II SA/Ol 98/25

II SA/Ol 98/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy R. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną powiatu p. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu P. na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta i Gminy R. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 listopada 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy (dalej jako: "skarżący", "burmistrz"), działając jako pracodawca L.B. - radnej powiatu (dalej jako: "radna"), na podstawie art. 22 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm., dalej jako: "u.s.p."), zwrócił się do Rady Powiatu (dalej jako: "rada powiatu", "organ") o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radną umowy o pracę za wypowiedzeniem.
Uzasadnił, że radna zatrudniona jest na stanowisku inspektora ds. informacji turystycznej w Referacie Organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy i jedynym dodatkowym zakresem czynności wykraczającym poza zakres podstawowy jest prowadzenie spraw z zakresu BHP. Zgodnie z podpisanym przez obie strony zatrudnienia aneksem do umowy o pracę, od 1 maja 2023 r. miejscem zatrudnienia pracownika jest [...]. Ze względów organizacyjnych oraz ekonomicznych, aneksem z 9 października 2024 r., za zgodą obu stron dokonano okresowej zmiany miejsca zatrudnienia, ze wskazaniem, iż od 1 maja 2025 r. jest to [...]. Wnioskodawca podniósł, że gmina zgodnie z realizowaną strategią rozwoju oraz w celu udostępnienia obiektu dla mieszkańców i odwiedzających gminę turystów, w latach 2022/2023 dokonała gruntownego remontu/adaptacji zabytkowej wieży wodnej pozyskując na ten cel dofinansowanie z Rządowego Funduszu Polski Ład, w kwocie 1.493.695,00 zł, przy całkowitej wartości zadania 3.129.923,00 zł. Wieża wodna, oprócz przeznaczenia na punkt informacji turystycznej, stanowi miejsce integracji społecznej, kulturalnej, historycznej oraz jest miejscem spotkań międzypokoleniowych. Aby w pełni zrealizować cel na jaki został obiekt przygotowany z możliwością całorocznego jego wykorzystania, niezbędnym jest jego przekazanie w struktury organizacyjne instytucji kultury. Z uwagi na to, że radna należycie wykonuje swoje obowiązki, posiada predyspozycje do prowadzenia informacji turystycznej i posiada umiejętności organizacyjne i komunikacji z ludźmi, to zasadnym jest dalsze powierzenie jej tych obowiązków. Powyższe działania wymagają rozwiązania stosunku pracy z Urzędem Miasta i Gminy oraz zawarcie nowej umowy z Domem Kultury. Mając na uwadze dobro pracownika burmistrz zapewnił, że z budżetu gminy zostaną zapewnione środki na zatrudnienie pracownika w nowych strukturach na dotychczasowych warunkach, a możliwe straty wynikające z braku tzw. "trzynastego wynagrodzenia" będą zrekompensowane dodatkowym zleceniem usługi z zakresu BHP. Burmistrz zapewnił, że zaistniała sytuacja nie dotyczy wykonywania przez radną mandatu radnego.
Uchwałą z 19 grudnia 2024 r., nr VIII/59/24, rada powiatu nie wyraziła zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną.
17 stycznia 2025 r. burmistrz zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie:
- art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i podjęcie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem tego przepisu, jednoznacznie wskazującego, że w stanie faktycznym sprawy rada powiatu może odmówić zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym wyłącznie w sytuacji, gdy rozwiązanie umowy o pracę związane jest ze zdarzeniem związanym z wykonywaniem przez radnego mandatu, a takowej sytuacji
w stanie faktycznym sprawy nie ma;
- § 14 ust. 2 Statutu Powiatu (Dz.Urz. [...]) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i wskazanie w zawiadomieniu o zwołaniu VIII sesji rady powiatu na dzień 19 grudnia 2024 r. na godzinę 14.00 w pkt 7 - "Rozpatrzenie wniosku Burmistrza Miasta i Gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną powiatu" bez wskazywania w porządku obrad punktu dotyczącego podjęcia uchwały rady powiatu w sprawie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną. Tym samym podjęta została uchwała nieobjęta porządkiem obrad sesji rady powiatu wyznaczonej na dzień 19 grudnia 2024 r.;
- art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz § 9 pkt 17 i § 15 ust. 1 Statutu Powiatu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i wskazanie w zaskarżonej uchwale błędnej podstawy prawnej, albowiem wyłączną podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 22 ust. 2 u.s.p., a odwoływanie się do innych, bliżej niesprecyzowanych aktów prawnych jest błędem legislacyjnym;
Dodatkowo skarżący zarzucił brak uzasadnienia uchwały umożliwiającego zweryfikowanie stanowiska organu stanowiącego powiatu. Podniósł też, że tytuł uchwały jest sprzeczny i wprowadzający w błąd z merytorycznym rozstrzygnięciem, albowiem uchwała dotyczy "zgody na rozwiązanie umowy z radną", a rozstrzygnięcie organu jednoznacznie wskazuje w § 1, że organ stanowiący nie wyraża zgody. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie podjęte w formie uchwały jest wewnętrznie sprzeczne.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik rady powiatu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wniosek skarżącego zawierał istotne braki, w tym nie został należycie uzasadniony. Przede wszystkim treść wniosku jest zbyt lakoniczna i ogólna. Skarżący powołuje się jedynie na zdarzenia przyszłe i niepewne. Skarżący uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem z radną, nie wykazał, ażeby przedsięwziął jakiekolwiek kroki prawne w zakresie zmiany miejsca zatrudniania ww., w szczególności nie udokumentował faktu, że chce wprowadzić zmiany organizacyjne w urzędzie - nie przedłożył choćby projektu zmiany regulaminu organizacyjnego urzędu, który zawierałby w swej treści proponowane zmiany organizacyjne. Dalej nie wykazał, ażeby podjął działania mające na celu przekazanie obiektu (wieży wodnej) w struktury organizacyjne innej jednostki, tj. Domu Kultury. Z uwagi na powyższe zaniechania skarżącego, rada powiatu nie znała faktycznych motywów pracodawcy, a co za tym idzie, nie była zobligowana do wyrażania zgody na rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem z radną. Uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może być bowiem podjęta w oderwaniu od motywów podanych przez pracodawcę, a te, zdaniem rady, były niewystarczająco udokumentowane i umotywowane. Kluczową okolicznością jest również to, że rada powiatu jest zobowiązana do zweryfikowania, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z uwagi na powyższe uchybienia - zbyt ogólne stanowisko pracodawcy, brak wskazania konkretnych motywów jakimi kierował się przy podejmowaniu decyzji
o rozwianiu stosunku pracy z radną, rada powiatu nie znała faktycznych przyczyn uzasadniających rozwiązanie umowy o pracę.
W świetle powyższych okoliczności, zdaniem organu, nie doszło do błędnej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. Uwzględniając zastany stan faktyczny i prawny, w tym braki wniosku skarżącego, wskazano, że kwestia wyrażenia zgody bądź odmowy jej wyrażenia jest w tym przypadku pozostawiona uznaniu rady powiatu. Rada powiatu nie znała faktycznych motywów pracodawcy. Pracodawca nie przedsięwziął żadnych kroków prawnych celem wprowadzenia zmian organizacyjnych, na które powoływał się w złożonym wniosku. Założenia tam przedstawiane nie były w żaden sposób udokumentowane, opisywały jedynie zdarzenia przyszłe i niepewne. Powołanego przepisu nie można interpretować w taki sposób, iż rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Podkreślono, że brak skonkretyzowanej i wykazanej dokumentem przyczyny rozwiązania umowy o pracę obligowało radę powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.
Pełnomocnik organu wskazał, że chybiony jest zarzut nieujęcia w porządku obrad punktu dotyczącego uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną. Wbrew twierdzeniom skarżącego, rozpatrzenie wniosku było ujęte w porządku obrad sesji zwołanej w dniu 19 grudnia 2024 r. w pkt 7. Rozpatrzenie wniosku kończy się podjęciem uchwały, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 pkt 11 u.s.p. pełnomocnik wskazał, że przepis ten stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy uchwały, bez powołania szczegółowej podstawy ustawowej. Zatem mając na uwadze tematykę procedowania, powołane w zaskarżonej uchwale podstawy prawne są odpowiednie.
Pełnomocnik organu nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym tytułu zaskarżonej uchwały. Stwierdził, że sam tytuł uchwały "w sprawie zgody na rozwiązanie" został sformułowany prawidłowo, bowiem wskazuje na przedmiot uchwały, nie zaś na treść rozstrzygnięcia zawartego w jej treści. Uchwała w sprawie zgody zarówno może tę zgodę wyrażać, jak i zgody odmawiać. Jest to całkowicie zgodne z zasadami legislacji. Dlatego też brak jest jakiejkolwiek sprzeczności w tym zakresie. Argumentacja skarżącego stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę z konsekwentnym stanowiskiem organu.
Za niezasadny rada powiatu uznała także zarzut braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wyjaśniono, że projekt uchwały, doręczony wszystkim radnym za pośrednictwem systemu E-sesja, a także dostępny publicznie na portalu ww. serwisu, zawierał uzasadnienie projektu uchwały i z takim to uzasadnieniem uchwała została podjęta.
W aktach sprawy znajduje się kopia projektu uchwały wraz z uzasadnieniem oraz zrzut ekranu serwisu E-sesja, obrazujący datę zamieszczenia projektu uchwały wraz
z przedmiotowym uzasadnieniem.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na tle tego unormowania i tożsamej regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać,
że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09; wyrok WSA
w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W tym kontekście nie budzi w sprawie wątpliwości, że pracodawca jest legitymowany do wniesienia skargi, skoro zaskarżona uchwała pozbawia go możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. Skarżący jest pracodawcą radnej i na zasadzie art. 22 ust. 2 u.s.p. zobowiązany był zwrócić się do rady powiatu o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Zaskarżona uchwała bez wątpienia ingeruje w stosunek prawny łączący stronę skarżącą z radnym, uniemożliwiając pracodawcy jego rozwiązanie. Dlatego oczywistym jest, że niewyrażenie zgody nie tylko dotyczy interesu prawnego skarżącego jako pracodawcy, ale też go narusza.
Uznanie naruszenia interesu prawnego pracodawcy daje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt w zakresie posiadanego interesu prawnego. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. tylko uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność
z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego
i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.
W sprawie bezsporne pozostaje, że zaskarżona uchwała jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi, w sprawach zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyrażanej na podstawie art. 22 ust. 2 u.p.s. W myśl tego unormowania rozwiązanie
z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle tego unormowania i tożsamego zawartego w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wypracowane zostało stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym przepis art. 22 ust. 2 u.p.s. powinien być wykładany w ten sposób, że rada powiatu nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. wyroki NSA: z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2532/17; z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18 i powołane w nich orzeczenia oraz wyrok WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1114/19, publ. w CBOSA). W powołanym wyroku z 24 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zdania drugiego, zawartego w art. 22 ust. 2 u.s.p., nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w tym zdaniu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. NSA zauważył przy tym, że taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. NSA podkreślił, że skoro uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dotyczy indywidualnych praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy, to powinna być przekonująco uzasadniona.
Przytoczone stanowisko można obecnie uznać za dominujące w orzecznictwie.
W wyroku z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2538/24 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w ten sposób właśnie należy odczytywać omawiany przepis. NSA wyjaśnił, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., a uzależniająca rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest
z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Aby gwarancja skutecznego i bezpiecznego sprawowania funkcji publicznej przez radnego i jego ochrona przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów związanych ze sprawowanym mandatem nie była iluzoryczna, konieczne jest, by pracodawca, występując do rady powiatu z wnioskiem opartym na art. 22 ust. 2 u.s.p., precyzyjnie określił i wykazał rzeczywisty charakter powodów zamierzonego rozwiązania stosunku pracy. Oczywistym jest bowiem, że pracodawca zamierzając zwolnić radnego z pracy nie powoła się z reguły w uzasadnieniu wprost na okoliczności związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Ograniczenie się przez radę powiatu do jedynie formalnego badania, czy wśród podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym wskazanych przez pracodawcę powołano expressis verbis zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, pozbawiałoby jakiegokolwiek znaczenia ochronę wynikającą z art. 22 ust. 2 u.s.p.
W cytowanym wyroku z 18 lutego 2025 r. NSA wyjaśnił, że to pracodawca ma obowiązek wykazania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radną. Rada powiatu nie może prowadzić postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może być podjęta
w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę we wniosku, oświadczenia radnego, faktów powszechnie znanych, jak również powinna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie
w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Uchwała
w sprawie niewyrażenia zgody przez radę na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (zob. także wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 3827/21, CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku pełnomocnika organu stanowiącego powiatu, zaskarżona uchwała z 19 grudnia 2024 r. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Za uzasadnienie podjętej uchwały nie można uznać lakonicznego uzasadnienia projektu uchwały, który dodatkowo w sposób alternatywny wskazywał "wyraża zgodę/nie wyraża zgody". W uzasadnieniu tym wskazano jedynie, że do wniosku nie załączono żadnych dokumentów i rada nie mogła zbadać zasadności rozwiązania stosunku pracy z radną. Uzasadnienie to w żaden sposób nie odnosi się do motywów wskazanych przez pracodawcę ani do oświadczenia radnej. Pomija więc istotne okoliczności w sprawie, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. Poza tym wyrażone
w projekcie uzasadnienia stanowisko oparte zostało na błędnym założeniu, sprzecznym
z przedstawioną wykładnią art. 22 ust. 2 u.s.p., że rada powiatu bada zasadność rozwiązania stosunku pracy z radnym, podczas gdy jest to rola sądu pracy, a rada powiatu może odmówić zgody tylko, gdy stwierdzi, że rozwiązanie stosunku pracy ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego.
Pełnomocnik organu twierdzi, że uzasadnienie projektu uchwały było dostępne na stronie E-sesja. Potwierdza to tylko, że nie sporządzono uzasadnienia do podjętej uchwały. Bezspornie doręczona skarżącemu uchwała nie zawierała jakiegokolwiek uzasadnienia
i skarżący nie mógł dowiedzieć się z jakich powodów odmówiono zgody. Nie budzi wątpliwości Sądu, że uzasadnienie uchwały ingerującej w prawa podmiotów
o sprzecznych interesach powinno przybrać formę pisemną i zostać doręczone uprawnionemu wraz z władczym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia
w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. Lex nr 526575 i z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12, publ. Lex 1234203). Skoro sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły
u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, to oznacza, że organ podejmujący
to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ. w CBOSA).
Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały wydanej na podstawie art. 22 ust. 2 u.p.s. stanowi istotne naruszenie tego przepisu, co potwierdzają przytoczone wyroki sądów administracyjnych. Działanie organu podjęte w tym względzie dopiero na skutek wniesienia niniejszej skargi, było spóźnione i nie mogło konwalidować wskazanego uchybienia. Jak już wyjaśniono, sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu
z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. Wobec braku sporządzenia właściwego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały Sąd nie jest w stanie ustalić, jakie były dokładnie motywy zajętego przez radę powiatu stanowiska,
w szczególności jakie wnioski organ wyciągnął z okoliczności podawanych przez pracodawcę i radną. Już sama ta okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Jak wskazano wyżej uchwała wydawana na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. wymaga starannego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez radę powiatu. Musi uwzględniać ocenę okoliczności podanych przez pracodawcę oraz oświadczenie radnego, a także fakty powszechnie znane. Skoro motywy wniosku muszą zostać przez radę powiatu szczegółowo zbadane, to uzasadnienie nie może abstrahować od motywów podanych przez pracodawcę i stanowiska radnego.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu starał się nadrobić brak sporządzenia uzasadnienia do uchwały i wyjaśnić jakimi motywami kierowała się rada powiatu, odmawiając zgody. W szczególności przekonywał, że wniosek był zbyt lakoniczny
i ogólny, burmistrz w sposób niewystarczający umotywował i udokumentował wniosek, przez co rada nie znała faktycznych motywów pracodawcy. Sąd stanowiska tego nie podziela. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przepisy nie określają jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku pracodawcy. Od okoliczności konkretnej sprawy,
tj. wskazywanego przez pracodawcę powodu rozwiązania stosunku pracy z radnym, będzie zależała ocena, czy pracodawca wykazał, że planowane rozwiązanie stosunku pracy nie jest spowodowane wykonywaniem przez radnego mandatu. Jeżeli radny w żaden sposób nie zaprzecza okolicznościom podawanym przez pracodawcę, to nie ma podstaw do negowania zawartych we wniosku twierdzeń i wymagania ich dodatkowego udokumentowania. Tak samo nie można wymagać od pracodawcy udokumentowania podjęcia działań, które na etapie składania wniosku do rady powiatu pozostają w sferze zamiaru i zależeć będą od uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
Podkreślić należy, że nie jest rolą rady powiatu ocenianie zasadności rozwiązania stosunku pracy z radną w ogóle, ale jedynie ustalenie, czy podstawą ku temu są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Na kanwie niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu stanowisk pracodawcy i radnej, ocena ta jest możliwa, a zaniechano jej. Wniosek pracodawcy przedstawia ciąg zdarzeń (nie kwestionowanych przez radną), które w ocenie pracodawcy uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radną. Sama radna podała również okoliczności, które także należy rozważyć w kontekście zdarzeń mogących mieć związek z wykonywaniem mandatu radnego.
Z podanych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do pozostały zarzutów skargi, w zakresie dotychczas nieomówionym, to Sąd uznał je za niezasadne. Bezspornie w zawiadomieniu o zwołaniu VIII sesji Rady Powiatu na dzień 19 grudnia 2024 r. ujęty został w porządku obrad w pkt 7 przedmiotowy wniosek skarżącego i nie musiało zostać zapisane, że zostanie w tej sprawie podjęta uchwała, bo jest oczywiste, że rozpatrzenie wniosku kończy się zawsze podjęciem uchwały. Wynika to właśnie z treści art. 12 pkt 11 u.s.p., w myśl którego rada powiatu podejmuje uchwały w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Przepis ten odsyła do regulacji odrębnych, które wymagają zajęcia wiążącego stanowiska przez radę powiatu. Takim odrębnym przepisem jest art. 22 ust. 2 u.s.p. Dlatego prawidłowo w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano oba wymienione przepisy. Nie można się również zgodzić ze skarżącym, że zachodzi sprzeczność pomiędzy tytułem uchwały a jej treścią. Prawidłowo wskazał pełnomocnik rady powiatu, że uchwała "w sprawie zgody" może wyrażać zgodę, jak i odmawiać udzielenia zgody.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (300 zł.)
i wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).