II SA/Ol 999/23

II SA/Ol 999/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1-3, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 54
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 6, art. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 4 pkt 6, art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skarg M. T. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (Kolegium), działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpoznaniu odwołań M.T. oraz J.K. (strony, skarżące) od decyzji z dnia [...] r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Zastępcę Wójta (organ pierwszej instancji), w przedmiocie ustalenia - na wniosek P. S.A. w siedzibą w L. - lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej SN-15kV i nN-04,kV wraz ze słupową stacją transformatorową SN/nN 15/0.4kV w Gminie W., w obrębie K. na częściach działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...], rozstrzygnęło:
uchylić zaskarżoną decyzję w części, tj. w ustępie 10 pkt 4 i orzec co do istoty w tej części w ten sposób, że: "Na obszarze planowanej inwestycji występują urządzenia melioracji wodnych tj.: rowy melioracyjne oraz obszar planowanej inwestycji przebiega przez śródlądową powierzniową wodę płynącą (WP) - rzekę W. Projekt decyzji uzyskał uzgodnienie Dyrektora Zarządu Zlewni w A. PGW Wody Polskie - postanowienie z dnia [...] r. znak [...], w którym szczegółowo odniesiono się do ciążących w związku z tym na inwestorze obowiązkach i konieczności przestrzegania przepisów Prawa wodnego".
w pozostałym zakresie utrzymać decyzję w mocy.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:
Z wnioskiem do Wójta Gminy W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN-15kV i nN-04,kV wraz ze słupową stacją transformatorową SN/nN 15/0,4kV w Gminie W., w obrębie K. na częściach działek nr: [...], [...], [...]. [...]. [...], [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wystąpiła P. S.A. zs. w L. We wniosku wskazano, iż minimalna długość linii wyniesie 1950, zaś maksymalna 2800 m. Do wniosku załączono m.in. załączniki graficzne w skali 1:2000, na których linią koloru niebieskiego naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz mapy, na których naniesiono projektowaną lokalizację linii kablowej.
Decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującej budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN-15kV i nN-04.kV wraz ze słupową stacją transformatorową SN/nN 15/0,4kV w Gminie W., w obrębie K. na częściach działek nr: [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W decyzji wskazano, iż inwestycja obejmuje obiekty infrastruktury technicznej, a jej realizacja nastąpi w granicach terenu ograniczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, oznaczonymi w załącznikach graficznych do decyzji. Organ wskazał, że zakres inwestycji obejmuje budowę: elektroenergetycznej sieci kablowej SN-15kV o długości 1400 m. słupowej stacji transformatorowej SN/nN 15/0,4kV, elektroenergetycznej sieci kablowej nN-0.4kV o długości 1400 m oraz złączy kablowych. Sieć projektowana jest jako podziemna, a słupowa stacja transformatorowa o gabarytach zgodnych z uwarunkowaniami technicznymi i technologicznymi. Wskazano także warunki realizacji zamierzenia wynikające z przepisów szczególnych oraz podano, że teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja wpisuje się w katalog inwestycji celu publicznego, określonych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma znaczenie lokalne - gminne. Organ stwierdził, iż spełnione zostały wymogi określone ustawą oraz odniósł się do argumentów złożonych w toku postępowania przez jedną ze stron.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił jej wydanie z naruszeniem: art. 2 pkt 5 w zw. z art. 53 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja jest w interesie publicznym; art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym nie zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których posadowiona zostanie inwestycja, podczas gdy teren inwestycji w sposób znaczący ograniczy sposób użytkowania nieruchomości gruntowych; art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. i w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawa własności odwołujących się oraz brak uczynienia zadość potrzebie ochrony interesu prawnego odwołujących się poprzez wydanie decyzji przewidującej najgorszy dla strony wariant, czym naruszono konstytucyjną zasadę proporcjonalności w ograniczeniu korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, w tym prawa własności, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno doprowadzić do wydania decyzji z możliwie jak największym poszanowaniem interesu prawnego i prawa własności strony do działek, na których planowane jest przedsięwzięcie; art. 7, 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego związanego z terenem, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a zatem brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w wyniku czego nie został w sposób wyczerpujących zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania ujawniłoby możliwości przeprowadzenia inwestycji w sposób mniej uciążliwy dla stron, w sposób zapewaniający ochronę ich prawa własności; art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa od podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów Konstytucji dotyczących ochrony prawa własności i prawa właściciela do korzystania z przedmiotu swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości, rozwojem gospodarstwa rolnego, co zostało skarżącym bezpodstawnie i nielogicznie zablokowane pomimo wykorzystywania przedmiotowej działki zgodnie z jej przeznaczeniem.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z [...] r. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Definicję celu publicznego sformułowano w art. 2 pkt 5 ustawy i zgodnie z nią ilekroć jest w ustawie mowa o inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – u.g.n.). Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym - gminnym. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowane zamierzenie mieści się zatem w katalogu celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Do rozważenia pozostaje kwestia spełnienia pozostałych warunków określonych w ustawie o planowaniu, przede wszystkim zaś przeanalizowanie, czy zamierzenie to nosi znamiona działania o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Z materiałów postępowania wynika, iż inwestycja przebiegać ma przez teren obejmujący 18 działek geodezyjnych w gminie W. Realizacja zamierzenia ma służyć dystrybucji energii oraz zasilaniu w energię elektryczną odbiorców na ww. terenie. W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości, iż zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego, a zatem do jej lokalizacji stosować należy przepisy odnoszące się do wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Kolegium argumentowało, że jednym z warunków jakie należy zbadać w toku lokalizowania inwestycji celu publicznego jest spełnienie wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. warunku braku konieczności zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium wskazało, iż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 – u.o.g.r.l.) ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Po myśli art. 4 pkt 6 tej ustawy ilekroć jest w niej mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W art. 6 przewidziano, iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. określa, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium nie można przyjąć, iż zamierzenie objęte niniejszym postępowaniem powoduje przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśnych na nieleśne, a zatem nie jest wymagana zgoda o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Ułożenie sieci kablowej w gruncie nie spowoduje bowiem takiej zmiany. Ponadto w decyzji wyraźnie wskazano, iż realizacja zamierzenia nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów (pkt 3 rozstrzygnięcia). Nie można pominąć i tego, że odnośnie ww. gruntów stanowisko w toku postępowania zajął organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony grantów rolnych, stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W toku postępowania uzyskano pozytywne stanowisko Starosty O. - jako organu powołanego do ochrony gruntów rolnych - który w postanowieniu wskazał, iż planowana inwestycja (budowa sieci kablowej podziemnej) nie zmieni przeznaczenia terenu na wymienionym obszarze, a po zakończeniu prac teren zostanie przywrócony do stanu pierwotnego. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest spełniony. Współdziałanie organów, w tym organu powołanego do ochrony gruntów rolnych, w niniejszym postępowaniu sprowadza się w istocie do przyjęcia przez ustawodawcę zasady, zgodnie z którą ocena spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 zostaje pozostawiona ich rozstrzygnięciu. Organ ten dokonując uzgodnienia projektu decyzji wskazuje w istocie, iż warunek ten uznać należy za spełniony.
Organ pierwszej instancji dokonał także analizy stanu prawnego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji z uwzględnieniem przepisów ustaw: Prawo ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o drogach publicznych, o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle tych regulacji wskazał m.in., że teren objęty wnioskiem nie jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; teren objęty wnioskiem nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Teren ten nie jest terenem górniczym i nie jest terenem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych oraz niebezpieczeństwem powodzi. Organ pierwszej instancji w ustępie 10 pkt 4 decyzji wskazał, że na terenie nie występują urządzenia melioracji wodnych i projekt decyzji został uzgodniony z Dyrektorem Zarządu Zlewni w A. - milcząco. Nie jest to zgodne z materiałem zgromadzonym w toku postępowania, bowiem projekt decyzji został postanowieniem z dnia [...] r. uzgodniony przez Dyrektora Zarządu Zlewni w A. PGW Wody Polskie. W postanowieniu tym wskazano, iż na obszarze inwestycji znajdują się urządzenia melioracji wodnych oraz śródlądowa powierzchniowa woda płynąca - rzeka W. Wobec tego znajdą w sprawie zastosowanie przepisy ustawy Prawo wodne. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło konieczność zmiany wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji w tej części - co odzwierciedlono w sentencji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, jest wnioskiem związany i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Istotnym jest również podkreślenie, że jedną z zasadniczych cech postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy jest to, iż organ określa warunki dla wskazanego we wniosku terenu, nie przesądzając jednocześnie na tym etapie postępowania o konkretnej lokalizacji obiektów w wyznaczonym terenie. Jest to zatem obszar potencjalnego zainwestowania. Nie określa się w tym postępowaniu dokładnej lokalizacji obiektu na terenie działki. Dopiero bowiem na etapie wydawania pozwolenia na budowę, po zbadaniu określonego zamierzenia w świetle przepisów wykonawczych do prawa budowlanego oraz dotychczas wydanych decyzji wymaganych przepisami, organ architektoniczno-budowlany przesądza o lokalizacji obiektu na działce. Określenie granic terenu objętego żądaniem, a zatem linii rozgraniczających teren inwestycji jest uprawnieniem inwestora, a organ jest tym żądaniem związany. Z tych też powodów organy administracji wydające decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają możliwości uwzględnienia żądań zainteresowanych podmiotów (właścicieli gruntów) co do zmiany przebiegu linii, bądź też ingerowania w projektowaną inwestycję w inny sposób, niż to przewidują przepisy.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżących zarzucił jej naruszenie:
art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.o.g.r.l. poprzez niezastosowanie kluczowych założeń ustawowych w przedmiocie ochrony gruntów rolnych, w tym w szczególności zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych;
art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez bezzasadne niezastosowanie się do definicji legalnej “przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne";
art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez błędne ustalenie, że zgoda, o której mowa we wskazanych w niniejszym punkcie przepisach, nie jest wymagana;
naruszenie art. 56 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi;
art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez Kolegium do jednej z kluczowych zasad z zakresu prawa administracyjnego, a wynikającej ze wskazanego przepisu zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w sprawie Wójt prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, był zobowiązany przeprowadzić tak postępowanie, aby zamierzona inwestycja w jak najmniejszym stopniu oddziaływała na prywatne nieruchomości gruntowe. W sytuacji, w której, zamierzona inwestycja w znaczący sposób oddziałuje na prywatne nieruchomości, Wójt zobowiązany jest do przeprowadzenia konsultacji z właścicielami tychże nieruchomości a także Inwestorem w celu wyboru alternatywnego przebiegu zamierzonej inwestycji. Skoro uzgodnienie dokonywane jest w ramach "uznania administracyjnego", to należy uznać, że właściwy organ dysponując specjalistyczną wiedzą dokonuje oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Zatem Wójt jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyduje w oparciu o posiadaną merytoryczną wiedzę, czy dana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie bez nadmiernego uszczerbku dla chronionych ustawą gruntów. Wójt w przedmiotowej decyzji wskazał, że na obszarze objętym niniejszą decyzją nie przewiduje się zmian przeznaczenia terenu, który pozostanie nadal pasem drogowym lub gruntem rolnym, a lokalizacja inwestycji winna umożliwiać optymalne zagospodarowanie działek objętych przedmiotową decyzją. Zauważyć należy jednak, że poprzez budowę planowanego zamierzenia inwestycyjnego w tym obiektów infrastruktury technicznej znacznie zostanie ograniczony sposób użytkowania nieruchomości. Planowana budowa kablowej sieci elektroenergetycznej przyczyni się bowiem do zmiany sposobu użytkowania terenu oraz może wyłączyć teren z produkcji rolnej. Niedopuszczalnym również jest stwierdzenie, że przekopanie gruntu rolnego a następnie ułożenie w powstałej w wyniku dokonanego wykopu dziurze sieci kablowej, do której montażu używane są różnego rodzaju tworzywa sztuczne, pod powierzchnią gruntu nie spowoduje naruszenia obecnej oraz co istotne z perspektywy rolnictwa naturalnej struktury gruntu. Budowa elektroenergetycznej sieci kablowej, o której mowa w skarżonej decyzji przebiegać ma przez grunty rolne. Ingerencja w teren będzie znacząca, a samo przeznaczenie terenu straci swoje kluczowe cechy. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 19 marca 2024 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i stwierdził, że inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, gdyż nie ma znaczenia dla społeczności lokalnej. Dodał, że inwestycja ma de facto jedynie na celu doprowadzenie energii do jednej nieruchomości, która ma już dostęp do sieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest w przypadku, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustala ona lokalizację inwestycji, która spełnia wymogi definicji "inwestycji celu publicznego", sformułowanej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Organy obu instancji, uwzględniając wskazane regulacje, dokonały prawidłowej kwalifikacji planowanej inwestycji jako stanowiącej realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n. Zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej SN-15kV i nN-04,kV wraz ze słupową stacją transformatorową SN/nN 15/0.4kV niewątpliwie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym - gminnym
W kontekście powołanych przepisów trzeba stwierdzić, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego.
Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/OI 319/18 "(...) sam fakt, że przedmiotowa inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci energetycznej nieruchomości należącej do jednego podmiotu nie przesądza jeszcze tego, iż nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Wskazać bowiem należy, że o ile przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci w danym regionie, to nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13)".
Wyjaśnić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych.
Mając powyższe na uwadze, nie budzi wątpliwości okoliczność, że planowana inwestycja dotyczy wykonania elektroenergetycznej sieci kablowej i służyć będzie społeczności lokalnej.
W świetle powyższych ustaleń organy słusznie zatem uznały, że zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że omawiana decyzja jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy, ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Również w orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ - rozpatrując wniosek inwestora - bada jedynie, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu administracyjnego zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym przypadku przewidują przepisy prawa. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2962/19, CBOSA). Decyzja ta nie ustala natomiast żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa i organy nie mogą w decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych przez prawo. Stąd w decyzji określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa. Wydając decyzję lokalizacyjną, organ nie może też realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na podstawie wniosku inwestora, który spełniał ustawowe wymagania. Ze względu na charakter przedmiotowego postępowania stwierdzić przyjdzie, że organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony odnośnie do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Jak już wcześniej wskazano, wydanie decyzji związane jest bowiem ze zbadaniem, czy w świetle przepisów prawa na danym terenie możliwa jest lokalizacja określonej we wniosku inwestycji. Zgodnie też z art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że odmowę ustalenia warunków lokalizacji lub określenie ich wbrew żądaniu wnioskodawcy organ może oprzeć jedynie na wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisami prawa nakładającymi w sposób wyraźny i jednoznaczny jakieś określone ograniczenia w tym zakresie. Wyłącznej podstawy odmowy nie może jednak stanowić przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w którym wskazano generalne wartości i zasady uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To powoduje, że stwierdzenie naruszenia tych wartości i zasad wymaga ustalenia, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Dostrzec również trzeba, że organ zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie może uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Natomiast szczegółowe zasady postępowania, w tym m.in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 u.p.z.p. Z kolei w art. 54 u.p.z.p. ustawodawca określił treść i wymogi dotyczące zawartości decyzji. Oceniając na tej podstawie legalność działania organów, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organy nie naruszyły tych regulacji.
Mając na uwadze zarzuty skarg, dostrzec trzeba, że zasadniczo dotyczą one nieuwzględnienia przez organy, że dojdzie do przeznaczenia gruntów skarżących na cele nierolnicze.
W kontekście niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, że przez przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że należy wyraźnie odróżnić wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wymóg uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami od wymogu uzyskania ewentualnej zgody na wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co stanowi odrębne zagadnienie prawne rozpatrywane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest przed wydaniem pozwolenia na budowę (zob. art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.). Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu właśnie specjalistyczną ocenę, czy w przypadkach wątpliwych nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu.
W ocenie Sądu słusznie Kolegium skonstatowało, że nie można pominąć tego, że odnośnie gruntów skarżących stanowisko w toku postępowania zajął organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony grantów rolnych, stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W toku postępowania uzyskano pozytywne stanowisko (uzgodnienie) Starosty O. (postanowienie z [...] r.) - jako organu powołanego do ochrony gruntów rolnych - który w postanowieniu wskazał, iż planowana inwestycja (budowa sieci kablowej podziemnej) nie zmieni przeznaczenia terenu na wymienionym obszarze, a po zakończeniu prac teren zostanie przywrócony do stanu pierwotnego. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest spełniony.
Zwrócić należy uwagę, że uzgodnienia dokonuje się w trybie przepisu art. 106 k.p.a. Powołany powyżej przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy. W świetle art. 106 k.p.a. współdziałanie to może nastąpić w formie opinii bądź uzgodnienia. Podkreślenia wymaga, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (tak: uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie o sygn. akt OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania aktu kończącego postępowanie główne. Uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. służą ochronie interesu publicznego znajdującego oparcie w przepisach szczególnych.
W ocenie Sądu lokalizacja podziemnej elektroenergetycznej sieci kablowej na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1432/09, (LEX nr 7465360) NSA stwierdził, że: "Ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów." Choć wyrok dotyczył kolejnego etapu "odrolnienia" gruntów, to jednak założyć trzeba, że dla inwestycji, dla których nie dokonuje się wyłączenia gruntów z produkcji, nie ma miejsca także zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Podobnie w wyroku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08, (CBOSA) NSA przyjął, że "(...) W związku z powyższym stwierdzić należy, iż ewentualna lokalizacja na terenach otwartych ZO urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zwłaszcza jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy prawne.
Ponadto, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia norm procesowych. Orzekające organy nie naruszyły zasady legalizmu, zgodnie z którą organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi