II SA/OL 99/24

II SA/Ol 99/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 11, art. 49g, art. 49i ust.1 pkt 2 lit. a, art. 49f, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B., Gminy P., Stowarzyszenia M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że 2 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na skutek ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych 8 lutego 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr geod. [x1] oraz części działki nr geod. [x2] - jezioro S. położonych w obrębie geod. Z., gm. P., wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorem przedmiotowej rozbudowy było Stowarzyszenie M. Właścicielem powołanej działki nr [x1] jest Gmina P., natomiast działka nr geod. [x2] stanowiąca jezioro S. jest własnością Skarbu Państwa - prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Gmina P. oraz Stowarzyszenie M. były uprzednio związane umową dzierżawy, która wygasła (w 2020 r.) i nie została przedłużona. Roboty związane z rozbudową ww. budynku zostały zakończone.
Przedstawiciel inwestora wskazał, że powołana rozbudowa powstała po 1998r. Byli członkowie M. wskazali, iż rozbudowa ta miała miejsce przed 2000r. Mając powyższe na względzie PINB w P. postanowieniem z 18 marca 2022r. w trybie art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) (dalej P.b)., nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowej rozbudowy.
Gmina P. oraz PGW Wody Polskie odebrały ww. postanowienie w dniu 18 marca 2022r. W dniu 18 maja 2022r. inwestor, Stowarzyszenie M., złożył do organu I instancji wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania powołując się na wniesienie do Sądu Okręgowego w Olsztynie powództwa przeciwko Gminie P. o przeniesienie własności działki nr geod. [x1], położonej w obrębie geod. Z. Mając powyższe na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z 5 lipca 2022r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego. W ocenie organu I instancji rozstrzygnięcie postępowania sądowego związane z ewentualnym przeniesieniem prawa własności ww. działki wiązało się z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Gminy P., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 lipca 2022r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 października 2022r. sygn. akt II SA/OI 630/22 oddalił skargę Stowarzyszenia M. na ww. postanowienie organu II instancji. Następnie PINB w P. postanowieniem z dnia 20 lutego 2023r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Decyzją z dnia 12 października 2023r. PINB w P. w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit a P.b., nakazał Gminie P. i Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie rozbiórkę rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego w zakresie wynikającym ze szkicu rzutu przyziemia, (stanowiącego załącznik nr 1 do tej decyzji), zlokalizowanej na działce oznaczonej nr geod. [x1] oraz części działki nr geod. [x2]- jezioro S. położonych w obrębie geod. Z., gm. P., wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał okoliczności faktyczne sprawy, wyjaśnił podstawę prawną nałożonego obowiązku oraz wybór adresata decyzji zobowiązanego do jej wykonania (zgodnie z art. 52 ww. ustawy). W ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina P., Stowarzyszenie M. oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Decyzją z [...] r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną postanowieniem z dnia 18 marca 2022 r. wydanym w trybie art. 49g ustawy Prawo budowlane, zakreślając termin na złożenie dokumentów legalizacyjnych. Wobec braku przedłożenia przez Gminę P. (właściciela działki [x1]) oraz przez PGW Wody Polskie (właściciela działki [x2]) dokumentów legalizacyjnych wskazanych w powołanym postanowieniu, PINB w P. wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit a P.b. Zastosowana norma prawna ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego tj. w przypadku wystąpienia przesłanek faktycznych wskazanych w art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki. Organ podkreślił przy tym brak zasadności zarzutu naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." WINB zaznaczył, że jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego (m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 05.05.202 Ir. sygn. akt II SA/Rz 253/210). Kwestia wzajemnych roszczeń regresowych pomiędzy inwestorem, a właścicielem działki, należy do zakresu spraw cywilnych objętych właściwością sądów powszechnych (partycypacja w kosztach wykonania nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, nie wpływa na prawidłowość ustalenia adresata decyzji w trybie art. 52 ustawy Prawo budowlane). WINB wywiódł następnie, że właściwe określenie adresata decyzji w trybie art. 52 ustawy Prawo budowlane ma związek z koniecznością zapewnienia skutecznych działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym możliwości prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego. Nakaz rozbiórki nie powinien być bowiem nakładany na podmiot, który w dniu wydania decyzji nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo nie przewiduje sukcesji tj. przejścia uprawnień inwestorskich (jedynie dopuszczalne jest przejście prawa własności nieruchomości pomiędzy okresem wydania decyzji ostatecznej, a wystawieniem tytułu wykonawczego co nie uniemożliwia w takiej sytuacji prawnej wystawienia tytułu wykonawczego na nowego właściciela nieruchomości, nawet jeśli nie jest on ujęty w sentencji egzekwowanej decyzji. Zatem inwestor bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (własności), może mieć status strony, składać wyjaśnienia, dokumenty i wnioski dowodowe, ale nie może być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w trybie ustawy Prawo budowlane. Nawet, zatem jeśli Stowarzyszenie M. jako inwestor przedmiotowej rozbudowy bez tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dzierżawa wygasła w 2020r.), jest stroną postępowania, to mając na względzie okoliczność, zakończenia robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową, jak i wyłącznym prawem własności działki nr [x1] przysługującym gminie P., zaś wobec działki nr [x2] uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - orzeczenie wydane w przedmiotowym postępowaniu winno być zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, tj. skierowane do wykonania do Gminy P. oraz do PGW Wody Polskie (właścicieli działek, na których znajduje się przedmiot postępowania). Podmioty te posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem może być tylko na nich skutecznie wystawiony tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym- w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (w przypadku braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku). Odmienna wykładnia powołanego przepisu dawałaby większą ochronę prawną sprawcy samowoli budowlanej niż właścicielowi działki, na której nielegalnie został wybudowany obiekt budowlany (możliwość legalizacji samowoli budowlanej na cudzym terenie). WINB zaznaczył również, że w przypadku zbycia ww. nieruchomości po wydaniu decyzji ostatecznej, obowiązek wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego przejdzie na następcę prawnego (nowego właściciela nieruchomości, bez konieczności zmiany niniejszej decyzji). Obowiązek ten związany jest bowiem z prawem zbywalnym (tj. własnością nieruchomości). Tym samym ewentualne czynności egzekucyjne będą skierowane do aktualnego właściciela działki.
Od decyzji WINB z [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli: Stowarzyszenie M. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 101/24), Gmina P. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 100/24) i Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B. (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Ol 99/24). Postanowieniem z 4 kwietnia 2024 r. na mocy art.111 p.p.s.a sprawy prowadzone z ww. skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzone dalej pod sygnaturą II SA/Ol 99/24.
Stowarzyszenie M. w skardze datowanej na 15 grudnia 2023 r. zarzuciło organowi:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności w celu ustalenia dokładnej daty powstania budowli będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jej inwestora, jak również okoliczności posiadania przez odwołującego się tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49i;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż nie ma możliwości legalizacji rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego, a konieczne jest nakazanie jego rozbiórki.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Gmina P. w skardze datowanej na 27 grudnia 2023 r. zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 52 w zw. z art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a) P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego w zakresie wynikającym ze szkicu rzutu przyziemia, stanowiącego załącznik nr 1 do tej decyzji, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr geod. [x1] oraz części działki nr geod. [x2] - jezioro S. położonych w obrębie geod. Z., gm. P. na właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności faktyczne (M. do dnia dzisiejszego nie wydało przedmiotowej nieruchomości) uniemożliwiające nałożenia tego obowiązku bezpośrednio na inwestora, a fakt braku prawa do dysponowania gruntem, na którym w dalszym ciągu Inwestor przebywa i który to posadowił obiekty budowlane bez wiedzy i zgody Gminy P., w przekonaniu Skarżącej, nie może per se prowadzić do "uwolnienia" sprawcy samowoli budowlanej od odpowiedzialności, a w konsekwencji także do uznania, iż Inwestor nie ma faktycznej możliwości wykonania przedmiotowego zobowiązania;
- art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące wypowiedzenie się przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Olsztynie co do całokształtu podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, jak chociażby w zakresie braku zasadności obciążenia obowiązkiem rozbiórki sprawcy dokonania samowoli budowlanej i ograniczenie się w materii wyłącznie do przytoczenia wcześniejszej argumentacji wynikającej z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, decyzji administracyjnej uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., a co w konsekwencji doprowadziło do niewypełnienia obowiązku przekonywania wynikającej z brzmienia art. 11 k.p.a. oraz oparciu decyzji administracyjnej bez wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wszystkich podnoszonych zarzutów;
- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie rozważania rzeczywistych okoliczności faktycznych wskazujących na zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki bezpośrednio na właściciela nieruchomości zamiast Inwestora, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki samowoli budowlanej nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której w sposób samowolny zrealizowano obiekt budowlany podlegający rozbiórce, albowiem to organ nadzoru budowlanego decyduje w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego, a co z kolei przekłada się również na konieczność poniesienia przez Gminę P. kosztów finansowych niezgodnego z prawem postępowania M.;
Mając na uwadze powyższe gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B. w skardze datowanej na 28 grudnia 2023 r. zarzuciło organowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 52 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegająca na błędnym wskazaniu jako adresata zaskarżonej decyzji zarządcy działki nr geodezyjny [x2] tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: PGW WP), podczas gdy:
- nie jest on ani inwestorem (sprawcą samowoli budowlanej), ani właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego położonego na terenie działki o nr geod. [x1] i częściowo narożnikiem południowo - wschodnim na działce nr geod. [x2] (jezioro S.), w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisem obowiązek rozbiórki nakłada się na inwestora, zaś jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego;
- zgodnie z zasadą integralności budynku w przypadku wzniesienia fragmentu budynku na sąsiednim cudzym gruncie, ta część budynku nie może być traktowana jako część składowa powyższej nieruchomości, a właścicielem całego budynku jest wyłącznie jeden podmiot prawa tj. osoba, na której gruncie została posadowiona jego główna część, czyli właściciel nieruchomości wyjściowej (tj. w przedmiotowej sprawie Gmina P.);
- mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu kto jest właścicielem/zarządcą obiektu budowlanego w postaci budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego posadowionego w przeważającej części na terenie należącej do Gminy P. działki o nr geod. [x1] oraz wzniesionego fragmentarycznie tj. narożnikiem południowo - zachodnim na sąsiedniej nieruchomości tj. działce o nr geod. [x2] (jezioro S.), pozostającej w Zarządzie PGW WP;
- mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 25 września 2023 polegające na całkowitym pominięciu i nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do głównego zarzutu PGWWP, że nie jest ani właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego w postaci budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego wzniesionego częściowo tj. narożnikiem południowo - zachodnim na pozostającej w Zarządzie PGWWP działce o nr geod. [x2] (jezioro S.), stąd nie może być adresatem zaskarżonej decyzji.
PGWWP wniosła o uchylenie decyzji w części nakazującej PGW WP rozbiórkę rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego i umorzenie postępowania w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację zawarta w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Analiza akt administracyjnych ujawniła następujące okoliczności faktyczne, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie. PINB w P. postanowieniem z 18 marca 2022r. w trybie art. 49g P.b. nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowej rozbudowy, które to postanowienie skutecznie doręczono stronom postepowania. W wyznaczonym terminie do organu nie wpłynęły dokumenty objęte wezwaniem. Z uwagi na powyższe organ I instancji decyzją z 12 października 2023r., w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit a P.b., nakazał Gminie P. i Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie rozbiórkę rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu jachtowego.
Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia M. dotyczących braku ustalenia przez organy okoliczności posiadania przez stowarzyszenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49i; jak również (co podniosło stowarzyszenie wprost w odwołaniu), że organy nie ustaliły istotnych w sprawie okoliczności w zakresie dokładnej daty powstania samowoli, wskazać należy, że zarzuty te nie są uprawnione. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że organ postanowieniem z 18 marca 2022 r. nałożył m.in. obowiązek oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Organ nie był zatem zobowiązany do poszukiwania informacji w zakresie posiadania przez stowarzyszenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością. To inwestor winien wypełnić obowiązki nałożone postanowieniem. Skoro zaś nie przedłożono w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów legalizacyjnych, organ zobowiązany był zastosować art. 49i ust.1 pkt. 2 ppkt b P.b. tj. wydać decyzję o nakazie rozbiórki. W zakresie uwag stowarzyszenia dotyczących ustalenia daty powstania samowoli wskazać należy zaś, że aby organ skorzystał z dobrodziejstwa instytucji art. 49i P.b. (tzw. legalizacji uproszczonej) ustalić musi, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f P.b). Jeśli organ przyjął, że z całą pewnością przekroczony został okres 20 lat od zakończenia budowy, nie jest konieczne czynienie precyzyjnych ustaleń co do dokładnej daty zakończenia budowy. Konieczne jest jedynie ustalenie, że przekroczony został termin 20 lat. Co istotne ustawodawca nie określił odrębnego lub specyficznego dla tej instytucji trybu ustalania wieku samowoli. Organ, w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów, korzystać może w tym zakresie z pełnego spektrum źródeł dowodowych które ocenia samodzielnie (m.in. protokół kontrolny z 8 lutego 2022 r. wskazujący że budynek rozbudowano w 2001 r.). Przyjąć należy że w tym zakresie organy nie uchybiły standardom proceduralnym. W zakresie stosowania i wykładni art. 49i P.b. organy również działy prawidłowo.
Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie, jaka stanowi oś zarzutów sformułowanych w skargach stowarzyszenia, gminy oraz PGW Wody Polskie jest zagadnienie określenia adresatów decyzji o rozbiórce.
Zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 1 P.b. "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." Przepis ten zlokalizowany jest w rozdziale 5b Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, ma zatem zastawanie do nałożonego w oparciu o art. 49i (umiejscowionego w tym samym rozdziale 5b ustawy) obowiązku rozbiórki.
Wskazać należy, że aktualna treść przepisu ustalona została wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471). W uzasadnieniu do nowelizacji wskazano, że zmiana brzmienia art. 52 (z dotychczasowego "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.") ma na celu doprecyzowanie przepisu w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. We wcześniejszym brzmieniu przepisu nie określono wprost, na które podmioty mogą być wydawane akty administracyjne przewidziane w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej - zawarto jedynie informację o tym, kto jest zobowiązany do wykonania czynności nakazanych w decyzjach. Brak jest również w treści art. 52 odniesienia do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nakładanych w wydawanych postanowieniach. Nowe brzmienie art. 52 rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. Ponadto przepis odnosi się wprost do adresowania nakazów i zakazów.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że ustalając adresatów obowiązków o których mowa w art. 52 § 1P.b. organ winien brać pod uwagę szereg kryteriów. Co prawda w pierwszej kolejności winien brać pod uwagę inwestora, jednak reguła ta doznaje ograniczeń i wyjątków. Zgodnie z brzmieniem zdania drugiego art. 52 § 1 P.b. "Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." finalizacja robót budowlanych modyfikuje reguły dotyczące ustalania adresata decyzji o rozbiórce, na rzecz wyeksponowania pozycji właściciela nieruchomości. Ustawodawca słusznie przyjął bowiem, że ten winien mieć świadomość stanu swojej nieruchomości jak również z uwagi na pełnie praw do nieruchomości gwarantuje najpełniejszą możliwość realizacji obowiązku. Tak interpretować należy bowiem zawarte w art. 52 zastrzeżenia dotyczące braku możliwości wykonania decyzji przez inwestora (nie będącego właścicielem nieruchomości).
W przedmiotowej sprawie roboty budowalne – czego nie kwestionuje żadna ze stron - zostały zakończone. Tym samym wśród potencjalnych adresatów decyzji na plan pierwszy wysunięty zostaje właściciel nieruchomości. Drugim z kryteriów wyboru adresata decyzji jest zaś możliwość jej wykonania, a wiec m.in. posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (Wyrok NSA z 12.03.2024 r., II OSK 1748/21). Zastrzec należy przy tym, że ewentualne skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do inwestora nie posiadającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 P.b.) byłoby w istocie uzależnieniem wykonania nakazu od zdarzenia przyszłego niepewnego (zgody właściciela). Taka decyzja byłaby zaś rozstrzygnięciem wydanym pod warunkiem. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości kreowania decyzji o nakazie rozbiórki pod warunkiem, to skierowanie jej do podmiotu nie legitymującego się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiłoby o wadliwości takiego rozstrzygnięcia. To byłoby w sposób trwały niewykonalne, a wiec wyczerpana była by przesłanka z art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. Z powyższych przyczyn organ kreując obowiązek rozbiórki musi nie tylko brać pod uwagę wynikający z art. 52 katalog podmiotów do którego ten może zostać skierowany, ale również kryteria ich doboru. Tu rolę odgrywa zarówno moment faktycznego ukończenia robót budowlanych jak również to który z potencjalnych adresatów decyzji dysponuje w sposób niewątpliwy prawem dysponowania nieruchomością na cele budowalne.
Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby Stowarzyszenie M. które samowolnie rozbudowało budynek kapitanatu stacji portu jachtowego posiadało tytuł prawny do nieruchomości. Co więcej na zasadzie notorii urzędowej wiadomym jest, że stowarzyszenie zainicjowało przed sądem powszechnym postępowanie o przeniesienie własności (należącej do gminy) działki na której zlokalizowany jest budynek. Tym samym potwierdziło niejako brak prawa własności do nieruchomości. Co więcej w chwili nałożenia obowiązku rozbiórki nie było nawet dzierżawca nieruchomości.
W istocie zatem, przy stosowaniu art. 52 P.b. rzeczywiście w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela (właścicieli) nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki.
Posiłkowo w kontekście ustalenia adresatów decyzji o rozbiórce wskazać należy, za stanowiskiem NSA (Wyrok NSA z 18.01.2023 r., sygn. akt II OSK 90/20) że, podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem własności, lecz tym czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby z treści art. 52 P.b., w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale też może wynikać ze stosunków zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy np. czy inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Wynika z tego, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 P.b. nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 P.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Zależy to od tego czy np. inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. A zatem nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej skutków bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej, i że to ta osoba jest uprawniona do działań inwestycyjnych na nieruchomości danego właściciela. Wynika to z tego, że właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej z podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela) - por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 p.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., II OSK 2223/17; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18). W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości. Dlatego w pierwszej kolejności to inwestor samowoli budowlanej powinien być obciążony nakazem rozbiórki. Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego (utracił go) umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część.
W przedmiotowej sprawie samo stowarzyszenie wskazuje, że umowy dzierżawy trwały do 2020 r. Obecnie stowarzyszenie nie jest ani właścicielem, ani dzierżawcą nieruchomości. W niniejszej sprawie nie wykazano zatem, aby inwestor władał nieruchomością w taki sposób, który pozwalałby na przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego przez wykonanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zasadnym zatem było skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do gminy i PGW Wody Polskie.
Bezpośrednio odnosząc się do argumentów stowarzyszenia wskazującego, że sporny obiekt był (w ramach całego kompleksu) w dzierżawie Stowarzyszenia do 2020r., a na przestrzeni lat 1993-2020r. mocą postanowień umownych był normowany zakres dzierżawy, m.in. w zakresie prawa dokonywania nakładów zwiększających wartość nieruchomości, wskazać należy, że okoliczności te nie mogą wpłynąć na zanegowanie prawidłowości kontrolowanej decyzji. Dla porządku wskazać należy, że umowa dzierżawy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej umowy. Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., II OSK 1160/06). Stosownie do art. 696 Kodeksu cywilnego dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 1616/19). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym co do zasady zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09; wyrok NSA z 8 marca 2000 r., IV SA 316/98, niepubl.). Wynika to z tego, że w ogólności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć należy oceniać według prawa cywilnego, to w judykaturze podkreśla się, że prawo to nie może być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r., II OSK 2887/16; z 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17; z 21 kwietnia 2010 r., II OSK 564/09; z 9 września 2008 r., II OSK 71/08; oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, komentarz do art. 3, teza 16).
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą gminne i PGW Wody Polskie kwestii kosztów wykonania decyzji, wskazać należy, że choć kwestia ta wykracza poza granice sprawy administracyjnej, to możliwe są roszczenia regresowe względem inwestora, który dokonał rozbudowy obiektu z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wiodący jest pogląd, zgodnie z którym obowiązek legalizacji, czy rozbiórki samowoli obciążą inwestora tylko wówczas, gdy ten ma tytuł prawny do obiektu, a w sytuacji, gdy takim tytułem nie dysponuje nakazy kierowane powinny być do właściciela lub zarządcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. II OSK 522/06, z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07). Ewentualne koszty ww. procedury mogą stanowić regres właściciela wobec samowolnego inwestora, dochodzony w postępowaniu cywilnym. W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie nakazu do właściciela tj. Gminy i PGW Wody Polskie jest tym bardziej zasadne, że te powinny dawać większą gwarancję na szybkie wykonanie nakazu.
Co do okoliczności, że decyzją z dnia 12 października 2023r. PINB nakazał Gminie P. i Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie rozbiórkę rozbudowy budynku, wskazać należy, że odpowiedzialność z tytułu wykonania tego obowiązku ma charakter in solidum. Organ nie wskazał w decyzji konkretnych czynności jakie w ramach wykonania obowiązku dokonać ma każdy z jej adresatów. Na obu podmiotach ciąży w równym stopniu obowiązek wykonania decyzji, zaś w sferze stosunków prywatno-prawnych znajdą się kwestie wzajemnego uregulowania przez oba podmioty kosztów wykonania obowiązku, ewentualnie sposobu realizacji prac budowalnych.
Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest niewadliwa, dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).