji treści § 11 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 uchwały oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410, ze zm.) nie jest wystarczające.
Stosując prymat ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nad zapisami planu miejscowego, zgodnie z zasadą hierarchiczności źródeł prawa, organ administracji publicznej nie jest jednak zwolniony – na podstawie art. 7 Konstytucji RP i art. 7 K.p.a. - z rozważenia w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3, wzajemnej relacji praw, a to: wolności działalności gospodarczej (w tym inwestycyjnej inwestora) i ochrony prawa własności (strony skarżącej oraz dalszych zainteresowanych władających sąsiednimi nieruchomościami w zakresie prawa zabudowy).
Tego wyważenia praw nie można dokonać bez szczegółowej analizy terenu 4MN, w tym położenia i planowanej zabudowy nieruchomości inwestora oraz nieruchomości sąsiednich, rodzaju zabudowy istniejącej i dopuszczalnej potencjalnie w przyszłości.
Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ wszechstronnie oceni projekt budowlany z uwzględnieniem jego zgodności lub braku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując takiej analizy organ oceni przedłożoną dokumentację uwzględniając wpływ stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko z uwzględnieniem wszelkich istotnych okoliczności faktycznych, w tym przyjętych w projekcie zasad zagospodarowania terenu inwestycji, a szczególnie rozwiązań technicznych przekładających się na oddziaływanie na środowisko w zakresie promieniowania elektromagnetycznego. Nie może zostać przy tym pominięta ocena co do kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania zgodnie z art. 59 i nast. ustawy z 3 października 2008 r. i rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.
Mimo, że inwestor zapewnia, że promieniowanie nie przekroczy dopuszczalnych norm organ nie jest zwolniony z własnej oceny oddziaływania stacji tak co do deklarowanych, jak i możliwych emisji wynikających z możliwości technicznych wszystkich anten, nie wykluczając nakładanie się promieniowania z istniejących już sąsiednich stacji. Dlatego nie da się wykluczyć, że organ zasięgnie w tej mierze opinii biegłego.
XV. Brak ustaleń i analizy we wskazanym przez Sąd zakresie uniemożliwił dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość strony skarżącej. Tym samym Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (zwrot wpisu i kosztów zastępstwa procesowego).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.
XVI. Na marginesie Sąd podkreśla, że przestrzeganie opisanej wyżej procedury udzielania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ma ważne gospodarczo i społecznie znaczenie, gdyż ewentualne błędy popełnione na tym etapie procesu inwestycyjnego przekładają się na konsekwencje w zakresie naruszenia prawa do ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Zwróciła na to uwagę Najwyższa Izba Kontroli. W raporcie zatwierdzonym w dniu 19 marca 2019 r., nr LLU.430.006.2018 pod tytułem "Działania organów administracji publicznej w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym pochodzącym od urządzeń telefonii komórkowej" str. 19 i nast. wskazano m.in., że pomimo obowiązywania od 15 listopada 2008 r. przepisów nakładających na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązek przekazywania Wojewódzkim Inspektorom Ochrony Środowiska i Państwowym Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym wyników pomiarów PEM w otoczeniu SBTK, nie wypracowano skutecznych mechanizmów służących weryfikacji ich rzetelności i miarodajności. Do ustawowych zadań WIOŚ należy kontrola sposobu wykonywania pomiarów realizowanych przez podmioty działające na zlecenie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a PWIS jest organem sprawującym nadzór nad warunkami higieny radiacyjnej na terenie województwa. Tymczasem faktyczna rola tych organów ograniczała się jedynie do weryfikacji części sprawozdań z pomiarów pod względem formalnym oraz sprawdzenia, czy nie odnotowano w nich przekroczenia dopuszczalnego poziomu PEM. (...).
W wymienionych Inspekcjach nie było wytycznych dotyczących zakresu i sposobu analizy wyników pomiarów PEM przedkładanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz działań w przypadku stwierdzenia braków ograniczających lub wyłączających przydatność tych dokumentów dla jednoznacznej oceny dotrzymywania dopuszczalnego poziomu PEM. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w 2016 r. skierował do wszystkich WIOŚ pismo przypominające o konieczności bieżącej weryfikacji wyników pomiarów PEM wskazując, że część z nich może być obarczona licznymi błędami. GIS nie podejmował żadnych działań koordynacyjnych w tym zakresie. (...)
Kontrola NIK wykazała, że wyniki pomiarów PEM przedkładanych WIOŚ i PWIS przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych w drodze realizacji obowiązku określonego w art. 122a ust. 2 Prawa ochrony środowiska, nie pozwalały na jednoznaczną ocenę dotrzymywania dopuszczalnego poziomu PEM w otoczeniu SBTK. W żadnym z nich nie zastosowano poprawek pomiarowych uwzględniających najbardziej niekorzystne warunki pracy SBTK. Nie podano również wpływu tego odstępstwa od wymogów metodyki na przydatność wyników pomiarów do oceny dotrzymania dopuszczalnego poziomu PEM w otoczeniu badanych SBTK. W gęstej zabudowie miejskiej, często w sposób niepełny realizowano wymóg przeprowadzenia pomiarów PEM w budynkach mieszkalnych, na balkonach i tarasach, na których mogą przebywać ludzie. W skrajnym przypadku laboratorium badawcze wyliczyło w sprawozdaniu prawie pół tysiąca mieszkań niedostępnych dla pomiarów z powodu nieobecności lokatorów i sformułowało wniosek końcowy, iż "wyniki pomiarów wskazują, że w żadnym punkcie wokół obiektu i w miejscach przebywania ludności nie zostały przekroczone wartości dopuszczalne". Przeprowadzanie pomiarów w takich miejscach stanowi natomiast jeden z wymogów obowiązującej metodyki referencyjnej, a jego niedopełnienie uniemożliwia jednoznaczną ocenę dotrzymania dopuszczalnego poziomu PEM w otoczeniu SBTK, w szczególności w przypadku instalacji zlokalizowanych wśród gęstej zabudowy. (...).
Analiza wyników pomiarów PEM przekazywanych WIOŚ i PWIS na podstawie art. 122a ust. 2 Prawa ochrony środowiska wykazała także inne czynniki ograniczające możliwość jednoznacznej oceny dotrzymania dopuszczalnego poziomu PEM w otoczeniu SBTK. Należały do nich w szczególności: brak odniesień do dokumentów obrazujących rozkład przestrzenny PEM w otoczeniu SBTK, na podstawie których powinny być wyznaczone miejsca pomiarów, niejednolite dokumentowanie parametrów technicznych SBTK, brak analizy wpływu na wynik pomiarów kąta nachylenia wiązek promieniowania, niejednoznaczne definiowanie warunków pracy SBTK w momencie pomiarów. Incydentalnie wątpliwości budziła również możliwość przeprowadzenia pomiarów w czasie podanym w sprawozdaniu.
Pomimo prowadzenia przez Inspekcje Ochrony Środowiska od 2008 r. w jednolity sposób państwowego monitoringu środowiska w zakresie PEM, wciąż nie ma pełnych, dostępnych publicznie informacji na temat faktycznych poziomów PEM.
Polska należy do grupy krajów, w których ustanowiono dopuszczalny poziom PEM na poziomie niższym od wynikającego z zalecenia Rady z 12 lipca 1999 r. w sprawie ograniczenia narażenia ludności na PEM (od 0 Hz do 300 GHz) (1999/519/WE)28 i przyjętego w części krajów europejskich. Miarodajność porównań samych poziomów dopuszczalnych (tzw. "limitów PEM") pozostaje jednak ograniczona, gdyż pomija sposób prawnego uregulowania w poszczególnych krajach zasad lokalizacji SBTK, metody weryfikacji dotrzymywania dopuszczalnego poziomu PEM29, a także zakres stosowania w systemach prawnych innych państw zasady minimalizowania oddziaływania PEM na tyle, na ile jest to rozsądnie możliwe (tzw. zasada ALARA).
W okresie objętym kontrolą, Inspekcja Sanitarna, właściwa w sprawie ochrony zdrowia publicznego, nie prowadziła skoordynowanej i adekwatnej do potrzeb działalności oświatowo-zdrowotnej w zakresie zaznajamiania społeczeństwa ze sposobami korzystania z urządzeń telefonii komórkowej w sposób ograniczający nadmierne narażenie na promieniowanie elektromagnetyczne. Należy zwrócić uwagę na powszechność korzystania z takich urządzeń przez dzieci i młodzież. Powyższe, poza ryzykiem tzw. e-uzależnienia, wiąże się z narażeniem na promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez takie urządzenia (tak w Raporcie Najwyższej Izby Kontroli dostępnym na stronie www.nik.gov.pl).