II SA/Ol 973/06

II SA/Ol 973/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
S. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]"r. Starosta cofnął z urzędu bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne wydane przez Wojewodę w dniu "[...]" r. zezwalające M. T. na wykonanie ujęcia wody powierzchniowej na cieku RM-10 w miejscowości K. gm. L., piętrzenie wody do określonej rzędnej, pobór wody w określonej ilości dla potrzeb wylęgarni ryb oraz odprowadzanie wody z wylęgarni w określonej ilości do cieku RM-10, a także zobowiązał M. T. do usunięcia urządzeń wodnych w postaci zamknięć szandorowych przy przepuście okularowym na cieku RM-10 z pomocą których następuje piętrzenie wody oraz ujęcia wody w postaci dwóch rurociągów zamontowany w przepuście okularowym. W uzasadnieniu podano, iż na podstawie zawiadomienie dotyczącego podtapiania nieruchomości należącej do T. K. wszczęto postępowanie zmierzające do ustalenia jego przyczyny. Dokonano wizji w terenie i stwierdzono, iż M. T. posiadający pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie i pobór wód nie wykonał obowiązków określonych w wydanym pozwoleniu, a mianowicie nie zainstalował na przyczółku przepustu znaku wodnego w postaci bolca metalowego określającego maksymalny poziom piętrzenia wody oraz łaty wodowskazowej. Ponadto niezgodnie z posiadaną decyzją wykonano ujęcie wody powierzchniowej na cieku RM-10, gdyż w decyzji określono iż ujęcie to winno być przy przepuście, a woda winna być pobierania rurociągiem PCV o przekroju 30cm, natomiast faktycznie ujęcie wody wykonano w samym przepuście okularowym, składające się z dwóch rurociągów PCV o przekroju 20 i 30 cm. W związku z tym pismem z dnia 25 listopada 2002r. nakazano stronie usunięcie nieprawidłowości w poborze wody. M. T. zainstalował jedynie bolec metalowy określający maksymalny poziom piętrzenia i łatę wodowskazową, a w odniesieniu do pozostałych odstępstw złożył wniosek o ich usankcjonowanie i zezwolenie na zwiększenie poboru wody. Wskazano, iż dokonując analizy operatu wodnoprawnego stwierdzono szereg braków. Ponadto biorąc pod uwagę nieprawidłowości w wykonaniu obowiązków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz fakt niewykonania zaleceń określonych w piśmie z dnia 25 listopada 2002r. orzeczono o cofnięciu pozwania wodnoprawnego.
Od decyzji tej odwołał się M. T., zarzucając nieprawdziwe stwierdzenia, niejasności, błędy i sprzeczności zawarte w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się szczegółowo do poszczególnych stwierdzeń zawartych w decyzji. Podniósł, iż pomiary dokonane w dniu 14 października 2002r. wskazały jednoznacznie na brak związku wysokości zwierciadła wody w jeziorze M. z podtapianiem piwnicy na sąsiedniej posesji. Zarzucił przy tym iż nie wykonano ekspertyzy dotyczącej przyczyn podtapiania tego budynku, a w jego cenie rzekome podtapianie jest rzeczywistą podstawą cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a niezgodne z projektem wykonanie ujęcia tylko pretekstem. Zdaniem odwołującego się w postępowaniu jednoznacznie stwierdzono brak istnienia związku piętrzenia wody i podtapiania piwnicy, a jeśli organ lub właściciel posesji uważają inaczej to winni to udowodnić w formie ekspertyzy.
Decyzją z dnia "[...]" r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż z ustaleń przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oraz protokołu rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej w dniu 28 marca 2003r. w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego wynika, iż urządzenia zostały wykonane niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia "[...]" r. Nie został wykonany wlot betonowy o świetle 0,5 m, a lokalizacja ujęcia wody w samym przepuście okularowym na drodze gminnej, składającego się z dwóch rurociągów PCV o przekroju 300 i 200 mm jest niezgodna z postanowieniami wskazanej decyzji. Nieprawidłowości te nie zostały usunięte w określonym terminie. Wskazano, iż w świetle art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 jest to wystarczające, aby organ mógł cofnąć przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne bez odszkodowania. Podniesiono, iż trudno zgodzić się z twierdzeniem strony, iż w postępowaniu jednoznacznie udowodniono brak związku piętrzenia wody i podtapiania. Taka możliwość nie została wykluczona, a obowiązek wykonania stosownej ekspertyzy należy do podmiotu otrzymującego pozwolenie wodnoprawne. Wskazano, iż argument strony iż pobór wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym nie spełnia oczekiwanej funkcji winien być zgłoszony wcześniej wraz z kompletnym wnioskiem o zmianę pozwolenia. Od daty uprawomocnienia się pozwolenia upłynęło 8 lat, a więc był czas zarówno na usunięcie nieprawidłowości, jak i na wystąpienie o dokonanie zmiany decyzji z dnia "[...]"r.
Na tę decyzję skargę wniósł M. T. reprezentowany przez radcę prawnego – M. B. Zrzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz obrazę art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Podniesiono, iż stosownie do art. 136 ust. Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania jeżeli m.in. zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, bądź też urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane. Zatem organy administracji powinny, mając na uwadze art. 6, 7 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, wykazać zaistnienie przesłanek określonych w powołanym przepisie oraz okoliczności uzasadniające celowość skorzystania przez organ w warunkach konkretnej sprawy z fakultatywnej kompetencji powierzonej im wyżej wskazanym przepisem. W ocenie pełnomocnika skarżącego druga z tych przesłanek powinna podlegać badaniu w łączności z określoną w Prawie wodnym zasadą ochrony wód oraz przesłankami odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, przede wszystkim w aspekcie zgodności korzystania z wód z wymogami ochrony środowiska. Użycie wyrażenia "może" wskazuje bowiem, iż nie każde odstępstwo od warunków pozwolenia wodnoprawnego musi prowadzić do cofnięcia pozwolenia. Zaskarżona decyzja tym wymogom nie odpowiada. Ponadto zarzucono, iż organ administracji nigdy nie przeprowadził postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego a jedynie dołączył dokumenty pochodzące ze sprawy o zmianę pozwolenia wodnoprawnego oraz o wyjaśnienie przyczyn podtopień nieruchomości i uznał samowolnie materiał ten za wystarczający do cofnięcia pozwolenia, doręczając skarżącemu decyzję w tej sprawie jako pierwszą czynność w sprawie cofnięcia pozwolenia. Ponadto wskazano, iż organ odwoławczy oparł swoje twierdzenia w głównej mierze na protokole rozprawy administracyjnej z dnia 28 marca 2003r., który został sporządzony w innej sprawie, a ponadto sporządzony został poza rozprawą, nie został uczestnikom odczytany ani przez uczestników podpisany. W związku z tym ustaleń protokołu nie można zrównać z wynikami i ustaleniami rozprawy z uwagi na pominięcie części twierdzeń skarżącego, a ponadto należy mu odmówić mocy dowodowej. Podano także, iż samą możliwość naruszania interesu osób trzecich uznał organ za wystarczającą do cofnięcia pozwolenia, przerzucając ciężar dowodu na tę okoliczność na posiadacza uprawnienia, wbrew przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo iż przedstawił on wyniki pomiarów wysokości piętrzenia wskazujące na brak związku między piętrzeniem wody a podtopieniami. Ponadto powołano się na fakt niewykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, chociaż obowiązek taki nie został nałożony w drodze decyzji administracyjnej, a termin usunięcia nieprawidłowości został określony na okres zimowy, w którym prace budowlane nie mogły być wykonane. Pełnomocnik skarżącego zarzucił także, iż wbrew zasadzie iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie i ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do większości zarzutów zawartych w odwołaniu, ograniczając się do wykładni art. 136 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymują swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, iż udowadnianie przez skarżącego że wykonane przez niego ujęcie wody nie ma wpływu na podtapianie i zalewanie przyległych nieruchomości jest bezprzedmiotowe jako że urządzenia te w świetle przepisów prawa w ogóle nie powinny być wykonane. Posadowienie budowli wodnych jest niezgodne z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi przez Wójta Gminy w 1995r. oraz warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Wskazano, iż brak ze strony skarżącego działań zmierzających do uregulowania stanu rzeczy zgodnie z prawem spowodowało konieczność cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie.
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, iż decyzją z dnia "[...]"r. Starosta odmówił M. T. zmiany pozwolenia wodnoprawnego, a na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia "[...]" r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Jednakże prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 września 2006r. (sygn. akt "[...]" ) uchylono decyzję Wojewody. Z uwagi na fakt, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozstrzygały wniosek strony o zmianę przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, stąd też najpierw musi by zakończone postępowanie w tej sprawie. W przypadku bowiem ewentualnego uwzględnienia wniosku o zmianę pozwolenia, okoliczność tę należałoby uwzględnić przy badaniu przesłanek do cofnięcia pozwolenia. Na skutek wskazanego wyżej wyroku WSA uchylona została decyzja Wojewody, a tym samym postępowanie wróciło do etapu postępowania odwoławczego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być podjęte dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji dotyczącej wniosku o zmianę o pozwolenia wodnoprawnego.
Ponadto wskazać należy, iż wprawdzie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane jeszcze pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo wodne, jednakże z dniem 1 stycznia 2002r. weszła wżycie ustawa dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) i przepisy tej ustawy mają zastosowanie w niniejsze sprawie. Słuszny jest w związku z tym zarzut pełnomocnika skarżącego, iż w myśl art. 136 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania w przypadkach, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, iż nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu, bądź ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym organ winien wskazać, z jakich powodów uznał, iż w niniejszej sprawie pozwolenie należy cofnąć. Skoro bowiem decyzja jest pozostawiona uznaniu organu administracyjnego, to wprawdzie organ może ją podjąć w ramach swobodnej oceny, lecz ocena ta nie może być dowolna. Należy także podzielić stanowisko strony, iż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie. W związku z tym ma obowiązek nie tylko zbadania wszystkich okoliczności sprawy, ale także wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno być sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy rozpatrzeniu odwołania w niniejszej sprawie organ odwoławczy zaś ograniczył się do wskazania podstaw, które jego w ocenie uzasadniają cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, natomiast nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu strony. Wyjaśnić przy tym należy, iż nawet gdyby organ odwoławczy uznał, iż argumenty podnoszone przez stronę nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, to winien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, a nie pomijać je milczeniem.
Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi odnośnie przeprowadzonej rozprawy wodnoprawnej z tego powodu, iż w przeciwieństwie do ustawy - Prawo wodne z 1974r. obecna ustawa nie zawiera przepisu nakazującego przeprowadzenie takiej rozprawy. Tym samym organ może zarządzić rozprawę w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli uzna to za niezbędne, lecz nie ma takiego obowiązku. W związku z tym sam fakt, iż - jak wskazano w protokole rozprawy - dotyczyła ona zmiany pozwolenia wodnoprawnego nie ma znaczenia, gdyż zgodnie z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako dowód można dopuścić wszelkie dokumenty, o ile mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jednakże uchybienia w sporządzeniu protokołu mogą mieć znaczenie dla oceny jego mocy dowodowej. Przy czym wskazać należy, iż fakt wykonania urządzeń niezgodnie z wydanym pozwoleniem został ustalony w trakcie oględzin, w których uczestniczył skarżący. Okoliczności tej zresztą nie kwestionuje sam skarżący, który przyznał to także na rozprawie przed tut. Sądem. O ile jednak organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie także w oparciu o okoliczności ustalone wyłącznie w trakcie przeprowadzonej rozprawy, to winien wyjaśnić z jakich względów uznał je za udowodnione. Chybiony jest także zarzut pełnomocnika skarżącego odnośnie konieczności nałożenia obowiązków dotyczących doprowadzenia urządzeń do stanu zgodnego z pozwoleniem wodnoprawnym w drodze decyzji. Pełnomocnik skarżącego wprawdzie okoliczność tę podniósł w skardze, lecz nie wskazał przepisu który nakładałby obowiązek wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Natomiast organ winien ustalić, czy fakt iż strona formalnie nie została poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego (z akt sprawy wynika, iż była jedynie informowana o takiej możliwości) miał wpływ na ograniczenie jej uprawnień jako strony postępowania.
W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.