II SA/Op 100/21

II SA/Op 100/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-05-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1611/21 - Wyrok NSA z 2022-04-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par.  1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 25 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 10 sierpnia 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz R. C. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. C. (dalej także: "skarżący") - reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata R. M. - jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej także: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Wojewody Opolskiego decyzję Kierownika Oddziału Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia 10 sierpnia 2020 r., nr [...], orzekającą, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącemu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2017 r., nr [...], w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 2.500 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 16 maja 2017 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie-Koźlu (dalej także: "MOPS") o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na swojego syna A. C. Decyzją z dnia 22 maja 2017 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej MOPS, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r.
W oświadczeniu o wykonywaniu pracy za granicą z dnia 31 stycznia 2019 r. skarżący wskazał m.in., że od 15 lutego 2015 r. do 31 grudnia 2018 r. pracował w [...], gdzie nie ma stałego adresu zamieszkania. Dodał, że jego małżonka od 1 czerwca 2015 r. do 30 maja 2016 r. przebywała na zasiłku macierzyńskim, a od 1 czerwca 2016 r. do 4 listopada 2018 r. była nieaktywna zawodowo i nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy.
W piśmie z dnia 21 marca 2019 r. Wojewoda Opolski poinformował MOPS, że w sprawie świadczenia wychowawczego przyznanego R. C. na okres zasiłkowy 2016/2017, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 września 2017 r.
W konsekwencji, decyzją z dnia 6 maja 2019 r. o numerze [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Alimentacyjnej MOPS, działając na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm. [na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą, uchylił od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. decyzję własną z dnia 22 maja 2017 r., przyznającą skarżącemu świadczenie wychowawcze na dziecko A. C. w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r., z powodu ustalenia, że w przedmiotowej sprawie we wskazanym powyżej okresie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Wydaną w odrębnym postępowaniu decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r., nr [...], Wojewoda Opolski orzekł o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dziecko A. C. od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustalając prawo do zasiłku dyferencyjnego dokonał porównania kwoty świadczenia przewidzianego w miejscu pracy skarżącego, tj. w [...] (192 euro miesięcznie) z kwotą świadczenia wychowawczego należną według ustawodawstwa polskiego (500 zł miesięcznie). Po stwierdzeniu, że świadczenie [...] jest wyższe od świadczenia wychowawczego przysługującego w Polsce, organ doszedł do wniosku, że w Polsce - jako w państwie zobowiązanym do udzielania świadczeń w drugiej kolejności, a to z uwagi na fakt, iż miejsce pracy skarżącego znajduje się za granicą - świadczenie wychowawcze na dziecko w wysokości dodatku dyferencyjnego za okres od 1 maja 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. nie przysługuje.
Pismem z dnia 13 lipca 2020 r. Wojewoda Opolski zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wypłaconego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2017 r. oraz jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Następnie wskazaną wcześniej decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 11, art. 16 ust. 10 oraz art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 9 ustawy - orzekł, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącemu na mocy decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2017 r. w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 2.500 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że skoro skarżący od 15 lutego 2015 r. był zatrudniony jako pracownik najemny w [...] , to w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. Z uwagi na to, że za podany okres właściwy organ uchylił decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze, a Wojewoda Opolski odmówił skarżącemu prawa do tego świadczenia w Polsce, świadczenie wychowawcze wypłacane skarżącemu przez 5 miesięcy w kwocie 500 zł miesięcznie (łącznie: 2.500 zł) uznać należy za nienależnie pobrane, stosownie do art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 10 ustawy. Z tego względu, po myśli art. 25 ust. 1 i ust. 9 ustawy, winno ono podlegać zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Jednocześnie Wojewoda określił odsetki na dzień wydania decyzji na kwotę 519 zł i przedstawił sposób ich wyliczenia.
Nie godząc się z zapadłą decyzją, skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika - złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podniósł, że organ błędnie ustalił, iż [...] jest krajem właściwym do wypłacenia świadczenia wychowawczego. Zdaniem skarżącego, gdy jeden z rodziców wykonuje działalność zawodową na terytorium jednego z państw Unii Europejskiej, a drugi rodzic jest aktywny zawodowo i zamieszkuje razem z dziećmi na terytorium Polski, to krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych powinna być Polska. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem rodzina skarżącego zamieszkuje w Polsce, zaś jego żona podejmowała zatrudnienie na terenie Polski. Natomiast [...] organy zobowiązane są jedynie do wypłaty dodatku dyferencyjnego. Powyższe potwierdzają przedłożone dokumenty, z których wynika, że [...] potrącała wysokość świadczenia otrzymywanego w Polsce po przeliczeniu na euro, a następnie wypłacana była różnica między świadczeniami.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ww. decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po zreferowaniu stanu faktycznego sprawy wskazało, że sytuacje, które powodują, iż świadczenie wychowawcze zostało pobrane nienależnie oraz zasady jego zwrotu z odsetkami za opóźnienie zostały uregulowane w przepisach cyt. wyżej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Odnotowało przy tym, że w realiach sprawy należy uwzględnić art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924) w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu dotychczasowym. Następnie Kolegium przywołało mające zastosowanie w rozważanym przypadku przepisy ustawy (art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 9) i uznało, że zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu. Stwierdziło bowiem, że zaktualizowała się przesłanka określona w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, czyli wypłacenie świadczenia wychowawczego w przypadku, o którym mowa w jej art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Mianowicie z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla uchylił decyzję własną przyznającą przedmiotowe świadczenie, zaś Wojewoda Opolski ostateczną decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na A. C. od 1 maja do 30 września 2017 r. Wydanie ostatnio wskazanej decyzji zrodziło obowiązek wydania decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze oraz zobowiązującej stronę do jego zwrotu. W dalszej części uzasadnienia Kolegium nie zgodziło się z zarzutami odwołania i stwierdziło, że podniesione w nim okoliczności nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Przede wszystkim nie zostało udowodnione, że żona wnioskodawcy była osoba aktywna zawodowo w okresie od 1 maja do 30 września 2017 r. Z przedłożonych dokumentów wynika, że podjęła zatrudnienie dopiero od 5 listopada 2018 r. Z kolei skarżący w okresie objętym zaskarżoną decyzją był zatrudniony jako pracownik najemny w [...]. Z tego względu, w ocenie organu, w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy o koordynacji, zaś krajem zobowiązanym do wypłaty świadczeń w pierwszej kolejności są [...]. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że decyzja uznająca świadczenie wychowawcze za nienależnie pobrane nie ma charakteru uznaniowego, gdyż organ zobowiązany jest do określonego działania przy spełnieniu określonych warunków ustawowych. Samo ustalenie, że świadczenie wychowawcze zostało wypłacone stronie w warunkach określonych w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, stanowi podstawę uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja z dnia 10 sierpnia 2020 r. jest następstwem wcześniej podjętych rozstrzygnięć.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23a ust. 5, ust. 6 i ust. 9 w związku z art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w związku z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a, art. 67 i art. 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jak też art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. WE L 284 z dnia 30 października 2009 r., s.1) - poprzez uznanie, że na podstawie tych przepisów już samo podleganie ustawodawstwu innego państwa w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia stanowi podstawę do zwrotu świadczeń pobranych w Polsce jako uzyskanych bez podstawy prawnej, nawet jeśli równocześnie w państwie właściwym takie świadczenia za analogiczne okresy nie zostały pobrane;
2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. - przez błędne ustalenie okoliczności pobierania świadczenia przez skarżącego na terenie [...] oraz nieustalenie, czy skarżący działał ze świadomością bezprawnego pobierania świadczenia.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi R. C. wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe oraz na poglądy doktryny, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmuje się, że nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie pobrane za ten sam okres w obu krajach. Dla zasadnego orzeczenia obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w rzeczywistości doszło do wypłaty świadczenia rodzinnego, do którego strona była uprawniona zarówno w Polsce, jak i w innym państwie członkowskim. Tymczasem organ nie dokonał ustaleń, czy za wskazany w decyzjach okres skarżący pobierał świadczenia rodzinne na terenie [...], i czy świadczenia te są tożsame ze świadczeniami pobieranymi w Polsce. Nadmienił skarżący, że na bieżąco informował organy o swojej sytuacji, w tym o pracy za granicą i posiadaniu miejsca stałego pobytu w Polsce. Wyjaśnił, że początkowo pobierał świadczenie - tzw.[...], lecz w związku z wprowadzeniem w Polsce świadczenia 500+ zostało ono pomniejszone o kwotę 500 zł. Od tego czasu [...] wypłacała jedynie dodatek dyferencyjny. Dokumentacja w tym zakresie znajduje się w aktach sprawy, więc nie można przyjąć, że skarżący nie dopełnił swych obowiązków informacyjnych względem organów. Nie doszło również do sytuacji równoczesnego pobierania świadczeń na terenie dwóch państw. Zauważył nadto skarżący, że przy składaniu wniosku nie był pouczony o konieczności wskazania adresu zamieszkania czy podania informacji o aktywności zawodowej małżonki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy dokumenty mające potwierdzić, że R. C. przedłożył organowi wymagane prawem dokumenty, jednak wskutek błędu systemu dokumenty te nie zostały zarejestrowane. W piśmie tym raz jeszcze podkreślono, że skarżący dochował wszystkich obowiązków informacyjnych i że [...] uznała się za kraj niewłaściwy do wypłacania świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 10 sierpnia 2020 r. wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne objęte kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Co istotne, ocena w niniejszej sprawie nie obejmowała kwestii merytorycznych związanych z rozpoznaniem sprawy o przyznanie przedmiotowego świadczenia, w tym co do podstaw faktycznych i prawnych jego przyznania bądź odmowy przyznania. Miała ona na celu wyłącznie rozstrzygnięcie, czy w świetle obowiązującego stanu prawnego i ustalonego stanu faktycznego organy prawidłowo orzekły, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącemu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 maja 2017 r. w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r., w łącznej kwocie 2.500 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy cytowanej wcześniej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2019 r., czyli sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw), nadal zwanej w skrócie "ustawą". Obowiązek zwrotu pobranego nienależnie świadczenia wychowawczego uregulowany został w art. 25 ust. 1 ustawy. Przepis ten wyraźnie stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie do treści art. 25 ust. 4 i ust. 6 ustawy, ustalenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i orzeczenie o jego zwrocie następuje w drodze decyzji, przy czym obie te kwestie rozstrzygane są w tym samym postępowaniu, jedną decyzją. Z kolei katalog przypadków, z jakimi ustawodawca wiąże uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi, określony został w art. 25 ust. 2 ustawy.
W niniejszej sprawie kwestionowane rozstrzygnięcia podjęte zostały na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Przypadek określony w art. 16 ust. 6 ustawy, do którego odsyła regulacja z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, związany jest z ustaleniem przez Wojewodę, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uchyleniem z tej przyczyny przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze za okres, w którym osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby, przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w tym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Chodzi tu o sytuację, gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy lub członek jej rodziny w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kompetencja wojewody do dokonania takich ustaleń została określona w art. 16 ust. 4 ustawy. Ich pozytywny wynik, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy, stanowi z kolei obligatoryjną przesłankę do uchylenia przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powtórzyć przyjdzie, że wówczas - po myśli art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy - świadczenie wychowawcze jest nienależne za okres od dnia, w którym wyżej wymienione osoby stały się uprawnione do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.
W ocenie Sądu dla wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, w rozpoznawanej sprawie nie jest jednak wystarczające samo uprzednie przyznanie i wypłacenie świadczenia oraz ustalenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uchylenie z tej przyczyny przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) swojej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Dostrzec bowiem należy, że zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy, wojewoda zobowiązany jest ustalić decyzją prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem tych przepisów. Decyzja ta rozstrzyga o tym, czy - a jeśli tak to w jakiej wysokości - świadczenie wychowawcze przysługuje za okres, do którego znajdowały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy wskazuje przy tym, że świadczenia wychowawcze przyznane przez wojewodę w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wypłaca organ właściwy. Rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego jest zatem podstawą do ustalenia, w jakiej wysokości świadczenie zostało nienależnie pobrane.
Zgodnie z art. 16 ust. 10 ustawy, stosując odpowiednio art. 25 ustawy, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak już wspomniano, o ile samo ustalenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz uchylenie z tej przyczyny decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze warunkuje uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, to niewątpliwie do określenia okresu, za który świadczenie zostało nienależnie pobrane i orzeczenia jego zwrotu konieczne jest uprzednie, ostateczne rozstrzygniecie przez wojewodę o przysługującym prawie do przedmiotowego świadczenia. Uznanie przez wojewodę, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy, że świadczenie za dany okres przysługuje, czy to w pełnej wysokości, czy też w postaci dodatku dyferencyjnego, wyklucza wszak uznanie świadczenia w tym zakresie za nienależnie pobrane oraz orzeczenie o obowiązku jego zwrotu. Na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy wojewoda ustala jedynie, czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i od kiedy. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy wypłacone świadczenie wychowawcze uważa się za nienależnie pobrane od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. O tym z kolei, czy osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie i od kiedy, rozstrzygane jest w decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy. Tym samym, w postępowaniu o ustalenie i zwrot nienależnie pobranego świadczenia istotną okolicznością jest funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wojewody wydanej w przedmiocie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzja ta determinuje wysokość świadczeń uznanych następnie za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Jej brak uniemożliwia zaś podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy.
W rozpoznawanej sprawie, pismem z dnia 21 marca 2019 r., Wojewoda Opolski poinformował właściwy organ, że w sprawie świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącemu na okres zasiłkowy 2016/2017 mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. W efekcie, z upoważnienia Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla wydana została ostateczna decyzja z dnia 6 maja 2019 r. uchylająca decyzję ustalającą skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego, ze skutkiem od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r. Następnie ostateczną decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. Wojewoda Opolski orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 września 2017 r.
Stosownie do tego stwierdzić by można, że zaistniały obiektywne, obligatoryjne podstawy dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i obowiązku jego zwrotu. Niemniej, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie istotne dla oceny legalności kontrolowanych decyzji okazało się to, że organy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy nie ustaliły, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, tj. w wyniku jej świadomego działania lub zaniechania, i w konsekwencji, czy świadczenie to miało charakter nienależnie pobranego. Inaczej mówiąc, organy nie zbadały, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy. Skutkiem tego Sąd stwierdził, że organy - pomijając powyższą kwestię - nie rozpoznały sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, stosownie do którego pojęcie "świadczenie nienależnie pobrane" należy odróżnić od pojęcia "świadczenia nienależnego". Pogląd ten skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przepis art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy odnosi się do "świadczenia nienależnie pobranego" i tylko takie świadczenie -rozumiane jako świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) - objęte jest na podstawie cytowanych przepisów obowiązkiem zwrotu. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego" nie jest tożsame z pojęciem "świadczenia nienależnego". To ostatnie jest pojęciem obiektywnym, niepowiązanym w żaden sposób z wolą czy świadomością jakiejkolwiek osoby, występującym między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. "Świadczenie nienależne" nie jest natomiast objęte obowiązkiem zwrotu na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy. Taka jest generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i przez jej pryzmat należy rozważać każdą z podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Ujmując powyższe rozważania inaczej, wskazać należy, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a więc nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Ponadto należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i art. 9 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 3417/18 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, tj. w wyniku jej świadomego działania lub zaniechania, i w konsekwencji, czy świadczenie to miało charakter nienależnie pobranego. Inaczej mówiąc, powinien organ zbadać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy.
W niniejszej sprawie nie ustalono, że skarżący pobierając sporne świadczenie wychowawcze wiedział o tym, iż nie zachodzą przesłanki do przyznania mu tego świadczenia. Jak wynika z jego wyjaśnień, przedkładając wymagane w sprawie dokumenty, był przekonany, że wypełnił wszystkie ciążące na nim obowiązki informacyjne (także wobec organów [...]), a uzyskując pozytywną decyzję przyznającą mu świadczenie nie miał świadomości, że świadczenie mu nie przysługuje. Wskazywał też, że w sytuacji, gdy wykonywał pracę na terytorium jednego z państwa Unii Europejskiej, zaś jego żona podejmowała pracę na terytorium Polski (po utracie pracy przebywała na zasiłku macierzyńskim), a jednocześnie rodzina zamieszkiwała na terytorium Polski, to właśnie Polska będzie "krajem pierwszeństwa" do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Dowodził dalej, że w takim przypadku [...] organy będą odpowiedzialne za wypłatę dodatku dyferencyjnego, co zresztą faktycznie miało miejsce, ponieważ [...] wypłacała skarżącemu jedynie różnicę między świadczeniami. Zdaniem Sądu organy powinny odnieść się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności, w tym dotyczących stanowiska organów [...] w sprawie wypłaty świadczeń, i na tej podstawie ocenić świadomość jego działania. Czynności takich jednak nie podjęto. Ponadto ani Wojewoda, ani Kolegium nie prowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy skarżący był należycie, w sposób prosty, zrozumiały i adekwatny pouczony o konsekwencjach przysługiwania świadczenia w innym państwie członkowskim i czy w związku z tym pobierał świadczenie w złej wierze. Organy nie dokonały oceny m.in. w kontekście pouczenia zamieszczonego w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia.
Z uwagi na brak wskazanych powyżej ustaleń Sąd uznał, że kwalifikacja świadczenia jako nienależnie pobranego nie została w niniejszej sprawie dokonana prawidłowo. Jeszcze raz podkreślić należy, że uznanie świadczenia na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane wymaga nie tylko zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 16 ust. 6 ustawy i wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy, ale także wyjaśnienia, czy zaistniała przesłanka subiektywna świadomości strony co do "nienależności" świadczenia. Dla stwierdzenia, że świadczenie zostało nienależnie pobrane, konieczne jest wykazanie negatywnego zachowania osoby, która pobrała świadczenie, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Tak więc organy powinny zbadać i ocenić, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy. Jak już podniesiono wcześniej, organy nie przeprowadziły też postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy skarżący był należycie pouczony o okolicznościach, w jakich nie powinien pobierać świadczeń. Z powyższych względów, zdaniem Sądu, kwalifikacja świadczenia jako nienależnie pobranego nie została w niniejszej sprawie dokonana właściwie, co przemawia za koniecznością uchylenia kwestionowanych decyzji. Obowiązkiem organów jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i rozpoznanie jej w całokształcie na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Tymczasem w niniejszej sprawie organy niewątpliwie nie zbadały świadomości skarżącego w omówionym powyżej zakresie, co czyni niemożliwym uznanie, że pobrał świadczenie "nienależnie". Skoro zatem organy nie dokonały wskazanych ustaleń i oceny, to - zdaniem Sądu - nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd uznał, że wykazane powyżej wadliwości postępowania organów świadczą o naruszeniu zasady budowania zaufania obywateli do działań administracji publicznej. Natomiast Kolegium, akceptując sposób procedowania Wojewody Opolskiego oraz przyjmując za prawidłowe poczynione przez ten organ ustalenia, bez ponownego ich zbadania w całokształcie sprawy, naruszyło też zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art 15 K.p.a. oraz błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tych przyczyn należało uchylić wydane w sprawie decyzje, dlatego za niecelowe Sąd uznał dalsze ich badanie w kontekście pozostałych zarzutów skargi, zwłaszcza że odniesienie się do większości z tych zarzutów będzie możliwe dopiero po dokonaniu ustaleń we wskazanym przez Sąd zakresie. Dostrzec jedynie można, że część zarzutów nie mogła dotyczyć niniejszej sprawy, bowiem wskazano w nich na naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która to ustawa nie miała w sprawie zastosowania. Ponadto Kolegium nie działało w oparciu o przepisy P.p.s.a., zatem nie mogło ich naruszyć.
Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.