II SA/Ol 995/04

II SA/Ol 995/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2005-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska /sprawozdawca/
A. Katarzyna Matczak
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały o złożeniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Ol 995/04
UZASADNIENIE
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 listopada 2004r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Miasta B. z dnia 27 października 2004r. w sprawie zmiany uchwały Nr "[...]" r. z dnia 15 grudnia 2003r. w sprawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 4 grudnia 2003r. o wygaśnięciu mandatu K. N. - Burmistrza Miasta B . W uzasadnieniu podano, iż przedmiotowa uchwała rażąco narusza prawo. Zgodnie bowiem z § l ust. l przedmiotowej uchwały do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego został upoważniony Przewodniczący Rady Miasta, co narusza art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym który stanowi iż w gminie w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy organem wykonawczym jest burmistrz. Z brzmienia art. 98 ust. 3 i art. 98a ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody uprawniona jest gmina, a jej organem wykonawczy w przypadku gminy miejskiej B. jest burmistrz. Skoro zatem ustawowo upoważnionym do wniesienia skargi jest burmistrz, rada nie może upoważnić w tym zakresie jej przewodniczącego. Podniesiono także, iż wprowadzenie do uchwały zapisu stanowiącego, iż do wykonania uchwały upoważnia się burmistrza jest niezgodne z § 118 i § 137 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy. Wskazano ponadto, iż przedmiotowa uchwała jest niewykonalna. Uchwała ta bowiem zgodnie z jej § 3 weszła w życie z dniem podjęcia a zatem z dniem 27 października 2004r., zaś zmienia uchwałę z dnia 15 grudnia 2003r. o zaskarżeniu do sądu zarządzenia zastępczego wojewody. Zgodnie z art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. l ustawy o samorządzie gminnym zarządzenie to podlegało zaskarżeniu w terminie 30 dni od doręczenia, a termin ten upłynął w dniu 7 stycznia 2004r. Wprowadzenie zatem zmiany uchwały z mocą obowiązującą od dnia 27 października 2004r. jest nieskuteczne.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miejska B., wnosząc o jego uchylenie. Wskazano, iż zarzut dotyczący niezgodnego z prawem upoważnienie przewodniczącego rady miasta do wniesienia skargi do sądu nie znajduje wyraźnego oparcia w ustawie o samorządzie gminnym i jest sprzeczne ze stanowiskiem WSA w Olsztynie zawartym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 października 2004r. Ponadto powołana ustawa nie zawiera zakazu udzielania upoważnienia wykonania uchwały innym osobom niż burmistrz. Wskazano przy tym, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz na dostępnych stronach internetowych gmin znajduje się wiele uchwał powierzających wykonanie uchwały przewodniczącemu rady, jak również takich które powierzają ich wykonanie burmistrzowi i przewodniczącemu rady jednocześnie. Podniesiono, iż Wojewoda jako organ nadzoru nie stwierdził błędów formalno-prawnych w uchwale Rady Miasta B. z dnia 15 grudnia 2003r. dotyczącej złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu K. N. - Burmistrza Miasta B., ani też dotyczącej skargi na zarządzenie zastępcze z dnia 31 maja 2004r. dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego M. M., podnosząc jedynie w trakcie jednej z rozpraw przed sądem, iż zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym przewodniczący rady miasta nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Zarzucono ponadto, iż zakwestionowany zapis o powierzeniu wykonania uchwały burmistrzowi jest zaprzeczeniem dotychczasowego stanowiska Wydziału Prawnego Urzędu Wojewódzkiego, gdyż w dzienniku urzędowym województwa drukowane są uchwały, które taki zapis zawierają. Odnosząc się zaś do kwestii niewykonalności uchwały wskazano, iż podjęta uchwała nie zmienia istoty sporu z wojewodą, a dotyczy jedynie kwestii proceduralnych. Podano przy tym, iż zgodnie z "Zasadami techniki prawodawczej" akty prawa miejscowego mogą być zmieniane lub uzupełniane. Wyjaśniono, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w związku z wezwaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie do uzupełnienia braków formalnych w analogicznej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazano, iż w niniejszej sprawie skarżącym jest burmistrz, zaś zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody upoważniona jest gmina. Zatem skarga jako niedopuszczalna winna być odrzucona. Odnosząc się do kwestii merytorycznych wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie jego wydania.
W mniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, iż Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi z powodu wniesienia go przez podmiot nieuprawniony. Wprawdzie w skardze określono, iż podmiotem ją wnoszącym jest burmistrz miasta, lecz powołano się na stosowną uchwałę rady miasta o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, a w wyniku wezwania do sprecyzowania skargi podmiot ten został określony prawidłowo jako Gmina Miejska B.
Odnosząc się do meritum sprawy należy przede wszystkim podnieść, iż przedmiotem uchwały Rady Miejskiej w B., której nieważność stwierdził wojewoda, była zmiana uchwały o zaskarżeniu do sądu administracyjnego zarządzenia zastępczego wojewody. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1591 ze zm) wojewoda jest jednym z organów nadzoru nad działalnością gminy, sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jednakże może on wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Oznacza to z jednej strony, iż organ nadzoru może orzekać o nieważności uchwał tylko formie określonej przepisami prawa, z drugiej zaś iż gmina ma prawo do kwestionowania podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć na drodze sądowej. Wynika to zarówno z Konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust.2 Konstytucji), jak ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985r. (art. 11). Zważyć należy, iż podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała organu, który podjął uchwałę którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). Takie same zasady obowiązują przy zaskarżaniu zarządzeń zastępczych wojewody (art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).Zatem z momentem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego (bądź zarządzenia zastępczego) kończy się uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do ingerowania w działalność gminy. Uchwała o zaskarżeniu wskazanego aktu prawnego wojewody do sądu jest bowiem swoistym oświadczeniem woli gminy o skorzystaniu z prawa do ochrony sądowej jej samodzielności. Uchwała taka nie może być zatem przedmiotem kontroli dokonywanej przez organ nadzoru, gdyż naruszałoby to wyżej Konstytucyjne prawo do sądu. W ten sposób bowiem organ nadzoru, jako bezpośrednio zainteresowany, mógłby decydować o tym, które z jego rozstrzygnięć nadzorczych (bądź zarządzeń zastępczych) zostaną skutecznie zaskarżone do sądu, a które nie. Prowadziłoby to do wypaczenia sensu sądowej ochrony samodzielności gminy, której służy skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze (zarządzenie zastępcze), przewidziane w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 1999r. sygn. akt II SA 1429/99, LEX nr 46746). W ocenie zatem składu orzekającego wojewoda w ogóle nie był uprawniony do orzekania o zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym na marginesie należy wskazać, iż nie oznacza to pozostawienia takiej uchwały poza wszelką kontrolą, gdyż sąd orzekający w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (zarządzenie zastępcze) dokonuje także oceny uchwały będącej podstawą do jej wniesienia, w tym także kwestii udzielonego pełnomocnictwa.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 póz 1270) uchylił zaskarżony akt nadzoru. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.