II SA/Op 11/21

II SA/Op 11/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2156/21 - Wyrok NSA z 2022-12-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 1 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 lipca 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej A. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 1 grudnia 2020 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej także Pr.bud., Pb lub też ustawa, po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej także: strona, skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 10 lipca 2020 r., nr [...], (znak: [...]) o odmowie uchylenia decyzji administracyjnej własnej z 9 września 2019 r., nr [...] wydanej w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. A przy ul. [...] w [...] – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że w dniu 5 lipca 2019 r. organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowy-usługowy, tzw. A przy ul. [...] w [...]. W piśmie zawiadomiono stronę również o terminie oględzin. W dniu 29 lipca 2019 r. przeprowadzono oględziny, podczas których Inwestor (Z. P.) przedłożył dokumentację związaną z dokonaną zmianą sposobu użytkowania. Przy piśmie z 31 lipca 2019 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] przekazała organowi powiatowemu uwierzytelnioną kopię zgłoszenia wraz z załącznikami (sprawa [...]). Pismem z 5 marca 2018 r. Inwestor zgłosił Prezydentowi Miasta [...] zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego murowanego parterowego niepodpiwniczonego w [...] przy ul. [...] na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy "A" (działalność marginalna i ograniczona). Z zaświadczenia z 6 marca 2018 r. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie znalazł podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia z 6 marca 2018 r., którego wnioskodawcą był Z. P.
Decyzją z 9 września 2019 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej także organ powiatowy lub PINB), na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. A przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie podkreślił, że przeprowadzone oględziny wykazały, że obiekt jest użytkowany zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym 6 marca 2018 r. do Urzędu Miasta [...] do Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa, tj. jako zakład przetwórczy handlowo-usługowy, tzw. A. Ponadto stwierdzono zgodność stanu faktycznego z okazanym projektem technologicznym zatwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora Weterynarii w [...], nr [...], z 29 czerwca 2019 r. Podkreślił następnie, że na podstawie dokonanych oględzin oraz zebranych w sprawie dokumentów przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania wykonana została legalnie w oparciu o stosowne zezwolenia budowlane i zgodnie z zatwierdzonym projektem technologicznym. Mając to na uwadze organ powiatowy uznał, że dalsze postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. A przy ul [...] w [...] stało się bezprzedmiotowe.
Pismem z 9 grudnia 2019 r. strona wystąpiła do organu powiatowego wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu powiatowego z 9 września 2019 r., nr [...], w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-usługowo-handlowy, zw. A w [...] przy ul. [...]. Wnosząca podała, że o decyzji dowiedziała się "z pisma organu powiatowego" z 26 listopada 2019 r. Podniosła w nim, że bez własnej winy nie brała w nim udziału a jako właścicielka sąsiedniej posesji winna być stroną tego postępowania, gdyż zakład przetwórczy oddziałuje na jej sąsiadującą nieruchomość. Zaznaczyła, że organ nie odmówił formalnie przyznania jej przymiotu strony. Wskazała na art. 140 Kodeksu cywilnego, w tym na prawo własności do nieruchomości doznające zakłóceń ze względu na działalność na sąsiedniej nieruchomości. Zwróciła uwagę, że Wojewoda Opolski w piśmie skargowym z 22 maja 2019 r. stwierdził, że "niezależnie od powyższego tut. organ doszedł do przekonania, że w omawianej sprawie obszar oddziaływania obiektu nie zamyka się wyłącznie na działkach Inwestora nr a, b i nr c oraz na działce sąsiedniej nr d, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, lecz powinien obejmować również działkę skarżącej nr e, z uwagi na konieczność merytorycznego badania zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w odniesieniu do tej nieruchomości oraz w odniesieniu do znajdujących się na niej budynków".
Po rozpatrzeniu wniosku strony z 9 grudnia 2019 r., PINB w Opolu postanowieniem z 31 marca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania. Uzasadniając wskazał, że przywołane przez stronę przepisy prawa cywilnego nie przesądzają o istnieniu jej interesu prawnego i konieczne byłoby dodatkowe wykazanie, że w konkretnej sprawie jest on realny, indywidualny, własny i bezpośredni. W ocenie organu powiatowego Wnioskująca nie mogła mieć interesu prawnego w tym zakończonym postępowaniu, gdyż wydany akt prawny nie dotyczył sfery jej praw i obowiązków. Stroną tego postępowania jest podmiot zobowiązany do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, czyli właściciel lub zarządca obiektu. Organ podał, że w przypadku oparcia wniosku na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną postępowania organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto organ zaznaczył, że odstąpił od zbadania czy wniosek został wniesiony w terminie określonym w art. 148 K.p.a., skoro wniosek nie pochodził od podmiotu legitymującego się przedmiotem strony.
Pismem z 6 kwietnia 2020 r. strona wniosła zażalenie na to postanowienie nr [...], które organ drugoinstancyjny postanowieniem z 14 maja 2020 r., nr [...] uchylił wskazując, że ocena czy A. S., jako strona została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, może nastąpić wyłącznie po jego wznowieniu.
Na postanowienie to skargę do WSA w Opolu wnieśli I. i Z. P., jednakże Sąd wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Op 188/20 skargę oddalił. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym do wydania na podstawie art. 149 K.p.a., postanowienia w przedmiocie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skoro postępowanie objęte wnioskiem A. S. ostatecznie zostało zakończone decyzją organu pierwszej instancji, to organ odwoławczy nie mógł – bez naruszenia przepisów o właściwości – wkroczyć w kompetencje organu pierwszej instancji w zakresie dokonania oceny dopuszczalności wniosku o wznowienie i wydania postanowienia na podstawie art. 149 K.p.a.
Postanowieniem z 23 czerwca 2020 r., nr [...], PINB w Opolu wznowił na żądanie A. S. postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 9 września 2019 r., nr [...]. W rozstrzygnięciu wskazał, że A. S. zachowała termin do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Przytoczoną na wstępie decyzją PINB w Opolu z 10 lipca 2020 r., nr [...], powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji administracyjnej tegoż organu z 9 września 2019 r., nr [...] wydanej w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. A przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ powiatowy wskazał, że określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanka nie zachodzi, albowiem A. S. nie przysługiwał przymiot strony w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Organ zaznaczył, że A. S. wskazała, że jako właścicielka sąsiedniej posesji, powinna być stroną tego postępowania bowiem użytkowanie zakładu powoduje objęcie działek sąsiednich, jak i jej działki obszarem oddziaływania i jest działalnością uciążliwą. Organ powiatowy zauważył, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego stroną tego postępowania jest podmiot zobowiązany do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem wskazany w art. 61 ustawy Prawo budowlane, czyli właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego też z tej przyczyny A. S. nie była informowała o przebiegu postępowania. Z kolei postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. A przy ul. [...] w [...] prowadzone pod sygn. akt [...], zostało decyzją tamtejszego organu umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albowiem organ powiatowy stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania w niniejszej sprawie nie stanowiła samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania wykonana została legalnie w oparciu o stosowe zezwolenie budowlane i zgodnie z zatwierdzonym projektem technologicznym.
Kontynuując prezentowanie dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, że A. S. wnosząc o wznowienie postępowania powołała się na m.in. przepisy prawa cywilnego (art. 140), a konkretnie na swoje prawo własności do nieruchomości, doznające zakłóceń ze względu na działalność na nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem organu do przesądzenia o posiadaniu interesu prawnego konieczne byłoby wykazanie przez stronę, że w konkretnej sprawie jest on realny, indywidualny, własny i bezpośredni. Tak określonego interesu prawnego w jego ocenie strona nie wykazała. Zdaniem organu powiatowego A. S. nie mogła mieć interesu prawnego, w tym zakończonym postępowaniu, gdyż wydany akt prawny nie dotyczył sfery jej praw i obowiązków.
W odwołaniu od tej decyzji strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła w całości decyzję oraz wniosła o: 1) jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji nr [...] w całości i nakazanie I. i Z. P. przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania budynku usytuowanego w [...] przy ul. [...] lub ewentualnie 2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezastosowanie ww. przepisu w sprawie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że A. S. nie posiada statusu strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie art. 61 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego wykładnię, która doprowadziła organ administracji publicznej do wniosku, że przepis ten określa strony postępowania w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania obiektu budowlanego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że A. S. nie przysługuje status strony postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczo-handlowo-usługowy.
Zdaniem odwołującej nieprawidłowa jest wykładania organu wskazująca, że stronami postępowania są podmioty uprawnione do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku. Jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki, na której usytuowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania posiada interes prawny w postępowaniu, którego dotyczy wniosek.
W dalszej części objętego skargą rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaprezentował podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie, które rozpoczął od wskazania, że postępowanie wznowieniowe jest instytucją stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte było kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z treści art. 145 § 1 K.p.a. wprost wynika, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie, poprzez merytoryczne lub niemerytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy. Warunkiem koniecznym wznowienia postępowania jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną. Katalog przyczyn wznowienia postępowania, a następnie wzruszenia ostatecznej decyzji został określony w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. i jest zamknięty. Wykładnia rozszerzająca podstawy wzruszenia ostatecznej decyzji nie jest dopuszczalna. Wzruszenie ostatecznej decyzji na podstawie zarówno przesłanki niewskazanej w omawianym artykule, jak i wskutek rozszerzającej wykładni podstaw wskazanych w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa, dające podstawy do stwierdzenia nieważności wydanego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Następnie wyjaśnił organ odwoławczy, że art. 148 § 1 K.p.a. normuje kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania, stanowiąc, że podanie w tym przedmiocie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 148 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.).
Przypomniał także organ drugoinstancyjny, że składając wniosek o wznowienie postępowania A. S. wskazała jako podstawę swego żądania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powyższa podstawa wznowieniowa opiera się na dwóch przesłankach, tj. fakcie niebrania przez stronę udziału w postępowaniu, braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i udział w których jest przewidziany w kodeksie. Należy tu przede wszystkim rozumieć udział w czynnościach decydujących, który jest realizowany poprzez doręczenie stronie decyzji. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu będzie zatem równoznaczne z niedoręczeniem jej decyzji. Oznacza to bowiem pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Natomiast brak winy strony ma miejsce wówczas, gdy nastąpi niedopuszczenie strony do uczestnictwa w postępowaniu oraz gdy strona prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o czynnościach postępowania nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu dotyczy zarówno postępowania zwykłego jak i postępowań nadzwyczajnych.
Argumentując stwierdził także, że w badanej sprawie bezsporne jest, iż organ powiatowy decyzją z 9 września 2019 r., nr [...], w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie to prowadzone było w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych" dotyczące zmiany sposobu użytkowania. Podniósł, że nie ulega wątpliwości, że za jedyne strony tego postępowania uznano Inwestorów: I. i Z. P. Kwestią wymagająca zbadania pozostaje natomiast, czy w tym postępowaniu A. S. mogła być stroną. Innymi słowy, czy w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy, tzw. A przy ul. [...] w [...] ([...]) mogły zostać naruszone przepisy prawa materialnego, na podstawie których odwołująca wywodziłaby swoje uprawnienie lub obowiązek.
Podstawę decyzji o umorzeniu postępowania – jak przypominał – stanowił art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Mowa tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszącego się do postępowania, którego wynik nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz być jedynie formalnym jego zakończeniem. Przy czym zauważył, że umorzenie postępowania musi dotyczyć konkretnego stanu prawnego i faktycznego, skonkretyzowanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obecnie obowiązującym) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: (pkt 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; (pkt 3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Stosownie do ust. 2 art. 71 Pb zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Artykuł ten, na co także zwrócił uwagę, zawiera także wykaz dokumentacji, którą należy przedłożyć do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei art. 71a Pb przedstawia sytuacje w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, a także procedurę legalizacji takich inwestycji.
Przenosząc te regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że pismem z 5 marca 2018 r. Inwestor zgłosił Prezydentowi Miasta [...] zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego murowanego parterowego niepodpiwniczonego w [...] na działce nr a, b i c k.m. [...], obręb [...] przy ul. [...] na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy "A" (działalność marginalna i ograniczona). Z metryki opracowania, przedłożonej wraz ze zgłoszeniem wynika, że z istniejącego budynku gospodarczego parterowego w zabudowie zagrodowej, wolnostojącego, niepodpiwniczonego z instalacjami wodno - kanalizacyjnymi, CO i elektryczne zamierzono dokonać zmiany sposobu użytkowania na budynek - zakład przetwórczy, handlowo-usługowy, tzw. A o działalności marginalnej lokalnej i ograniczonej. Wnioskowana nowa funkcja nie wymagała wykonania dodatkowych robót budowlanych. Kolejno z zaświadczenia o znaku [...] z 6 marca 2018 r. wynika, że organ administracji architektoniczno- budowlanej nie znalazł podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia z 6 marca 2018 r., którego wnioskodawcą był Z. P.
Następnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. to interes, którego podstawę mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa materialnego, a to z tego powodu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1916/12).
W aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, właściciele nieruchomości gruntowej niebędący właścicielem lub zarządcą działki nr a, b i c k.m. [...], obręb [...] przy ul. [...] nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 71 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela pogląd, iż adresatem decyzji wydanej w sprawie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zmiany może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Wynika to z faktu, że właśnie w stosunku to do tych podmiotów można by prowadzić postępowanie naprawcze w zakresie ewentualnie dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania. Powyższe jednakże się nie potwierdziło i jak już wyżej wskazano organ powiatowy w wyniku przeprowadzenia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji, nr [...], z 9 września 2019 r., nie stwierdził samowolnej zmiany sposobu użytkowania i wobec tego umorzył prowadzone postępowanie.
Zdaniem organu odwoławczego właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, który nie korzysta jednak z ochrony prawnej i nie daje podstaw do uznania jej za stronę postępowania. Powyższe oznacza, że w przypadku złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości zawiadomienia i żądania wszczęcia postępowania, organ ma obowiązek zbadać zasadność wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie prowadzić je, jednakże bez udziału tych osób jako stron postępowania. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienia strony.
Nadto w ocenie organu drugoinstancyjnego w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego A. S. nie mogła być uznana za stronę. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.
Kontynuując wskazał organ odwoławczy także, że przytoczone w odwołaniu przepisy prawa materialnego: § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania. Argumentując podał, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie, tego terenu. W uzasadnieniu do tych zmian (druk nr 121) ustawodawca zaznaczył, że "Prawo budowlane powinno zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie
. (...) Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. (...). Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych), z uwagi na niespelnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)".
Podsumowując stwierdził, że skoro Inwestor dokonał legalnej zmiany sposobu użytkowania, która nie wymagała wykonania robót budowlanych to A. S. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie dostrzegł przy tym, aby dokonana legalnie zmiana sposobu użytkowania w jakikolwiek sposób ograniczała zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej, a także oddziaływała na nią zgodnie z wyżej przytoczonym uzasadnieniem do zmiany ustawy.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w dalszym ciągu reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyraziła niezadowolenie z niego, a także sposobu procedowania orzekającego w sprawie organu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i prawa procesowego, a to:
naruszenie przepisów prawa materialnego, jak:
a) § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca nie posiada statusu strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym,
b) art. 61 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która doprowadziła organ administracji publicznej do wniosku, iż omawiany przepis określa strony postępowania w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania obiektu budowlanego,
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy, tj.:
a) art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia że A. S. nie przysługuje status strony postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczo-handlowo-usługowy,
b) art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, co było przyczyną nieuznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego,
c) art. 107 K.p.a. przez jego niezastosowanie, co spowodowało, że skarżona decyzja w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn, dla których organ nie uwzględnił zarzutów sformułowanych w piśmie odwoławczym,
d) 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji obarczonej nieprawidłowościami natury materialnej oraz procesowej.
Formułując powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W jej uzasadnieniu zakwestionowała w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Zaprezentowała ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że skarżona decyzja w żaden sposób nie wyjaśnia motywów, którymi kierował się organ odwoławczy prowadząc postępowanie. Jej zdaniem organ nie odniósł się do argumentacji podniesionej w etapie postępowania odwoławczego. Dostrzegła, że "co prawda na str. 6 skarżonej decyzji znajduje się informacja o tym, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, o których wspomina się w odwołaniu, jednakże próżno szukać tam argumentów przemawiających za prawidłowością takiego stwierdzenia. Wydaje się daleko niewystarczające przywołanie na tę okoliczność treści art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz uzasadnienia do projektu zmian ustawy (uzasadnienie nie stanowi źródła prawa)". W jej opinii takie działanie powoduje, że jakakolwiek polemika ze stanowiskiem organu jest mocno ograniczona, a treść uzasadnienia jest sprzeczna z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie autora skargi w przedmiotowej sprawie nie wykazano aby skarżąca nie posiadała przymiotu strony postępowania administracyjnego. Wskazał, że o ile uzasadnienie do ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane nie stanowi źródła prawa, to wspomniana ustawa w nowym brzmieniu nie powinna mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Zauważył, iż stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) do postępowań wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie omawianej ustawy, stosuje się przepisy w brzmieniu pierwotnym. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że postępowanie w trybie zwykłym wszczęto dnia 9 lipca 2019 r. (wznowienie postępowania miało miejsce w oparciu o wniosek z dnia 9 grudnia 2019 r.), w sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy w nowym brzmieniu, a co ca tym idzie, argumentacja wywiedziona w oparciu o druk sejmowy jest bez znaczenia dla badanej kwestii (w sprawie należało przeanalizować treść art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.).
W dalszej kolejności autor skargi stwierdził, iż w przepisach ustawy Prawo budowlane, odnoszących się do tegoż postępowania, "próżno szukać" norm prawnych specyficznie (odmiennie) definiujących stronę postępowania w stosunku do definicji zawartej w treści art. 28 Kp.a. Jego zdaniem skoro takich regulacji nie ma, to należało ustalić krąg stron przedmiotowego postępowania w oparciu o definicję kodeksową. W związku z tym prawidłowo prowadzone postępowanie w trybie wznowienia powinno zmierzać w kierunku ustalenia czy skarżąca miała interes prawny w postępowaniu, które toczyło się bez jej udziału. Zaznaczył przy tym, że na takie rozumienie strony postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1366/16, z którego wynika wprost, że stronę postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ustala się w oparciu o treść art. 28 K.p.a. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2508/11, wyjaśniać nadto, iż "właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania tego obiektu".
Jego zdaniem nie ulega wątpliwości, że skarżąca, jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki, na której usytuowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem procedury administracyjnej, posiada interes prawny w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o weryfikację decyzji w trybie nadzwyczajnym. Interes prawny w przypadku postępowania dotyczącego nieruchomości sąsiadującej należy łączyć z istnieniem przepisu prawa materialnego, który uzależnia w określonym zakresie sytuację prawną budynku będącego przedmiotem postępowania od stanu faktycznego istniejącego na działce sąsiedniej. Innymi słowy, jeśli funkcjonuje przepis prawa materialnego nakazujący w jakimkolwiek zakresie odnosić się do nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania obiektu, można mówić o posiadaniu interesu prawnego przez osobę mającą prawo dysponowania nieruchomością sąsiednią. W doktrynie przyjmuje się, że to pojęcie (obszar oddziaływania obiektu) materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wyznaczać pewną sferę wobec projektowanego obiektu (por. M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego, WKP 2018). Jednym z przepisów, które jak zauważył, pozwalają na przyznanie skarżącej statusu strony jest § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który obliguje do zachowywania określonych odległości pomiędzy budynkami usytuowanymi na nieruchomościach sąsiadujących. Kolejną normą prawną chroniącą interes właściciela nieruchomości sąsiadującej jest art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego, nakładający na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zgłoszenia sprzeciwu w sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
Dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia istotne znaczenie odgrywa prawidłowe określenie legitymacji materialnoprawnej skarżącej. Ustalając, czy po stronie skarżącej występuje interes prawny organ odwoławczy znacząco rozbudował argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji, która w ujęciu tego organu sprowadzała się w istocie do tego, że skoro w postępowaniu głównym skarżąca nie została uznana za stronę, to tym samym na etapie badania wniosku o wznowienie postępowania oczywistym jest brak interesu prawnego, który uzasadniałaby złożenie tego wniosku.
W ocenie Sądu kwestia interesu prawnego po stronie skarżącej, wbrew zapatrywaniu organów, wymaga, aby była ona przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym z poszanowaniem reguł i zasad procesowych. Zwłaszcza, że dokonana w tym zakresie, w ramach postępowania zwykłego, wcześniejsza ocena nie ma charakter wiążącego przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania. Nie powinno też mieć miejsca automatyczne powielanie stanowisk i argumentacji przedstawionej wcześniej przez organ w ramach zwykłego trybu postępowania.
Nie można również zaaprobować argumentacji, jaką w kwestii przymiotu strony przedstawił organ odwoławczy. Zasadnie strona skarżąca dostrzegła, że ze względu na przedmiot postępowania, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie powinny znajdować zastosowanie reguły ogóle wynikające z art. 28 K.p.a. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że postępowanie o którego wznowienie zabiega skarżąca dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku. Taki przedmiot postępowania, którego dotyczy wniosek o wznowienie powoduje konieczność wzięcia pod uwagę art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego (co z naruszeniem tego przepisu, mającym wpływ na wynik sprawy, zostało pominięte przez organy obu instancji). Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bada się jak dana zmiana oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli zmiana może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, właściwy organ wnosi w drodze decyzji sprzeciw. Przepis ten ma na celu m.in. ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich przed tym, aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób niedopuszczalny nie wprowadzała, utrwalała lub zwiększała ograniczenia lub uciążliwości na ich nieruchomościach. Znikąd przy tym nie wynika, że ograniczenia lub uciążliwości muszą wystąpić wyłącznie na tych nieruchomościach, które znajdują się w obszarze oddziaływania rozumianym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odwoływanie się do takiego rozumienia obszaru oddziaływania jest uzasadnione na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co jest konsekwencją przyjętego w tym przepisie szczególnego sposobu rozumienia pojęcia strony postępowania. Jednak w sytuacji, gdy krąg stron postępowania ulega wyznaczeniu w oparciu o art. 28 K.p.a., to zdefiniowanemu na gruncie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego rozumieniu obszaru oddziaływania nie można, tak jak to uczynił organ odwoławczy, przypisywać charakteru rozstrzygającego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym przez skład orzekający w sprawie wyraziły także inne sądy administracyjne, których wywody należy w pełni zaaprobować i bez konieczności ich pełnego cytowania li tylko przytoczyć, jak – poza wskazanymi w skardze – wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1366/16, czy WSA w Lublinie z 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 725/06, w którym Sąd orzekł, że "na staroście ciąży szczególny obowiązek rzetelnego przeprowadzenia oceny zgłoszenia, także przez pryzmat potrzeby ochrony interesów osób niebiorących udziału w postępowaniu. Wynika to nie tylko z faktu, że osoby te nie biorą udziału w postępowaniu, lecz także z treści art. 71 ust. 5 pkt 3d Prawa budowlanego, który nakłada na starostę obowiązek wniesienia sprzeciwu w stosunku do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania, jeżeli projektowana zmiana może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dlatego w przypadku zwrócenia się do organu zgłaszającego przez sąsiada obiektu, którego dotyczy zgłoszenie, należy szczególnie wnikliwie zbadać, czy ze względu na okoliczności podniesione przez taki podmiot nie zachodzi konieczność wydania sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej", (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).
Wbrew zapatrywaniom organów orzekających w sprawie w realiach rozpoznawanej sprawy interes prawny wywodzić można nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale także z przepisów prawa cywilnego regulujących prawo własności nieruchomości oraz ograniczone prawa rzeczowe (służebność drogową) przysługujące wnioskodawcom. Dla określenia, czy wnioskodawcom, w tym skarżącej, przysługuje status strony postępowania, rozstrzygające znaczenie ma to, czy przedmiotowa zmiana użytkowania w istotny sposób wpływa na wykonywanie przez nich uprawnień, składających się na przysługujące im prawa własności, jak i ograniczone prawo rzeczowe przysługujące im względem działki graniczącej bezpośredni z działką, na której posadowiony jest budynek objęty przedmiotową zmianą sposobu użytkowania. Tę kwestię powinny rozstrzygnąć organy w ramach ponownego prowadzenia postępowania, z tym, że dopiero po wznowionym postępowaniu. Wskazania bowiem wymaga, że sięgnięcie do norm prawa cywilnego ma celu rozstrzygnięcie oddziaływania na sąsiadujące nieruchomości tej, której dotyczy zmiana sposobu użytkowania. Tymczasem istotna, albowiem nierozstrzygnięta dowodowo, pominięta wręcz, pozostaje kwestia odtworzenia rzeczywistego charakteru prowadzonej działalności, którą jest [...] i jej wpływu na otoczenie. Nie wiadomo, albowiem – brak w tym zakresie jakichkolwiek poddających się ocenie dowodów – jak zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na [...] oddziałuje na tę, ale i sąsiadujące działki. Wobec braków dowodowych nie można zatem ani odtworzyć, ani też ustalić tak obszaru oddziaływania jak i jego cech, czy jest działalnością uciążliwą, w sposób naruszający prawnie chronione dobra, jak konsekwentnie podnosi strona.
Istotne jest zatem jedynie ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania w sposób mierzalny ingeruje w sferę prawną (a nie faktyczną) innych osób, ukształtowaną normami cywilnoprawnym, konstruującymi prawo własności lub inne prawo rzeczowe. Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie oznacza, że na gruncie art. 28 K.p.a. osoby te posiadają interes prawny uzasadniający uznanie ich za strony postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania danego budynku.
W tym kontekście – co z uwagi na argumenty organów obu instancji – podkreślenia wymaga, przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania może oddziaływać zarówno na korzystanie z ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego wnioskodawcom względem działki drogowej bezpośrednio graniczącej z działką, na której znajduje się budynek objęty zmianą sposobu użytkowania. Może także oddziaływać na korzystanie z prawa własności przysługującego wnioskodawcom i to pomimo tego, że stanowiąca ich własność działka nie graniczy bezpośrednio z działką, na której posadowiony został budynek objęty zmianą sposobu użytkowania.
Tymczasem organy nie wyjaśniły przedstawionych tutaj okoliczności. Stanowi to o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a ponadto art. 28 K.p.a., przy czym naruszenia te, podobnie jak wskazane powyżej naruszenia innych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.
O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł., wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł, czyli łącznie w kwocie 680 zł., rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 256 ze zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.