II SA/Ol 980/06

II SA/Ol 980/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska
S. Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
S. Katarzyna Matczak
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 roku sprawy ze skargi T. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy potwierdzenia osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego - oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 kwietnia 2005 roku T. A. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczeń: o powierzchni użytków rolnych oraz potwierdzającego osobiste prowadzenie przez nią gospodarstwa rolnego. We wniosku podała, że dokumenty są jej niezbędne do zgłoszenia uczestnictwa w przetargu organizowanym przez Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa na nabycie nieruchomości.
W dniu 15 kwietnia 2005r. Wójt Gminy wydał zaświadczenie stwierdzające, iż P. A. i T. A. są od 21 kwietnia 1992r. właścicielami gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy o powierzchni ogółem 50,95 ha. Natomiast postanowieniem z dnia "[...]" odmówił potwierdzenia prowadzenia osobiście gospodarstwa rolnego przez T. A. w okresie ostatnich 5 lat. W uzasadnieniu podano, iż potwierdzenie faktu osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego nie jest możliwe, ponieważ według wiedzy organu wnioskodawczyni nie zamieszkiwała na nieruchomości położonej w D., a zameldowania dokonała w dniu 14 kwietnia 2005 roku. Wskazano, iż nieruchomość należąca do T. i P. A. jest wykorzystywana do celów działalności gospodarczej w zakresie turystyki. Na potwierdzenie tego stanu rzeczy powołano wyjaśnienia sołtysa "[...]".
Na skutek zażalenia wniesionego przez T. A. postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo poświadczone przez wójta. Zatem w ocenie organu poświadczenie, o którym mowa w cytowanym przepisie stanowi zaświadczenie
w rozumieniu przepisu art. 217 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem te przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Tymczasem żaden z nich przepisów nie został powołany w zaskarżonym. postanowieniu. W podstawie prawnej postanowienia organu pierwszej instancji z niezrozumiałych względów został wskzany art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na treść art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego podniesiono, iż ani z zaskarżonego postanowienia, ani z akt sprawy nie wynika, czy w chwili wniesienia podania organ był w posiadaniu jakichś danych potwierdzających fakt osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawczynię. Natomiast organ niezgodnie z art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego powołuje się na uzyskane po dacie wpływu wniosku wyjaśnienia sołtysa. Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę usunął wszelkie uchybienia, a ponadto rozważył argumenty zainteresowanej mające według niej świadczyć o sprzeczności stwierdzenia, iż nie prowadzi ona osobiście gospodarstwa ze stanem faktycznym, takim jak np. otrzymywanie dopłat unijnych tytułu prowadzenia gospodarstwa.
Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy ponownie odmówił potwierdzenia prowadzenia osobiście gospodarstwa rolnego przez T. A. w okresie ostatnich 5 lat.
W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 2 pkt. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego prowadzeniem działalności rolniczej jest działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej. Wskazano, iż według organu potwierdzonej wyjaśnieniami sołtysa brak jest podstaw do stwierdzenia, iż T. A. osobiście prowadziła gospodarstwo rolne w okresie ostatnich 5 lat. Podano, iż opłacane składki KRUS lub wynajmowanie budynków dla celów turystycznych nie daje podstaw do wydania żądanego zaświadczenia.
Na postanowienie to zażalenie wniosła T. A., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter ograniczony i w myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających
z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja i rejestr mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych dysponentów. Podniesiono, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy Urząd Gminy posiada jakąś ewidencję, rejestry czy też inne dane odnoszące się do Państwa A. oraz gospodarstwa rolnego będącego ich własnością, które świadczyłyby
o osobistym prowadzeniu przez nich czy przez jedno z nich gospodarstwa w okresie wskazanym we wniosku. Ogólnikowo mówi się o wiedzy organu potwierdzonego wyjaśnieniami sołtysa, lecz nie wskazano, co jest konkretnie źródłem tej wiedzy. Tymczasem w sprawie przedmiotowego zaświadczenia istotne jest, czy istnieją dane potwierdzające fakt prowadzenia przez wnioskodawców osobiście gospodarstwa rolnego. Jeżeli takie dane wynikają ze znajdujących się w Urzędzie Gminy ewidencji, rejestrów itd., to należy fakt osobistego prowadzenia gospodarstwa potwierdzić, jeżeli zaś nie – odmówić. Wyjaśniono, iż z uwagi na nieprawidłowości w postępowaniu organu pierwszej instancji oraz mając na uwadze fakt, iż zaświadczenie może być wydane tylko prze ten organ uchylono zaskarżone postanowienie.
Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy ponownie odmówił potwierdzenia osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez T. A. w okresie od 2000r. Argumentując motywy swojego rozstrzygnięcia wskazano na art.7 ust.1 ustawy
o kształtowaniu ustroju rolnego, który stanowi iż dowodem na prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo poświadczone przez wójta. Podano, iż przedłożone przez T. A. oświadczenie jest niewiarygodne, bowiem według wiedzy organu potwierdzonej przez sołtysa wsi oraz dwóch świadków wnioskodawcy nie prowadzi ona osobiście gospodarstwa rolnego co najmniej od 5 lat. Państwo A. zlecili prowadzenie gospodarstwa innemu rolnikowi, a część gruntów zasadzona została lasem, co trudno uznać za działalność rolniczą.
Na postanowienie to zażalenie wniosła T. A. Podała, iż sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez Kolegium, które przychylało się do jej argumentacja, lecz Wójt Gminy jawnie kpi z postanowień Kolegium oraz obowiązującego porządku prawnego. Podała, iż pomimo faktu, iż jest stroną w sprawie wójt uniemożliwił jej wgląd w akta sprawy. Zarzuciła, iż odmowa wydania zaświadczenia opiera się na zeznaniu rolnika, który za wynagrodzeniem rekultywuje część jej gospodarstwa, które nabyła jako wielokrotnie nieuprawiany odłóg. Pozostała część jest uprawiana pod zasiewy, użytkowana od dwunastu lat jako łąki i pastwiska oraz częściowo zalesiona. Żaląca się wniosła o podjęcie przez Kolegium działań zmierzających do zdyscyplinowania wójta, który według niej lekceważy obowiązujący porządek prawny i postanowienia Kolegium.
Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie sposób ustalić, którego ze złożonych przez T. A. oświadczeń dotyczy przedmiotowe postanowienie. Wątpliwości budzi fakt, czy zaskarżonym postanowieniem organ odmówił potwierdzenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, czy też oświadczenia o posiadaniu praktycznych kwalifikacji rolniczych. W uzasadnieniu odmowy powołano się bowiem zarówno na art. 7 ust. 1 jak i art. 7 ust. 2 ustawy
o kształtowaniu ustroju rolnego, a przepisy te odnoszą się do różnego rodzaju oświadczeń. Wskazano, iż mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia należy uznać, iż organ odmówił potwierdzenia oświadczenia żalącej się o posiadaniu kwalifikacji rolniczych, a w takim razie w dalszym ciągu nie jest załatwiony wniosek strony o potwierdzenie oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Ponownie wskazano, iż organ błędnie powołał w podstawie prawnej postanowienia art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w niniejszej sprawie ma zastosowanie. Po raz kolejny wskazano na treść art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz konieczność ustalenia, czy organ posiada ewidencję, rejestry lub inne dane z których wynikałoby, iż wnioskodawczyni osobiście prowadziła gospodarstwo rolne przez okres co najmniej 5 lat. Podano, iż Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji o wskazanie, czy posiada jakieś dane dotyczące prowadzenia gospodarstwa rolnego w D., lecz w odpowiedzi uzyskano jedynie rejestr właścicieli i dzierżawców prowadzony dla celów podatkowych, z którego jednak nie wynika, kto faktycznie prowadzi przedmiotowe gospodarstwo rolne. Stwierdzenie to nie usuwa jednak wątpliwości Kolegium, czy w chwili wpływu wniosku strony do organu posiadał on jakiekolwiek dane dotyczące stanu faktycznego opisanego w oświadczeniu wnioskodawczyni, a bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwa ocena prawidłowości wydania przedmiotowego postanowienia. Wskazano, iż dotychczas prowadzone postępowanie przez organ pierwszej instancji świadczy o braku należytych starań o zrozumienie sprawy, gdyż w sprawie tej nie chodzi o potwierdzenie prowadzenia gospodarstwa w chwili obecnej, lecz potwierdzenie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez okres 5 lat. Przy czym z akt sprawy wynika, iż Państwo A. są właścicielami gospodarstwa od 1992r., a zatem nie wiadomo dlaczego organ ogranicza się do ostatnich 5 lat. Ponadto zakwestionowano celowość przesłuchań świadków.
Na powyższe postanowienie skargę wniosła T. A. Podniosła, iż w dniu 17 września 2006r. przesłał do Kolegium pismo, w którym przedstawiła dokumenty jakie posiada, dostatecznie udowadniające iż Wójt Gminy nie chce ujawnić całej swojej wiedzy. Wskazała, iż słusznie Kolegium uchylało wcześniejsze postanowienia
i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż żądane zaświadczenie może być wydane jedynie przez wójta gminy. Jednakże wszystkie kolejne postanowienia były wydawane przez tego samego urzędnika gminy, co w jej ocenie narusza art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nadmiernie wydłuża postępowanie, zaś materiał sprawy wskazywał iż wójt gminy nie chce wydać przedmiotowego zaświadczenia. Skarżąca podała, iż według niej dokumentacja zgromadzona przez Kolegium oraz dokumenty wskazane przez stronę wystarczały do wydania decyzji reformatoryjnej. Taka decyzja może być bowiem wydana, gdy zostały naruszone przepisy prawa materialnego. W ocenie skarżącej organ odwoławczy wprawdzie nie mógł orzec zamiast organu pierwszej instancji w sprawie wydania zaświadczenia, lecz mógł stwierdzić, czy posiadana wiedza uzasadnia odmowę wydania takiego poświadczenia. W przekonaniu skarżącej sprawa została już wyjaśniona, a Kolegium już kilkakrotnie uznawało zasadność jej zażaleń. Natomiast organ pierwszej instancji ignorując postanowienia Kolegium wciąż podaje te same przyczyny odmowy wydania zaświadczenia. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż świadkowie mijają się z prawdą a dokumentację zawiązaną z jej działalnością wójt gminy ukrywa celowo, działając na szkodę strony.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniono, iż charakter postępowania o wydanie zaświadczenia jest taki, iż wyklucza możliwość wydania zaświadczenia przez organ wyższej instancji. Podano, iż wprawdzie organ odwoławczy może zawrzeć w uzasadnieniu postanowienia pogląd, iż dane posiadane przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie zaświadczenia, lecz w przedmiotowej sprawie Kolegium nie znalazło dostatecznych do tego podstaw
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje;
Podnieść należy , ze w myśl art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzje lub postanowienie Sąd dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść należy, iż jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64 poz. 592) ma charakter zaświadczenia w rozumieniu przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter odrębny. Wskazać przy tym należy, iż przepisy Działu VII nie wskazują, w jakim zakresie w tym postępowaniu stosuje się przepisy odnoszące się do postępowania administracyjnego, ale powszechnie przyjmuje się, iż stosuje się je tylko odpowiednio. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma bowiem charakter uproszczony i odformalizowany (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002r. Sygn. akt II SA 944/00, niepublik.). Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, iż nie wszystkie regulacje dotyczące postępowania administracyjnego mogą być przeniesione na grunt postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Dotyczy to między innymi rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Słusznie podnosi skarżąca, iż w ogólnym postępowaniu administracyjnym organ wyższego stopnia może podjąć decyzję reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), a zatem załatwić sprawę odmiennie niż organ pierwszej instancji. Jednakże ten przepis nie może być stosowany w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, bowiem organem który jest uprawniony do wydania zaświadczenia jest wyłącznie organ, który prowadzi ewidencję, rejestry lub inne dane, mogące potwierdzić fakty lub stan prawny którego domaga się strona. W związku z tym skarżąca nie może żądać od organu, który rozpatrywał zażalenie, aby podjął rozstrzygnięcie za organ pierwszej instancji. Podnieść zaś należy, iż Kolegium występowało do organu pierwszej instancji o podanie, czy prowadzi on rejestry, ewidencję lub też posiada inne dane dotyczące osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą, lecz uzyskane dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii, zwłaszcza iż z niewiadomych przyczyn (na co też wskazało Kolegium) organ ogranicza się do okresu ostatnich 5 lat.
Nie jest zasadny zarzut, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż kolejne postanowienia organu pierwszej instancji były wydawane przez tego samego urzędnika. Przepis ten stanowi bowiem, iż wyłączeniu podlega pracownik, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem ten sam pracownik nie może orzekać w tej samej sprawie w obydwu instancjach. Natomiast nie oznacza to, iż pracownik który wydał akt administracyjny, następnie uchylony przez organ wyższej instancji, nie może ponownie orzekać w tej samej sprawie.
Natomiast podzielić należy stanowisko skarżącej, iż działanie organu pierwszej instancji budzi spore zastrzeżenia Zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i postanowieniach wydanych wcześniej Kolegium wskazywało, iż podstawą do wydania zaświadczenia winny być dane wynikające z ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu organu, zaś postępowanie wyjaśniające w tym zakresie może mieć jedynie charakter ograniczony. Powołano się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także poglądy wyrażane doktrynie. Dodatkowo można wskazać, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2001r. (Sygn. akt III SA 2456/00, niepublik.) stwierdzono, iż zgodnie z art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających
z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Powołany przepis ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu administracji. W niniejszej sprawie natomiast organ w ogóle nie wskazuje, czy posiada jakiekolwiek rejestry, ewidencje czy inne dane odnoszące się do faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez T. A., a odmowę wydania zaświadczenia opiera wyłącznie na wynikach postępowania wyjaśniającego.
W tej sytuacji uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji przez Kolegium oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było zasadne. Należy jedynie wskazać, iż wprawdzie w niniejszej sprawie wydanie zaświadczenia leży w wyłącznie
w zakresie uprawnień organu pierwszej instancji, jednakże nie zwalnia go to
z obowiązku stosowania się do wskazań zawartych w postanowieniach organu wyższej instancji (odpowiednio tym zakresie stosuje się art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Natomiast prezes kolegium w myśl art. 20 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do wydania postanowienia sygnalizacyjnego. Jednakże ocena, czy konkretne działania organu mają charakter istotnych uchybień należy wyłącznie do prezesa kolegium, a postanowienie sygnalizacyjne nie ma charakteru proceduralnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym fakt, iż z akt nie wynika aby kwestia ta była rozważana w niniejszej sprawie nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.