II SA/OL 948/24

II SA/Ol 948/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-05-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 427/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 33 art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 listopada 2024 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"),
w wyniku rozpatrzenia odwołania M. i J. M. (dalej jako: "skarżący", "inwestorzy"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z 10 czerwca 2024 r., nr 130/2024, nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Zgodził się z organem I instancji, że budynek gospodarczy został wybudowany
w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Wskazał, że nie ulega wątpliwości, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi samowoli budowanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. u z 2024 r. poz. 725, dalej jako: "u.p.b."), gdyż na jej realizację nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. Podkreślono, że organy nadzoru budowlanego na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały, że budynek powstał na podstawie wyjątku określonego w art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. Nawet mimo zgłoszonej na etapie postępowania odwoławczego informacji, że budynek będzie też wykorzystywany do przechowywania sprzętu wędkarskiego i kajaków, jego funkcja gospodarcza nie uległa zmianie. Nadal bowiem jego budowa jest związana
z produkcją rolną - pszczelarstwem. Tym samym możliwość zachowania ww. obiektu
w miejscu jego realizacji winna być oceniona pod kątem zgodności jego istnienia
z przepisami innymi niż prawo budowlane. Takiego rodzaju przepisami są również uchwały, zarządzenia obowiązujące na terenach chronionych. Uznano, że w sprawie miał zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., gdyż na ww. działce obowiązują zapisy uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XLIV/635/22 z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2022 r. poz. 5615, dalej jako: "uchwała"), który wprowadza na terenie Parku m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych w odległości 100 m od brzegu jeziora. Ustalono zaś bezspornie, że obiekt będący przedmiotem postępowania zlokalizowany jest w odległości 72 m od brzegu jeziora [...]. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 1 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako: "RDOŚ"), jako organu wyspecjalizowanego, o zajęcie stanowiska w zakresie zastosowania do inwestycji wyjątków wskazanych w uchwale co do zakazu zabudowy, biorąc pod uwagę planowane przeznaczenie budynku. Pismem z 12 sierpnia 2024 r. RDOŚ poinformował, że wskazywane przez inwestorów przeznaczenie budynku gospodarczego nie pozwala na zakwalifikowanie go jako obiektu służącego turystyce wodnej. Organ ochrony środowiska na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał orzeczenie NSA z dnia 06.07.2016 r., sygn. akt II OSK2581/14, z którego wynika, że "obiekt służący turystyce wodnej" w rozumieniu ww. uchwały to obiekt, który musi być bezpośrednio, a nie pośrednio powiązany z turystyką wodną, np. pomost do cumowania niedużych jednostek pływających lub pomost, który służy do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi. Przywołano też wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.11.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1659/14, dotyczący budowy hangaru do przechowywania sprzętu turystycznego z niezbędnymi pomieszczeniami gospodarczymi, z którego wynika, że do wyjątków nie można zaliczyć obiektów związanych zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczanie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie) jak i związanych
z usługami technicznymi (przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów). RDOŚ uznał, że budynek służący przechowywaniu pontonów, kajaków oraz sprzętu wędkarskiego używanego w celach rekreacyjnych (a takie przeznaczenie podali inwestorzy), nie zalicza się do obiektów wyłączonych z powyższego zakazu. RDOŚ dodał przy tym,
że zlokalizowanie tego typu obiektów poza 100-metrową strefą od jeziora w żaden sposób nie wpływa na możliwość uprawiania wypoczynku wodnego. RDOŚ uznał też, że realizowany obiekt nie służy również gospodarce wodnej lub rybackiej. Wskazał,
że gospodarka wodna obejmuje racjonalne zarządzanie wodą oraz szeroko pojętą ochronę jej zasobów i prowadzi się ją z zachowaniem zasady racjonalnego
i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych
z uwzględnieniem ich ilości i jakości. Istnienie budynku gospodarczego, którego podstawową funkcją będzie przechowywanie pontonów, kajaków oraz sprzętu wędkarskiego używanego w celach rekreacyjnych nie jest w żaden sposób związane
z gospodarką wodną, zresztą nie mieści się on w kategorii XXIV obiektów wymienionych w Prawie budowlanym (obiekty gospodarki wodnej). Odnosząc się do ewentualnego wykorzystania obiektu w ramach racjonalnej gospodarki rybackiej, RDOŚ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym za racjonalną gospodarkę rybacką uznaje się wykorzystywanie produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Zgodnie zaś z ustępem 1 ww. przepisu podmiotem obowiązanym do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej jest uprawniony do rybactwa w obwodzie rybackim. Sam charakter obiektu oraz jego przeznaczenie, w ocenie RDOŚ, nie pozwalają na przyjęcie, iż służy on celom gospodarki rybackiej. RDOŚ przeanalizował sprawę również pod kątem wyjątków zawartych w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdyż realizowane przedsięwzięcie nie jest związane z wykonywaniem zadań wynikających
z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Nie jest również związane z wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Inwestycja ta nie stanowi również inwestycji celu publicznego.
W związku z powyższym organ ochrony środowiska uznał, że brak jest w niniejszej sprawie możliwości zastosowania odstępstw od ww. zakazu w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. WINB stwierdził, że ocena RDOŚ jest spójna, wyczerpująco uzasadniona, uwzględnia obowiązujące przepisy i poparta została orzecznictwem sądów administracyjnych. Dlatego przychylił się w całości do przedstawionej przez RDOŚ argumentacji.
Reasumując, WINB stwierdził, że istotą postępowania naprawczego jest doprowadzenie zakwestionowanej budowy do stanu zgodnego z prawem. Tylko
w sytuacji, w której nie ma możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego
z prawem, dopuszczalne jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Wskazał,
że w niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:
1. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia przedmiotowej decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do tego organu celem ponownego rozpoznania w związku z naruszeniem przez organ I instancji:
a) art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed upływem terminu na wypowiedzenie się przez inwestorów co do zebranego materiału dowodowego i wobec całkowitego braku ustosunkowania się przez ten organ do istotnych okoliczności podniesionych przez inwestorów oraz materiału dowodowego załączonego przez inwestorów do ich pisma złożonego w terminie wyznaczonym na podstawie art. 10 k.p.a.;
b) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez całkowity brak rozważenia istotnych w sprawie okoliczności podniesionych przez inwestorów i dowodów złożonych przez inwestorów;
c) art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie inwestorów prawa do rozpoznania sprawy
w dwóch instancjach;
2. art 15 k.p.a. i 136 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie (w treści postanowienia z dnia
6 listopada 2024 r.), że "Badając złożone odwołanie oraz przekazane akta, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że nie zostały wyjaśnione okoliczności mająca istotne znaczenie dla prowadzonej sprawy, tj. czy
w odniesieniu do stwierdzonego stanu faktycznego mają zastosowanie wyjątki od zakazu zabudowy w promieniu 100 m od linii brzegu jeziora [...]" oraz jednoczesne zastosowanie art. 136 § 2 k.p.a. (bez zgody inwestorów), czym organ dopuścił się naruszenia tego przepisu, ponieważ odstąpienie od zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) jest możliwe tylko "na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu",
a tymczasem skarżący w odwołaniu wnosili o uchylenie decyzji organu I instancji
i przekazanie sprawy temu organowi celem rozpoznania;
3. art. 6 i art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia
z dnia 2 sierpnia 2024 r., na podstawie którego organ odwoławczy zwrócił się bez podstawy prawnej do RDOŚ o dokonanie wykładni i zastosowania prawa materialnego w zakresie wyjątków określonych w § 5 ust. 1 uchwały, podczas gdy organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie dowodowe, natomiast do dokonania własnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony, ale i obowiązany - i nie może bez podstawy prawnej delegować tej czynności na inny organ (RDOŚ). Zwrócenie się do innego organu jest możliwe zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. tylko i wyłącznie "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), a organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.);
4. 107 §1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez szerokie parafrazowanie w uzasadnieniu decyzji wykładni prawa dokonanej przez inny organ (RDOŚ), który nie został umocowany
w przepisach prawa do orzekania w niniejszej sprawie, zaś samodzielna wykładnia WINB sprowadza się jedynie do fragmentu: "Organ odwoławczy, oceniając przedłożone stanowisko w całości przychyla się do przedstawionej w nim argumentacji. Ponadto należy zwrócić też uwagę na to, że wyjątki od przedstawionego zakazu nie mogą być traktowane rozszerzająco, gdyż otworzyłoby to drogę do niekontrolowanej zabudowy terenów chronionych, czyniąc akty wprowadzające taką ochronę fikcyjnymi";
5. art. 51 ust.1 pkt 2 u.p.b. poprzez niezastosowanie i art. 51 ust.1 pkt 1 u.p.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy na przedmiotowej działce inwestorów nie obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, a więc istnieje możliwość - po spełnieniu przesłanek z § 5 ust. 1 uchwały - dostosowania budynku do zgodności z przepisami;
6. § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały poprzez błędną wykładnię przesłanek dozwalających lokowanie obiektów w pasie 100 metrów od linii jeziora [...], polegającą na arbitralnym odejściu od literalnego brzmienia przepisu, że w pasie 100 metrów mogą być lokalizowane tylko i wyłącznie obiekty które:
(1) służą turystyce wodnej lub
(2) służą gospodarce wodnej lub
(3) służą gospodarce rybackiej,
w ten sposób, że dodano słowo "bezpośrednio", które nie znajduje się w tym przepisie oraz nie wytłumaczono w sposób logiczny pojęcia "bezpośrednio" ani "pośrednio". Wykładnia dokonana przez organ jest arbitralna (nie znajduje uzasadnienia ani
w wykładni literalnej, ani funkcjonalnej – vide zarzut poniżej). W konsekwencji wyjątki zostały zawężone przez organ tak dalece, że w praktyce skutkiem jest całkowity zakaz zabudowy w pasie 100 metrów od jeziora (tak jakby wyjątków nie było). Innymi słowy, organ dokonał wykładni arbitralnie zawężającej przesłanki dopuszczenia zabudowy
w taki sposób, że doszło do faktycznego całkowitego wyłączenia prawa zabudowy
w sposób niewynikający z uchwały;
7. § 5 pkt 5 lit. a) załącznika nr 1 (Plan ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego do 2032 roku) do uchwały Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego
z dnia 28 sierpnia 2012 r. poprzez brak uwzględniania wykładni funkcjonalnej.
Z przepisu tego wynika, że - jeziora, których główną funkcją może być zarówno gospodarka rybacka, jak i amatorski połów ryb: [...]; na poszczególnych jeziorach w tej grupie dopuszcza się użytkowanie rekreacyjne na poziomie nie kolidującym z gospodarką rybacką i amatorskim połowem ryb. Oznacza to, że lokalizacja jakichkolwiek obiektów rekreacyjnych trwałych lub okresowych nie może doprowadzać do niszczenia stref rozrodu ryb, bytowania narybku itp., a tym samym wykładnia funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w pasie 100 metrów mogą być lokalizowane tylko i wyłącznie obiekty które:
(1) służą turystyce wodnej lub
(2) służą gospodarce wodnej lub
(3) służą gospodarce rybackiej
oraz nie kolidują z gospodarką rybacką i amatorskim połowem ryb. Tylko taka wykładnia zawężająca jest uzasadniona na gruncie wykładni funkcjonalnej. Zatem budynek gospodarczy inwestorów nie tylko nie koliduje z tymi celami, a co więcej nawet te cele wprost realizuje. W konsekwencji nawet przyjmując zawężającą koncepcję "bezpośrednio służy" należy właśnie uznać, że budynek gospodarczy (niemieszkalny) skarżących, w którym przechowywane są pontony i kajaki oraz sprzęt wędkarski, jest typowym przykładem obiektu służącego bezpośrednio turystyce wodnej, w tym bezpośrednio służy głównej funkcji rekreacyjnej tego jeziora i jest zgodny z amatorskim połowem ryb – a zatem służy bezpośrednio podstawowym celom jeziora [...].
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko
i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi WINB stwierdził, że art. 136 § 2 k.p.a. jest niewątpliwie wystarczającą podstawą prawną do wydania postanowienia i do uzupełnienia materiału dowodowego. Wbrew stanowisku skarżących nie zwrócono się do RDOŚ o dokonanie wykładni prawa, tylko o dokonanie oceny czy w stanie faktycznym sprawy wskazane w przepisach o ochronie środowiska wyjątki mogłyby mieć zastosowanie w prowadzonym postępowaniu.
Wskazano, że uchybienie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. zostało konwalidowane poprzez umożliwienie skarżącym zapoznanie się z aktami sprawy
w siedzibie organu II instancji, z czego skorzystała skarżąca. Podczas spotkania w dniu 11.07.2024 r. zostało stronie dokładnie wytłumaczone w jakim kierunku zmierza postępowanie i jakie zostaną przez organ odwoławczy podjęte czynności w związku
z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego.
Zdaniem WINB zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. i 106 k.p.a. również nie ma oparcia w stanie faktycznym sprawy. Art. 106 nie był stosowany w niniejszym postępowaniu, gdyż nie ma przepisów, które zobowiązywały organ do uzyskania stanowiska innego organu. Zastosowanie art. 136 § 2 k.p.a. wynikało z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, by nie było żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brzmienie art. 7b k.p.a., co pominął pełnomocnik w skardze, że w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. W niniejszej sprawie zaszły właśnie przesłanki z ww. przepisu.
W ocenie WINB uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest bardzo szczegółowe
i zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy tak, by strony postępowania poznały motywy podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku pełnomocnika, organ dokładnie ocenił stanowisko RDOŚ (str. 6 decyzji ostatni akapit)
i nie znalazł przesłanek ani okoliczności do jego zakwestionowania. Organ ochrony środowiska wyjątkowo wnikliwie ocenił możliwość istnienia spornego budynku
w lokalizacji będącej przedmiotem postępowania, a organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw, by podważyć dokonaną ocenę.
Według WINB również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie jest zasadny, co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu skarżonej decyzji (strona 7). Przepis powyższy nie daje organom uprawnień do nakazania przesunięcia obiektu,
a jedyną możliwością doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami jest całkowita rozbiórka i usytuowanie w lokalizacji zgodnej z obowiązującymi przepisami.
Zarzut naruszenia § 5 uchwały jest w zasadzie dla WINB niezrozumiały. Bezsporne jest, że § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały brzmi: "W Parku wprowadza się następujące zakazy (...) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Przepis ten jest jasny i trudno dopatrywać się w jego treści możliwości manipulowania zakresem wskazanych w nim wyjątków. Każde wyjątki od zasady muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z brzmieniem, gdyż rozszerzanie ich zakresu jest niedopuszczalne. Organ ochrony środowiska nie dokonał interpretacji zakresu obowiązywania wyjątków
w sposób naruszający ww. przepis. Dywagacje pełnomocnika co do tego zarzutu dążą w kierunku nadinterpretacji ww. przepisu, niedopuszczalnej na terenie, gdzie faktycznie obowiązuje zakaz zabudowy, z uwzględnieniem ściśle określonych wyjątków. Podkreślono, że organ ochrony środowiska poparł swoje stanowisko przepisami prawa
i orzeczeniami sądów administracyjnych, dlatego organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania.
W zakresie zarzutu naruszenia § 5 pkt 5 lit. a załącznika nr 1 (Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego do 2032 r.) do Uchwały Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28.08.2012 r. (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r. poz. 2722) WINB wskazał, że uchwała ta nie wyłącza stosowania przepisów uchwały z 2022 r. Nadal zatem zakazy zabudowy są aktualne i nie ma ona wpływu na ich interpretację, popartą przez organ ochrony środowiska obowiązującymi przepisami. Zacytowany w skardze fragment, jak i zresztą cała uchwała, dotyczą długoterminowego planu funkcjonowania Mazurskiego Parku Krajobrazowego we wskazanych w tym akcie zakresach i nie zmieniają sensu ustanowionego zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegów jezior. Z cytatu wynika jasno, że na wskazanych jeziorach dopuszcza się użytkowanie rekreacyjne (w domyśle jezior, a nie działek je otaczających), które nie będzie kolidowało z gospodarką rybacką i amatorskim połowem ryb.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pierwotne przeznaczenie obiektu będącego przedmiotem postępowania było ściśle związane z produkcją rolną, co pozwoliło uniknąć wymogu uzyskania pozwolenia na jego budowę. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżący zmienili stanowisko dzieląc funkcję budynku na rolniczą (pszczelarstwo) - oraz gospodarczą o funkcji stanicy, uznając, że wpisze się ona w wyjątki od zakazu zabudowy. Skoro zatem skarżący na tym etapie postępowania forsują funkcję budynku niezwiązaną w całości z rolnictwem, promując go jako stanicę, należałoby się zastanowić czy kierunek prowadzenia postępowania nie powinien być inny, tj. art. 48 Prawa budowlanego. Stanica bowiem jest inną niż gospodarcza dla rolnictwa kategorią budynku, zatem na jej postawienie wymagane będzie pozwolenie na budowę, którego skarżący nie mają. Pomijając nawet powyższe, turystykę wodną można uprawiać w odległości 100 m od brzegu jeziora, co zresztą zauważył organ ochrony środowiska, a do amatorskiego połowu ryb nie jest potrzebna budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ponad 111 m2.
W replice pełnomocnik skarżących podniósł, że nie doszło do konwalidacji naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący stanowczo zaprzeczają, aby na spotkaniu w lipcu 2024 r. skarżąca miała stwierdzić, że pismo z 11 czerwca 2024 r. stanowiło odwołanie, skoro zostało zatytułowane "Odpowiedź". Odwołanie zostało wniesione dopiero 5 lipca 2024 r. Tym samym organ I instancji nie był zwolniony z badania okoliczności
i dowodów wskazanych w piśmie z 11 czerwca 2024 r. Organ I instancji nie zaczekał do końca wyznaczonego terminu z wydaniem decyzji, czyli do 13 czerwca 2024 r. Zarzucono też, że organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, nie ustalił odległości inwestycji od jeziora, po raz pierwszy uczynił to dopiero organ odwoławczy. Organ
I instancji nie rozważył też kluczowych okoliczności faktycznych wskazanych w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały. Organ odwoławczy nie mógł dokonać zatem "powtórnej" oceny, ponieważ taka ocena w ogóle nie została przeprowadzona przez organ I instancji, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania. Według skarżących niedopuszczalne było zwrócenie się do RDOŚ w zakresie interpretacji i zastosowania przepisów prawa. Takie działanie wymaga wyraźnego upoważnienia w przepisach prawa. W przeciwnym razie organ działa bez podstawy prawnej, co stanowi zarzut naruszenia przepisów dotyczących właściwości organów. W związku z tym WINB nie miał prawa odwoływać się w uzasadnieniu decyzji do stanowiska innego organu nieupoważnionego do dokonywania wykładni prawa w tej sprawie, a tym bardziej nie powinien cytować żadnych twierdzeń tego organu. Według skarżących obiekt gospodarczy związany funkcjonalnie z jeziorem, zlokalizowany w pasie 100 m, jest dopuszczony, jeżeli służy turystyce wodnej lub gospodarce rybackiej. Dlatego podział na oddziaływanie bezpośrednie i pośrednie jest sztuczny i niezrozumiały.
Na rozprawie 6 maja 2025 r. skarżący stawili się osobiście. Pełnomocnik skarżących pismem z 16 kwietnia 2025 r. wniósł o zmianę terminu rozprawy w związku z oczekiwaną operacją. Podał, że nie współpracuje w okręgu olsztyńskim z zaufanym substytutem. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku o odroczenie terminu rozprawy.
Skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze i w replice. Skarżąca oświadczyła, że to z jej inicjatywy doszło do wyznaczenia miejsca posadowienia budynku. Zrobiła tak, ponieważ uważała, że w tym miejscu nie będzie ujemnych konsekwencji dla środowiska, zwłaszcza, że jezioro pełni funkcję rekreacyjną. Skarżący chcieliby na przyszłość znaleźć sobie miejsce na Mazurach. Skarżący dodał, że orzecznictwo sądowe nie jest jednoznaczne, np. w orzeczeniu NSA sygn. akt II OSK 286/20 uznano, że pomieszczenia służące do przechowywania sprzętu służą rekreacji
i mogą być sytuowane w 100-metrowym pasie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o odroczenie rozprawy, gdyż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. W związku z tym Sąd uwzględnił, że uczestnictwo w rozprawie stron i ich pełnomocników nie jest obowiązkowe. Ponadto w dotychczas składanych pismach radca prawny przedstawił obszernie i wyczerpująco zarzuty i argumenty pozwalające poznać stanowisko skarżących w sprawie, co z kolei umożliwiło Sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem twierdzeń pełnomocnika skarżących, jak i samych skarżących.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności w rozpoznawanej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ prowadzący postępowanie administracyjne do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie organ
I instancji zawiadomił skarżących o takiej możliwości, wyznaczając im siedmiodniowy termin. Przed upływem wyznaczonego terminu organ wydał jednak decyzję. Postępowanie organu narusza wskazany przepis, ale pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Dlatego nie mogło podlegać uwzględnieniu. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a tylko istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji,
a w rozpoznawanej sprawie tak nie było. Zasadnie organ odwoławczy akcentował, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i taki był już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Poza tym organ odwoławczy rozważył i odniósł się wyczerpująco do twierdzeń skarżących podniesionych w piśmie z 11 czerwca 2024 r., zasadnie przyjmując, że pozostają one bez wpływu na kierunek rozstrzygnięcia organu
I instancji.
Wbrew przekonaniu skarżących nie doszło też do naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wystarczającym zakresie, pozwalającym na wydanie decyzji, a uzupełniające postępowanie dowodowe organu odwoławczego tylko potwierdziło, że budynek gospodarczy posadowiony został
w strefie zakazu. Na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organ nie musi uzyskać zgody strony, gdyż zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. może działanie takie podjąć z urzędu.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący zapewniali przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak i w jego początkowej fazie, że budynek przeznaczony jest na cele rolnicze związane z prowadzeniem pasieki zarejestrowanej na ww. działce jako gospodarstwo rolne. Podnosili, że prowadzenie gospodarstwa pasiecznego wymaga licznego sprzętu specjalistycznego i materiałów potrzebnych do prowadzenia dobrej praktyki pszczelarskiej. Przedłożone przez skarżących dokumenty potwierdzały, że są zarejestrowani jako producenci rolni
i zakładają na ww. działce pasiekę, co pozwalało uznać, że budynek gospodarczy będzie związany z produkcją rolną. PINB przeprowadził oględziny budowy
i postanowieniem z 8 kwietnia 2024 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych
i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót. Skarżący przedłożyli żądane dokumenty, w tym projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu, uwzględniający położenie rozpoczętej budowy. Zgodnie z przedłożoną mapą opracowaną przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia, odległość budynku od brzegu jeziora wynosiła 82,85 m. Zatem już z dokumentów przedłożonych przez skarżących, sporządzonych na ich zlecenie przez uprawniony podmiot, jasno wynikało, że budynek gospodarczy posadowiony został w strefie zakazu, czyli w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu jeziora. W takich okolicznościach organ I instancji nie musiał powtarzać pomiarów, skoro ich nie kwestionował. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, o czym PINB zawiadomił skarżących 6 czerwca 2024 r., wyznaczając siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie. Organ I instancji nie dotrzymał wyznaczonego terminu i przed jego upływem wydał decyzję. Jednak okoliczność ta, jak już zauważono, nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem wyjaśnienia skarżących i przedłożone przez skarżących dokumenty były jednoznaczne i prowadziły do jednego wniosku, że budynek gospodarczy związany z produkcją rolną nie może pozostać w strefie zakazu zabudowy i nie mogło tego zmienić zgłoszenie dodatkowej funkcji obiektu budowlanego. W piśmie z 11 czerwca 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do zajęcia końcowego stanowiska w sprawie, skarżący zgłosili właśnie dodatkową funkcję budynku gospodarczego, oświadczając, że będzie w nim przechowywany sprzęt do działalności non profit wspomagającej wędkarstwo sportowe oraz rekreacyjne oraz inne formy alternatywnej turystyki wodnej. Skarżący wskazali nową funkcję w kontekście zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu jeziora, o którym dowiedzieli się od PINB w toku postępowania. Przy czym skarżący błędnie przyjmują, że zgłoszenie nowej funkcji budynku spowodowało zmianę stanu faktycznego. Nowe oświadczenia skarżących wymagały jedynie dokonania oceny prawnej, czy zgłoszony na tym etapie zamiar co do dodatkowej funkcji budynku gospodarczego może usprawiedliwiać pozostawienie budynku gospodarczego w istniejącej lokalizacji, a tym samym uzasadniać wdrożenie procedury legalizacyjnej. Oceny takiej mógł dokonać organ odwoławczy w ramach art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Na zasadzie tego przepisu organ odwoławczy mógł i zlecił organowi I instancji dokonanie w terenie rzeczywistych pomiarów odległości budynku od linii brzegowej jeziora, które wykazały odległość 72 m. Ustalenie to potwierdzało tylko, że budynek gospodarczy znajduje się w strefie zakazu zabudowy, jak przyjął organ
I instancji na podstawie ustaleń projektanta sporządzającego projekt zagospodarowania terenu i w którym podano odległość 82,85 m. Różnica wyników może wiązać się
z okresowym cofnięciem się lustra wody z uwagi na suszę, porę roku i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż bezspornie budynek gospodarczy znajduje się w strefie zakazu zabudowy.
Oceniając dopuszczalność zabudowy analizowanego terenu z uwagi na miejsce lokalizacji i rodzaj zabudowy wyjaśnić należy, że zasadą w Prawie budowlanym jest, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 określają zatem na zasadzie wyjątku zamierzenia budowlane, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego przepisy te należy interpretować ściśle. W rozpoznawanej sprawie skarżący na wstępie deklarowali, że kontrolowany budynek gospodarczy realizowali zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. Przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia,
o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych
i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zastosowanie tego uregulowania wymaga łącznego spełnienia opisanych w nim warunków. Warunki te nie zostały jednak spełnione, stanowisko organów nadzoru budowlanego jest w tym zakresie błędne. Chociaż kontrolowany obiekt stanowi budynek gospodarczy związany z produkcją rolną, mieszczący się w wymienionych parametrach, to nie można uznać, aby jego obszar oddziaływania mieścił się w całości na działce inwestorów. Skład orzekający podziela stanowisko prezentowane przez WINB w innych postępowaniach, które były przedmiotem oceny tutejszego Sądu, m.in. w wyrokach z 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 217/24 i z 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 564/24 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyrokach tych wyjaśniono, że nie można uznać, aby zakres oddziaływania budynku posadowionego w strefie zakazu mieścił się wyłącznie w obrębie działki inwestora. Należy mieć bowiem na uwadze, że zakaz zabudowy w strefie 100 m od linii brzegów jezior służy realizacji konkretnych celów, dla jakich utworzono daną formę ochrony przyrody. Należy uznać, że lokalizacja zabudowy w strefie mniejszej niż ogólnie dopuszczona jest równoznaczne z oddziaływaniem inwestycji na teren podlegający prawnej ochronie. Potwierdza to m.in. treść § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). W myśl tego unormowania usytuowanie budynku z zachowaniem odległości dopuszczonej na zasadzie wyjątku, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Skład orzekający przytoczone stanowisko podziela. Zatem oddziaływanie spornego budynku gospodarczego wykracza poza działkę inwestora, co jest sprzeczne z dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. Przepis ten nie uprawniał tym samym do rozpoczęcia budowy bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji oznacza to, że prawidłowo w sprawie powinien zostać wdrożony tryb z art. 48, a nie art. 51 u.p.b. Jednak mimo powołania błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu, gdyż organy orzekające prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie jest w ogóle dopuszczalna legalizacja budynku gospodarczego w istniejącej lokalizacji, co uzasadniało nakaz rozbiórki. Bezcelowe byłoby pouczanie skarżących o możliwości legalizacji i oczekiwanie na złożenie takiego wniosku, czy tez żądanie przedłożenia dodatkowych dokumentów, skoro jest oczywiste w sprawie, że legalizacja jest niedopuszczalna.
Skład orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że zgłoszone przez skarżących funkcje budynku gospodarczego nie pozwalają na uznanie, że
w sprawie mógłby mieć zastosowanie wyjątek § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a) cytowanej uchwały w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z tym unormowaniem w Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Unormowanie to wprowadza bezwzględny zakaz budowania nowych obiektów w pasie 100 m od linii brzegów jezior i dlatego wymienione w nim wyjątki należy interpretować ściśle. Co oznacza, że dopuszczone w tym przepisie funkcje obiektów muszą służyć w całości i wyłącznie wyszczególnionym działalnościom, których rozumienie prawidłowo przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście należy odczytywać wskazanie organu odwoławczego, że obiekt służący turystyce wodnej musi być bezpośrednio, a nie pośrednio powiązany z turystyką wodną. Skarżący zaś podawali, że budynek gospodarczy realizowali w związku z zarejestrowaną działalnością rolną. Budynek ten miałby przede wszystkim pełnić funkcję służebną w stosunku do prowadzonej działalności rolnej. Miały być przechowywane w nim różne sprzęty i materiały związane z prowadzeniem pasieki. Nawet gdyby przechowywany był w nim wyłącznie sprzęt do uprawiania sportów wodnych przez skarżących i ich gości, to z racji lokalizacji
i przeznaczenia terenu spełniałby funkcję standardowego budynku gospodarczego
w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie zaś obiekty nie zostały wyłączone spod zakazu zabudowy obowiązującego na podstawie § 5 ust. 1 pkt 7 powołanej uchwały, co potwierdza przytoczone w zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych (por. też wyrok WSA w Olsztynie z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 811/22, publ. w CBOSA). W przeciwnym razie wprowadzony zakaz zabudowy byłby bezskuteczny, bowiem zawsze można byłoby pośrednio powiązać każdy budynek gospodarczy z turystyką wodną z racji bliskiego położenia jeziora. Przedstawionej interpretacji nie zmienia cytowana w skardze treść Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, która odnosi się stricte do form użytkowania wód jeziora, a nie zabudowy położonej w jego otoczeniu. Zasadnie zaakcentowano
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że posadowienie budynku poza strefą zakazu zabudowy nie pozbawi skarżących możliwości rekreacyjnego korzystania z jeziora
i amatorskiego połowu ryb. Powołany przez skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 2869/20, nie daje podstawy do uznania zasadności stanowiska skarżących, gdyż dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego, który nie przeczy przyjętej przez organy i skład orzekający wykładni. Wyrokiem tym NSA uchylił postanowienie GDOŚ w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej budowie pomostu i budynku kapitanatu z zapleczem biurowo-socjalnym, a także podręcznym magazynem i warsztatem koniecznym do obsługi wypożyczalni sprzętu wodnego i wędkarskiego. Organy orzekające przyjęły w tamtej sprawie, że wśród obiektów dopuszczonych do budowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior nie mieszczą się obiekty budowlane kubaturowe związane z usługami uzupełniającymi, jak i z usługami technicznymi. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżone postanowienia nie zostały oparte na postępowaniu wyjaśniającym wszystkie okoliczności sprawy, nadto nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności nie wskazano, jakie walory przyrodnicze obszaru, gdzie ma być zlokalizowana planowana inwestycja, spowodowały odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz nie dokonano zindywidualizowanej oceny czy w przedmiotowej sprawie istotnie planowana inwestycja nie wyczerpuje znamion "obiektu służącego turystyce wodnej". NSA wskazał, że brak prawnego zdefiniowania pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" wymaga jego konkretyzacji, a nadto ocena, czy planowane obiekty objęte zamierzeniem inwestora służyć mają turystyce wodnej, powinna być dokonana z uwzględnieniem celów, dla których zakaz i dopuszczony wyjątek od tego zakazu zostały ustanowione, w szczególności z uwagi na brzmienie art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. NSA zauważył, że w odniesieniu do wyjątków obejmujących m. in. "obiekty służące turystyce wodnej", nie posłużono się kwantyfikatorem "bezpośrednio". Przy czym NSA uwzględnił wyjaśnienia skarżącego kasacyjnie, że posłużenie się nazwą "kapitanat" było przypadkowe, w istocie ma to być wypożyczalnia sprzętu pływającego i warsztat do naprawy tego sprzętu. Tego typu obiekt niewątpliwie służy zaś turystyce wodnej, tak jak np. wskazywana w skardze kasacyjnej tzw. stanica wodna. Opowiedziano się za tym, że obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki, np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. W cytowanym wyroku wywodzono dalej, że budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania i przechowywania łodzi, kajaków, kanu, bez wątpienia ma bezpośredni związek z turystyką wodną i uzasadnione jest, aby tego rodzaju budynek usługowy znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, aby nie było konieczności przenoszenia tego sprzętu na dalsze odległości.
Przytoczony wyrok akcentuje i uwzględnia, że zamierzenie budowlane dotyczyło w istocie jednego rodzaju działalności ściśle związanej z turystyką wodną.
W rozpoznawanej sprawie zaś sporny budynek gospodarczy jest związany
z produkcją rolną, tj. ma służyć prowadzeniu pasieki, a nie do obsługi turystów, korzystających z wody.
Odnosząc się do sprzeciwu skarżących wobec wystąpienia organu odwoławczego do RDOŚ o ocenę dopuszczalności posadowienia budynku gospodarczego w strefie zakazu, w kontekście zgłaszanych przez skarżących planowanych funkcji budynku, to działania takiego nie można uznać za niedopuszczalne. Zauważyć trzeba, że RDOŚ jest organem, z którym uzgadnia się co do zasady możliwość zabudowy terenu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonych m.in. na terenie parków krajobrazowych (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p."). Prawidłowo inwestycja skarżących powinna zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy, wówczas RDOŚ zająłby wiążące stanowisko w sprawie. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący dysponowali taką decyzją. Jak już wyjaśniono wyżej zrealizowane zamierzenie nie odpowiada dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. Dlatego nie było objęte wyłączeniem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Dodatkowo w nowelizacji obowiązującej od 11 stycznia 2025 r. ustawodawca wprost wskazał w art. 59 ust. 2b pkt 4 u.p.z.p., że wyłączenia z art. 59 ust. 2a nie stosuje się do obiektów budowlanych,
o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. sytuowanych na obszarze parku krajobrazowego. Natomiast w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie, stanowisko RDOŚ wyrażone na wniosek WINB ma walor wyłącznie opiniodawczy, co wyjaśnił skarżącym prawidłowo GDOŚ. Organ odwoławczy nie był związany oceną prawną RDOŚ, ale mógł ją w całości podzielić. Do wystąpienia do RDOŚ z zapytaniem uprawniał art. 7 k.p.a., który pozwala organom administracji podejmowanie z urzędu wszelkich czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Żaden zaś przepis nie zakazuje wystąpienia organowi orzekającemu do innego organu wyspecjalizowanego o opinię. Powołany przez organ odwoławczy art. 7b k.p.a. wprost przewiduje współpracę między organami przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.
Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.