II SA/OL 97/23

II SA/Ol 97/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 sierpnia 2020 r. Burmistrz Węgorzewa (dalej jako: Burmistrz, organ pierwszej instancji), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 - u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – k.p.a.), ustalił na rzecz B.S. i W.S. (dalej jako: inwestorzy) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na działce o nr ew. [...] oraz budowie dwóch zjazdów indywidualnych z drogi gminnej [...]. Ustalając uwarunkowania przestrzenne, organ dopuścił budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej w nawiązaniu do tradycyjnej zabudowy i ustalił parametry zabudowy poszczególnych obiektów. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Uzyskano również wymagane uzgodnienia: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji (postanowienie z 15 lipca 2020 r.), Starosty Węgorzewskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z 20 lipca 2020 r.) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p.).
Decyzją z 10 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a., zmienił wydaną 28 sierpnia 2020 r. decyzję o warunkach zabudowy.
Kolejną decyzją z 15 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 104 i 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez inwestorów, zmienił decyzję o warunkach zabudowy, zmienioną decyzją z 10 grudnia 2020 r., poprzez zmianę zapisu w pkt 2 ppkt 2.1. lit. b) - "dopuszczalna ilość kondygnacji: maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe" na zapis: "dopuszczalna ilość kondygnacji: maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe oraz 1 kondygnacja podziemna (podpiwniczenie budynku) - "maksymalne szerokość elewacji frontowej: maks. 20 m" na zapis: "maksymalna szerokość elewacji frontowej: maks. 20,4 m; -"maksymalna powierzchnia zabudowy: maks. 200 m2" na zapis: "maksymalna powierzchna zabudowy: maks. 220 m2"; w pkt2 ppkt 2.1 lit. c): - "dopuszczalna ilość kondygnacji: maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe" na zapis: "dopuszczalna ilość kondygnacji nadziemnych: maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe oaz 1 kondygnacja podziemna (podpiwniczenie budynku); - "maksymalna szerokość elewacji frontowej: maks. 15 m" na zapis: "maksymalna szerokość elewacji frontowej: maks. 20 m; - -"maksymalna powierzchnia zabudowy: maks. 150 m " na zapis: "maksymalna powierzchnia zabudowy: maks. 165 m"; w pkt 2 ppkt 2.1. lit. d) - "dopuszczalna ilość kondygnacji: maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe" na zapis: "dopuszczalna ilość kondygnacji: maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe oraz 1 kondygnacja podziemna (podpiwniczenie budynku)"; - "maksymalna szerokość elewacji frontowej: maks. 15 m" na zapis: "maksymalna szerokość elewacji frontowej: maks. 20 m"; - maksymalna powierzchnia zabudowy: maks. 120 m2" na zapis: "maksymalna powierzchnia zabudowy: maks. 132 m2"; w pkt 2 ppkt 2.1 lit. e) - dopuszczalna ilość kondygnacji nadziemnych: maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe" na zapis: "dopuszczalna ilość kondygnacji nadziemnych: maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe oraz 1 kondygnacja podziemna (podpiwniczenie budynku)"; - "maksymalna szerokość elewacji frontowej: maks. 10 m" na zapis: "maksymalna szerokość elewacji frontowej: maks. 15m"; - "maksymalna powierzchnia zabudowy: maks. 80 m" na zapis: "maksymalna powierzchnia zabudowy: maks. 88 m".
W uzasadnieniu wyjaśniono, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału oraz treści żądania uznano, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Ponadto stwierdzono, że zmiany te nie będą naruszały warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego.
M.W. (dalej jako: strona, skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 18 lipca 2022 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 sierpnia 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, a w konsekwencji również zmieniających ją decyzji z 10 grudnia 2020 r. oraz 15 lutego 2021 r. Strona wskazanym wyżej decyzjom zarzuciła naruszenie:
1) art. 28 k.p.a. przez pominięcie jej w postępowaniach zakończonych wydaniem wymienionych wyżej decyzji;
2) art. 155 k.p.a. poprzez dwukrotną zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresach, które nie kwalifikowały się do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., gdyż były na tyle daleko idące, że wymagały przeprowadzenia nowych postępowań, a nie sięgania po instytucję zmiany decyzji ostatecznych, tym bardziej, że z ich treści nie wynika, aby przeprowadzono dla nich wymagane prawem uzgodnienia;
3) art. 61 u.p.z.p. w zw. z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego doszło do:
nieprawidłowego wyznaczenia granic terenu inwestycji, gdyż według stanu prawnego z dnia wydania pierwotnej decyzji oraz decyzji zmieniających ustalenie warunków zabudowy tylko na części działki nie było prawnie możliwe;
niespójności treści załącznika nr 1 do pierwszej decyzji z treścią samej decyzji, gdyż na rysunku oznaczono tylko cześć działki [...], natomiast w pierwszej decyzji (pkt 1) wskazano, że inwestycja zostanie zrealizowana na działkach nr [...], co oznacza, że obszar inwestycji jest znacznie większy;
błędne oznaczenie granic terenu inwestycji skutkowało nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego na załączniku nr 3 do pierwszej decyzji - przyjmując granice terenu objętego wnioskiem wyznaczone na załączniku nr 3 do decyzji należy zauważyć, że w kierunku północnym i zachodnim granice obszaru analizowanego są mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki (tym bardziej, że w rozporządzeniu mówi się o szerokości działki, a nie szerokości części działki), więc prawidłowo wyznaczony obszar inwestycji doprowadziłby do tego, że granice obszaru analizowanego byłyby znaczenie szersze;
naruszenie par. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż w treści decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić między innymi wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, przy czym wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, wobec czego biorąc pod uwagę powyższe zarzuty dotyczące naruszeń przy wyznaczeniu obszaru analizowanego, to w efekcie w pierwszej decyzji nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki;
c) wadliwej analizy, gdyż zgodnie z par. 5-8 rozporządzenia precyzyjnie określono sposób przeprowadzenia analizy parametrów i cech zabudowy w obszarze analizowanym, której wadliwość przejawia się m.in.: w ustaleniu szerokości elewacji frontowej, która powinna być obliczona jako średnia arytmetyczna z pomiarów na wszystkich działkach zabudowanych, a następnie możliwe jest dopuszczenie tolerancji 20% od wyliczonej średniej, podczas gdy w pierwszej decyzji nie pokazano analizy w tym zakresie (nie ma obliczeń dla każdej z działek), stwierdzając tylko, że maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosi 17 m i od tej wartości dopuszczono możliwość powiększenia szerokości elewacji frontowej o 20% oraz niepełnej analizie, bo nie zawiera analizy zgodnej z wytycznymi rozporządzenia.
W piśmie z 4 listopada 2022 r. skarżąca zarzuciła dodatkowo ww. decyzji naruszenie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez brak uzgodnienia ostatecznego projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami.
Decyzją z 28 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 15 lutego 2021 r. z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz przytoczyło treść art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. Wyjaśniono, że strona jest właścicielką działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie opisanych wyżej działek inwestorów, zatem posiada ona interes prawny w niniejszym postępowaniu, w konsekwencji czego wniosek o stwierdzenie nieważności należało rozpatrzeć. Tego rodzaju naruszenie przepisów, jakim jest pominięcie strony postępowania nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu tylko, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa musi bowiem tkwić w treści decyzji, a nie w postępowaniu, w którym decyzja została wydana. Tym samym, niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji. W związku z tym, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji: 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśniono, że przedmiotem decyzji zmieniającej była zmiana zapisów dotyczących poszczególnych parametrów wszystkich budynków wchodzących w zakres inwestycji, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej. Zmiana liczby kondygnacji wszystkich budynków poprzez dodanie kondygnacji podziemnej w żaden sposób nie oddziałuje na ład przestrzenny okolicy, nie wpływa na wysokość budynków ani żadne inne parametry podlegającej ustaleniu w decyzji o warunkach zabudowy. Ze stanowiącej załącznik do decyzji nr 65/2020 z dnia 28 sierpnia 2020 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy analizy urbanistycznej wynika, że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego wynosi 20,4 m, a dla budynków gospodarczych - 26 m. W związku z tym zwiększone w decyzji zmieniającej szerokości elewacji frontowych tych budynków mieszczą się w wynikach analizy. Natomiast powierzchnia zabudowy poszczególnych budynków nie stanowi parametru podlegającego ustaleniu w decyzji. Odnosząc się do wymogu uzyskania zgody stron na dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kolegium wskazało, że inwestorzy wyrazili zgodę na zmianę decyzji we wskazanym zakresie, gdyż zmiana ta została dokonana na ich wniosek. M.W. nie była w tamtym postępowaniu uznana przez organ za stronę postępowania, dlatego też organ nie występował do niej o uzyskanie zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia, Kolegium wskazało, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. bada się jedynie, czy istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej - czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podniesiono, że przepis art. 155 k.p.a. stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów u.p.z.p. nie mógł zostać uwzględniony. W związku z tym stwierdzono, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie zaistniała żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja została wydana przez właściwy do tego organ, nie dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była ona niewykonalna w dniu jej wydania. Zaskarżona decyzja nie jest decyzją, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy okoliczności przedmiotowej sprawy oraz prawidłowo przeprowadzona wykładnia obowiązujących w tym zakresie przepisów prowadzić winna do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji organu pierwszej instancji jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. poprzez zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, który nie kwalifikował się do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., gdyż były to na tyle daleko idące zmiany, dotyczące istotnych parametrów inwestycji, że dla swojej ważności wymagały przeprowadzenia nowych postępowań, a nie sięgania po instytucję zmiany decyzji ostatecznej. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Podkreśliła, że decyzja z 15 lutego 2021 r., zmieniająca ostateczną decyzję z 28 sierpnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy, została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., bowiem zakres tych zmian nie kwalifikował się do zmiany decyzji w tym trybie. Zmiana ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest co do zasady dopuszczalna, lecz musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie może doprowadzić do naruszenia przez zmodyfikowaną zabudowę bądź zagospodarowanie terenu pozostałych wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p. Natomiast dokonane w niniejszej sprawie zmiany wykraczają daleko poza ustalenia wynikające z pierwotnej decyzji i tym samym, nie mieszczą się w dopuszczalnej prawnie możliwości zmiany decyzji w trybie nadzwyczajnym. Zaznaczono również, że prawidłowo ustalony krąg stron postępowania w postępowaniu głównym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji zmieniających, winien uwzględniać skarżącą. Dokonane zmiany mogłyby zatem nastąpić jedynie po wyraźnym wyrażeniu przez nią zgody na wnioskowane zmiany.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez Kolegium w odpowiedzi na skargę zaś skarżąca, jak i pozostali uczestnicy postępowania, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy we wskazanym terminie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 28 listopada 2022 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z 15 lutego 2021 r. Decyzją tą organ pierwszej instancji, na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił decyzję z 28 sierpnia 2020 r.
Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Podnieść należy, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa", którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi pojęcie stwierdzenia nieważności decyzji należy interpretować wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Przyjmuje się też, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m.in. wtedy, gdy w wyniku tego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Zauważyć również należy, że wprawdzie dopuszczalne jest przyjęcie, że w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego, a ponadto naruszenie przepisów procesowych musi być ewidentne. Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego dotyczą więc, co do zasady, naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, zaś naruszenie przepisów postępowania wyjątkowo może być uznane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1048/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 801/17; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 4248/16; CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest więc przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli oczywiście było to w danej sprawie konieczne (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06 oraz z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, CBOSA). Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tej decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego czy prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych lub oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie będą mogły być poczytane jako rażące.
Zatem w sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, to wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, co w istocie oznacza, że jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie jednak uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisu postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/22, CBOSA).
Podnieść również należy, że system nadzwyczajnych trybów postępowania (wznowieniowego i nieważnościowego) oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 825/19, CBOSA). O ile zatem wskazane wyżej tryby nadzwyczajne mogą być uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej jednocześnie przesłanki wznowienia i stwierdzenia nieważności, to nie są one wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie w odniesieniu do tego samego zdarzenia. Uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach (enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a.) i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad - zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Niemożliwe jest więc z tego samego powodu uruchomienie trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2044/16, CBOSA).
Zgodnie zaś z woli ustawodawcy niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją i tym samym, nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko jest konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2762/15; z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2132/16; z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 37/20; z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1852/20; z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. II OSK 2378/18, CBOSA).
Powyższe odnosi się również do wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. okoliczność ta stanowi podstawę wznowienia postępowania. Żadna zaś z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2132/16, z dnia 9 października 2019 r., sygn. II OSK 780/19, CBOSA).
W konsekwencji brak udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, czy też podnoszony w toku postępowania brak uzgodnienia ostatecznego projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami – jako podstawy wznowienia postępowania administracyjnego – nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wymaga podkreślenia, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie może stanowić trybu konkurencyjnego również w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczona jest wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, CBOSA).
Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym - w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, CBOSA).
W ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 15 lutego 2021 r. zmieniającej ostateczną decyzję z 28 sierpnia 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którą decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 834/22, CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, że przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.
Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które byłoby niedopuszczalne w związku ze związaniem organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1493/21, CBOSA).
Przy czym, uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Po 75/22, CBOSA).
Nie budzi wątpliwości, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, gdyż przewiduje ona dla organu pewne możliwości decyzyjne, zaś przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w u.p.z.p., w szczególności art. 61 u.p.z.p.
Wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., natomiast szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego.
W orzecznictwie podnosi się, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić jedynie w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 921/22, CBOSA). Nawet bowiem brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1305/16; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 791/22, CBOSA).
Zauważyć należy, że przedmiotem decyzji zmieniającej była zmiana zapisów dotyczących poszczególnych parametrów wszystkich budynków wchodzących w zakres inwestycji, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej w zakresie: liczby kondygnacji z 2 nadziemnych, na 2 nadziemne oraz I podziemną (podpiwniczenie budynku), szerokości elewacji frontowej z 20 m na 20,4 m w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z 15 m na 20 m w przypadku dwóch budynków gospodarczych oraz z 10 m na 15 m w odniesieniu do trzeciego budynku gospodarczego, jak również w zakresie powierzchni zabudowy: z 200 m na 220 m2 w odniesieniu do budynku mieszkalnego, ze 150 m2 na 165 m2 w odniesieniu do jednego budynku gospodarczego, z 120 nr na 132 m2 w odniesieniu do drugiego budynku gospodarczego oraz z 80 m2 na 88 m2 w odniesieniu do trzeciego budynku gospodarczego. Zmiana liczby kondygnacji wszystkich budynków poprzez dodanie kondygnacji podziemnej w żaden sposób nie oddziałuje na ład przestrzenny okolicy, nie wpływa na wysokość budynków ani żadne inne parametry podlegającej ustaleniu w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do pozostałych parametrów, wskazać należy, że ze stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 28 sierpnia 2020 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy analizy urbanistycznej wynika, że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego wynosi 20,4 m, a dla budynków gospodarczych - 26 m. W związku z tym zwiększone w decyzji zmieniającej szerokość elewacji frontowych tych budynków mieszczą się w wynikach analizy. Natomiast powierzchnia zabudowy poszczególnych budynków nie stanowi parametru podlegającego ustaleniu w decyzji. W związku również zmiana dokonana w zakresie powierzchni zabudowy poszczególnych budynków nie narusza przepisów u.p.z.p. ani przepisów wykonawczych do tej ustawy.
W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że dokonana przez organ pierwszej instancji zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów szczególnych, nie jest też sprzeczna z przeprowadzoną w niniejszej sprawie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zostały także naruszone zasady dobrego sąsiedztwa ani ładu przestrzennego. W tej sytuacji wnioskowana przez inwestorów – będących jedyną stroną tego postępowania - zmiana istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy mogła zostać uwzględniona przez organ pierwszej instancji jako korzystniejsze rozwiązanie dla inwestorów.
Podkreślić przy tym należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19, CBOSA).
Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że Kolegium dokonało prawidłowej kontroli decyzji z 15 lutego 2021 r. w kontekście wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także nie jest dotknięta wadami wymienionym w art. 156 § 1 pkt. 1, 3 - 7 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.