II SA/OP 102/07

II SA/Op 102/07 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2007-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska
Teresa Cisyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyrównania zasiłku pogrzebowego dla funkcjonariusza Służby Więziennej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Nr [...], Dyrektor Zakładu Karnego w Nysie odmówił mjr P. G. i por. J. G. przyznania wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci ich ojca. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 30 czerwca 2006 r. mjr P. G. złożył raport, w którym wnioskował o wypłatę wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci w dniu 2 grudnia 2005 r. ojca H. G.. Prawie identycznej treści wniosek złożył także funkcjonariusz J. G. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że funkcjonariusze do przedmiotowych raportów dołączyli dowody w postaci wyciągu z aktu zgonu ich ojca, decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz faktury o poniesionych kosztach. Z dokumentów tych wynikało, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Opolu Inspektorat w Brzegu dokonał podziału zasiłku pogrzebowego na dwie części, pomiędzy wnioskodawców. P. G. otrzymał kwotę 3086,15 zł, a J. G. kwotę 1608,33 zł. Przedstawione rachunki z dnia 6 grudnia 2005 r., Nr [...] i [...] z zakładu pogrzebowego opiewały na dwie różne kwoty, a mianowicie na kwotę 1180 zł uiszczoną przez P. G. oraz kwotę 615 zł poniesiona przez J. G. Organ zauważył także, iż jako dowód w sprawie potraktowano interpretację przepisów w zakresie wypłat wyrównania zasiłku pogrzebowego dokonaną przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Wyjaśnił także organ, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, a nie art. 116 ust. 1 pkt 1, gdyż każdy z wnioskodawców pokrył w części koszty związane z pogrzebem ojca. Ta okoliczność powoduje, że każdego z nich należy traktować w stosunku do drugiego jako inną osobę ponoszącą koszty pogrzebu. Wnioskodawców nie łączy bowiem wspólność majątkowa ustawowa. Stosownie, zatem do § 7 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie warunków pokrywania kosztów pogrzebu funkcjonariusza (...) koszty rzeczywiście poniesione powinny być potwierdzone rachunkami. Rachunki takie zostały przedstawione przez funkcjonariuszy i co więcej stanowiły one podstawę do wypłaty podzielonego zasiłku pogrzebowego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W świetle powyższego stwierdził organ, iż zainteresowani otrzymali wyższy zasiłek pogrzebowy na podstawie przepisów odrębnych, to jest z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, niż koszty rzeczywiście poniesione, a zatem odpowiednie wyrównanie im nie przysługuje.
Odwołanie od tej decyzji złożył J. G. oraz P. G. Odwołujący J. G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez podanie podstawy prawnej w postaci art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz niezastosowanie art. 116 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w związku z jej ust. 2. Odwołujący wskazał, iż nie zgadza się z decyzją, gdyż spełnił przesłanki ustawowe upoważniające go do uzyskania wyrównania zasiłku pogrzebowego, bowiem jest funkcjonariuszem służby więziennej, a nie inną osobą. Nadto zauważył, iż w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy, ustawodawca przewidział wypłatę dla funkcjonariusza zasiłku pogrzebowego, nie ograniczając tego uprawnienia do sytuacji, gdy koszty pogrzebu ponosi funkcjonariusz w całości. W jego ocenie prawo do wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci członka rodziny, co do zasady przysługuje każdemu funkcjonariuszowi.
Decyzją dnia [...], Nr [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. – Dz. U. Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania oraz stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniach mjr P. G. i por. J. G są jednakowe. W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniach organ uznał, iż organ I instancji prawidłowo wywiódł, że w przedmiotowej sprawie nie można ustalać uprawnienia do zasiłku pogrzebowego dla każdego z wnioskujących. Zawarte w treści przepisu art. 116 ustawy o Służbie Więziennej uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania zasiłku pogrzebowego uzależnione są od pokrycia w całości lub nie kosztów pogrzebu przez funkcjonariusza. Zawarte w treści ust. 1 pkt 1 art. 116 ustawy stwierdzenie: "jeżeli koszty pogrzebu ponosi funkcjonariusz" w sposób oczywisty oznacza sytuację, gdy ubiegający się o zasiłek funkcjonariusz pokrywa pełne koszty pochówku. Zauważył także organ, iż zaskarżoną decyzję prawidłowo wydano na podstawie art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż z dołączonych do wniosków dokumentów wynikało, że odwołujący się funkcjonariusze pokryli koszty pogrzebu wspólnie, każdy z nich w innej wysokości, a zatem dla każdego z tych funkcjonariuszy drugi wnioskujący był inną osobą pokrywającą koszty pogrzebu. Poniesione przez wnioskodawców udokumentowane koszty pogrzebu były niższe niż pobrany zasiłek pogrzebowy z ZUS, a zatem wyrównanie zasiłku pogrzebowego nie przysługiwało.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniósł J. G. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 116 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez nie przyznanie wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci ojca oraz niewłaściwe zastosowanie art. 116 ust 1 pkt 2 ustawy, który to przepis dotyczy innych osób nie będących funkcjonariuszami Służby Więziennej. Wskazując na powyższe, skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia poniesionych kosztów postępowania w wysokości 285,15 zł. W złożonej skardze skarżący podkreślił, że w związku ze śmiercią ojca Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacił członkom rodziny prawidłowo ustalony zasiłek pogrzebowy w formie ryczałtu. Skarżący jako funkcjonariusz Służby Więziennej zwrócił się o jego wyrównanie na podstawie art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odmówił jednak wyrównania zasiłku mylnie przyjmując, że koszty pogrzebu poniesione zostały także przez inne osoby nie będące funkcjonariuszami Służby Więziennej. Faktu tego zdaniem skarżącego organ nie udowodnił. Skarżący podniósł, że udowodnił, iż poniósł koszty pogrzebu, a zatem winno mu przysługiwać wyrównanie zasiłku pogrzebowego do wysokości dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie regulują kwestii zbiegu uprawnień kilku funkcjonariuszy do zasiłku pogrzebowego z tytułu zgonu tej samej osoby i nie przewidują możliwości wypłaty przedmiotowego zasiłku lub jego wyrównania w częściach, proporcjonalnie do wyłożonych kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151ustawy o p.p.s.a).
Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. – Dz. U. Nr 98, poz. 1071), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Nysie z dnia [...], Nr [...], którą odmówiono mjr P. G. i por. J. G. przyznania wyrównania zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci ich ojca.
Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona prawu.
Zgodnie z art. 116 ust. pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w razie śmierci członka rodziny, funkcjonariuszowi przysługuje zasiłek pogrzebowy w wysokości:
1) dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku - jeżeli koszty pogrzebu ponosi funkcjonariusz;
2) kosztów rzeczywiście poniesionych, najwyżej jednak do wysokości określonej w pkt 1 - jeżeli koszty pogrzebu ponosi inna osoba.
Zauważyć należy także, iż stosownie do delegacji zawartej w art. 117 w/w ustawy Minister Sprawiedliwości określił, w drodze rozporządzenia z dnia 13 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 203, poz. 2006), warunki pokrywania kosztów pogrzebu funkcjonariusza ze środków właściwej jednostki organizacyjnej oraz określił członków rodziny, na których przysługuje zasiłek pogrzebowy. Delegacja ustawowa dotyczyła także rodzaju wydatków pokrywanych w ramach kosztów pogrzebu i ich wysokości, przypadków oraz sposobu ustalania wysokości oraz trybu wypłaty zasiłku pogrzebowego lub jego wyrównania z tytułu śmierci członka rodziny, a także wskazania dokumentów wymaganych do ich wypłaty.
Zasiłek pogrzebowy jest zasiłkiem celowym przeznaczonym na zrekompensowanie osobie uprawnionej do jego otrzymania poniesionych kosztów pogrzebu zmarłego członka rodziny. Wypłacany jest on w wysokości zryczałtowanej jeśli koszty pogrzebu ponoszą osoby uprawnione do nabycia zasiłku lub w wysokości rzeczywiście poniesionych i udokumentowanych kosztów. Analiza treści przepisów i to zarówno ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1118 ze zm.), jak też i przepisów art. 116 ustawy prowadzi do wniosku, iż z tytułu śmierci członka rodziny przysługuje jeden zasiłek pogrzebowy.
Zasadą wynikającą z przepisu art. 116 ust. 2 ustawy jest, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje w razie zbiegu uprawnień do zasiłku pogrzebowego określonego w ust. 1 z uprawnieniami do zasiłku pogrzebowego na podstawie przepisów odrębnych wyższy zasiłek, a jeżeli pobrał zasiłek niższy - odpowiednie jego wyrównanie. Sytuacja taka ma zastosowanie, jeżeli koszty pogrzebu zostały pokryte przez funkcjonariusza, który pobrał zasiłek wypłacany z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i pobrany zasiłek pogrzebowy był w niższej wysokości niż przewiduje go ustęp 1 art. 116 ustawy. Dyspozycja przepisu art. 116 ust. 2 ustawy oznacza także, że funkcjonariusz nie jest uprawniony do pobrania zarówno zasiłku pogrzebowego z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak też i zasiłku o którym stanowi art. 116 ust. 1 ustawy oraz, iż w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku pogrzebowego o możliwości jego wyrównania decyduje w pierwszej kolejności wysokość pobranego zasiłku pogrzebowego z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie sposób, nie dostrzec także, że przepisy powołanej wyżej ustawy o rentach i emeryturach przewidują w art. 78 ust. 3 możliwość podziału należnego zasiłku pogrzebowego pomiędzy osoby lub podmioty – proporcjonalnie do poniesionych kosztów pogrzebu. W niniejszej sprawie, co nie jest okolicznością sporną, zasiłek pogrzebowy z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych został podzielony proporcjonalnie do poniesionych kosztów pogrzebu pomiędzy skarżącego oraz jego brata, który nota bene także jest funkcjonariuszem Służby Więziennej w tym samym Zakładzie Karnym w Nysie, co skarżący i który także zgłosił żądanie wypłaty wyrównania zasiłku pogrzebowego do wysokości o której stanowi art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym miejscu zauważyć należy, iż przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie regulują wprost sytuacji, gdy koszty pogrzebu zmarłego członka rodziny ponosi także inny funkcjonariusz. Powyższe nie może jednak prowadzić do naruszenia powszechnej zasady dotyczącej wypłacania jednego zasiłku pogrzebowego niezależnie od liczby osób uprawnionych, jak też i pominięcia celu, jakiemu ma służyć wypłata tego właśnie zasiłku. Uwzględnienie żądania skarżącego oraz jego brata spowodowałoby, iż w istocie organ dokonałby wypłaty wyrównania dwóch zasiłków pogrzebowych, a mianowicie jednego dla skarżącego do kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością zasiłku pogrzebowego ustalonego stosownie do dyspozycji przepisu zawartego w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy, a kwotą uzyskaną z FUS to jest 1608,33 zł oraz jego brata – mjr P. G. (kwota stanowiąca różnicę pomiędzy wysokością zasiłku pogrzebowego ustalonego stosownie do dyspozycji przepisu zawartego w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy, a kwotą uzyskaną z FUS to jest 3086,15 zł).
Art. 116 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy przewiduje możliwość wyrównania pobranego zasiłku pogrzebowego do wysokości dwumiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku wówczas, gdy koszty pogrzebu ponosi funkcjonariusz. Ustawodawca nie użył wprawdzie w treści przepisu sformułowania "w całości", lecz wykładnia systemowa całości przepisów dotyczących zasiłku pogrzebowego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej oraz zasad ich wyrównywania, jak też i wykładnia celowościowa prowadzą do jedynego logicznego wniosku, iż zasiłek pogrzebowy w wysokości wskazanej w art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy przysługuje funkcjonariuszowi jedynie wówczas, gdy pokrył on w całości samodzielnie koszty pogrzebu członka rodziny. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także brzmienie § 7 ust. 1 i 3 powoływanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie warunków pokrywania kosztów pogrzebu (...). Przepis § 7 ust. 1 określa rodzaj wymaganych dokumentów w przypadku, gdy koszty pogrzebu pokrywa funkcjonariusz (§ 7 ust. 1 pkt 1) oraz wymagane dokumenty, gdy koszty pogrzebu pokrywa inna osoba (§ 7 ust. 1 pkt 2). Ustęp 2 przewiduje, że dokumentami wymaganymi do wypłaty wyrównania zasiłku pogrzebowego są wyciąg z aktu zgonu oraz oryginały dokumentu stwierdzającego wysokość niższego zasiłku pogrzebowego przyznanego funkcjonariuszowi z tytułu śmierci członka rodziny. Niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że skarżący nie otrzymał pełnego zasiłku pogrzebowego z FUS, lecz kwotę proporcjonalną do poniesionych kosztów, gdyż nie był jedyną osobą ponoszącą koszty pogrzebu członka rodziny. Koszty pogrzebu poniósł bowiem wspólnie ze swoim bratem. Ustęp 3 § 7 stanowi natomiast, że jako dowód poniesionych przez funkcjonariusza kosztów pogrzebu członka rodziny uznaje się także wystawione na inną osobę oryginały rachunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. b, a w przypadku ubiegania się o wyrównanie zasiłku – oryginały dokumentu stwierdzającego wysokość zasiłku pogrzebowego przyznanego innej osobie na podstawie odrębnych przepisów, jeżeli osoba ta złoży na piśmie oświadczenie, że koszty pogrzebu zostały pokryte ze środków finansowych funkcjonariusza, albo przez niego zwrócone. Oświadczenie nie jest wymagane jeżeli rachunki, lub dokumenty zostały wystawione na małżonka funkcjonariusza. Zarówno z art. 116 ust. 1, jak i z przepisów rozporządzenia wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca rozróżnia sytuację w której w całości koszty pogrzebu ponosi jedna osoba - funkcjonariusz osobiście, bądź wspólnie z małżonkiem (art. 116 ust.1 pkt 1 ustawy), od sytuacji w której pokrycie kosztów pogrzebu członka rodziny funkcjonariusza następuje przez inną osobę. Przy czym "inną osobą" w stosunku do funkcjonariusza jest każda osoba, niezależnie od stopnia pokrewieństwa (poza małżonkiem), w tym i rodzeństwo funkcjonariusza, a także niezależnie od miejsca zatrudnienia tej osoby i jej statusu zawodowego.
Regulacje wynikające z art. 116 ustawy o Służbie Więziennej nie regulują kwestii zbiegu uprawnień kilku funkcjonariuszy do zasiłku pogrzebowego z tytułu zgonu tej samej osoby będącej członkiem rodziny tych funkcjonariuszy. Z przepisów ustawy nie wynika także dopuszczalność podziału przysługującego zasiłku pogrzebowego jak też i jego wyrównania pomiędzy kilku funkcjonariuszy, którzy w określonych częściach ponieśli koszty pogrzebu członka rodziny. Stąd też w sytuacji, gdy o wypłatę wyrównania zasiłku pogrzebowego zwraca się dwóch lub więcej funkcjonariuszy – członków rodziny zamarłego, brak jest podstaw do przyznania każdemu z nich wyrównania zasiłku pogrzebowego, stosownie do dyspozycji zawartej w przepisie art. 116 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Fakt, że skarżący nie pokrył w całości kosztów pogrzebu swojego ojca, lecz koszty pogrzebu współfinansował także inny członek rodziny, skutkuje tym, iż jego prawo do wyrównania zasiłku pogrzebowego mogło być realizowane jedynie w oparciu o art. 116 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy. Stosownie do tych przepisów wyrównanie zasiłku pogrzebowego następuje do kosztów rzeczywiście poniesionych, najwyżej jednak do wysokości określonej w pkt 1. Nie kwestionowanym w sprawie jest to, że skarżący udokumentował jedynie wysokość faktycznie poniesionych kosztów pogrzebu na kwotę 615 zł, w sytuacji, gdy otrzymał zasiłek pogrzebowy proporcjonalny do poniesionych kosztów pogrzebu wypłacony przez ZUS w wysokości 1608,33 zł. Otrzymana zatem przez skarżącego część zasiłku pogrzebowego jest wyższa niż wydatkowana i udokumentowana kwota poniesionych kosztów pogrzebu i stąd też wyrównanie zasiłku pogrzebowego nie przysługuje.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw ani formalno-prawnych, ani materialno-prawnych do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.