II SA/OL 945/06

II SA/Ol 945/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /sprawozdawca/
Hanna Raszkowska /przewodniczący/
S. Katarzyna Matczak
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wydłużenia godzin funkcjonowania lokalu gastronomicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia "[...]" r. nr "[...]"Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. reprezentowanego przez radcę prawnego, od oświadczenia Prezydenta Miasta z dnia "[...]"r., udzielającego zgodę na wydłużenie godzin funkcjonowania lokalu gastronomicznego A przy ul. "[...]" w "[...]", stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 17 sierpnia 2005r. B. A. złożył u Prezydenta Miasta wniosek o wyrażenie zgody na wydłużenie godzin funkcjonowania lokalu gastronomicznego od poniedziałku do czwartku do godziny 1 °° (dnia następnego), od czwartku do soboty do godziny 3 30 (dnia następnego), a w niedzielę do 24 °°.
W dniu "[...]" r. Prezydent Miasta uwzględnił wniosek.
Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Organ stwierdził więc, iż stosownie do unormowań ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) jedynie rada gminy jest organem właściwym do określenia godzin otwarcia placówek gastronomicznych.
Z ustaleń organu wynika, że w dniu "[...]" r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Zgodnie z § 2 uchwały wydłużenie godzin funkcjonowania działających na terenie miasta placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych powyżej godziny 22 °° do godziny 6 °° dnia następnego, z wyjątkiem stacji benzynowych oraz skrócenie czasu funkcjonowania wymienionych placówek wymaga zgody zarządu miasta. Natomiast w obecnym stanie prawnym, wobec zmian ustrojowych, organem właściwym do wyrażenia zgody na przedłużenie godzin funkcjonowania placówek jest Prezydent Miasta.
Mając na uwadze powyższe unormowania oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy podniósł, iż ustalenie godzin czasu pracy
Sygn. akt II SA/Ol 945/06 2
placówek gastronomicznych należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie jest dopuszczalne regulowanie tej kwestii przez organ wykonawczy gminy. Stwierdził, iż Rada Gminy Miasta podjęła powyższą uchwałę z naruszeniem art. XII § 1 przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Dlatego też, w ocenie organu, brak jest przepisu upoważniającego Prezydenta Miasta do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej w tym zakresie. Organ uznał, iż skoro zakwestionowana zgoda została wydana z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, to nie może być traktowana jako decyzja administracyjna. Ponadto organ wskazał, iż oświadczenie Prezydenta Miasta nie zawiera elementów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną. Nie został bowiem wskazany adresat, a zgoda nie została doręczona wnioskodawcy.
Reasumując Kolegium podniosło, iż zgoda na wydłużenie godzin funkcjonowania placówek gastronomicznych nie może być wyrażona w formie decyzji administracyjnej. Tym samym oświadczenie organu wykonawczego w tym względzie musi być traktowane wyłącznie jako czynność materialno-techniczna od której nie można wywieść skutecznie odwołania. Dlatego też organ zobligowany był zgodnie z art. 134 kpa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. M., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 kpa w zw. z art. 104 kpa przez uznanie, że zgoda Prezydenta Miasta na wydłużenie godzin funkcjonowania baru gastronomicznego przy ul. "[...]" w "[...]" nie jest decyzją administracyjną i wobec tego nie przysługuje od niej odwołanie.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej zgodził się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotyczącą braku podstawy prawnej do wydania zgody przez Prezydenta Miasta na wydłużenie godzin funkcjonowania placówek gastronomicznych. Wskazał, iż brak przepisu upoważniającego Prezydenta Miasta do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej w zakresie czasu pracy placówek gastronomicznych, czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów o właściwości jest niewątpliwie wadą wskazującą na jej nieważność. W ocenie pełnomocnika powyższe nie oznacza jednak, że taki akt administracyjny nie istnieje lub nie jest decyzją. Podniósł, iż wyrażona przez Prezydenta Miasta zgoda, jest indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej, istniejącym w obrocie prawnym i jego eliminacja powinna nastąpić w trybie przepisów kpa. Przyjęcie odmiennego poglądu, zdaniem strony skarżącej, prowadziłoby do
Sygn. akt II SA/Ol 945/06 3
błędnego wniosku, iż brak jest jakiejkolwiek możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanych bez podstawy prawnej, czy też z naruszeniem przepisów o
właściwości.
Ponadto strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, iż zgoda Prezydenta Miasta nie zawiera elementów koniecznych do uznania jej za decyzję. Wskazała, iż skoro zgoda została udzielona na wniosek B. A. to on jest adresatem decyzji. Pełnomocnik podkreślił, iż zgodnie z orzecznictwem NSA pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa. Stwierdził, iż braki formalne decyzji nie powodują, że określony akt administracyjny nie istnieje.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto w odniesieniu do przytoczonej w skardze tezy wyroku NSA, organ wskazał, iż zgoda w zakresie wydłużania godzin funkcjonowania nie jest wydawana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyrażana jest w uchwale rady gminy. Stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygniecie nie zawiera adresata. Skoro bowiem wnioskodawcą była osoba fizyczna, a w piśmie jako adresata wskazano Bar, to w związku z tym nie można przyjąć, iż faktycznie adresatem był B. A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na podstawie art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny bada zaskarżone postanowienie pod względem legalności, czyli zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zatem Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydawaniu aktu nie zostały naruszone przepisy prawa.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Sygn. akt II SA/Ol 945/06 4
Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 - dalej jako kpa), w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W doktrynie przyjmuje się, iż niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).
Istota sporu między stronami w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do kwestii, czy wyrażenie zgody przez Prezydenta Miasta na wydłużenie godzin funkcjonowania lokalu gastronomicznego A przy ul. "[...]" w "[...]" jest decyzją administracyjną, a w związku z tym czy przysługuje od niej odwołanie.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, ponieważ oświadczenie Prezydenta Miasta z dnia "[...]" roku nie zawiera elementów niezbędnych do uznania go za decyzję administracyjną a także nie jest decyzją administracyjną, gdyż organ ten nie miał podstawy prawnej do rozstrzygania przedmiotowej kwestii w takiej władczej formie.
Natomiast w ocenie strony skarżącej oświadczenie organu administracji publicznej należy uznać za decyzję administracyjną, ponieważ jest to akt administracyjny indywidualny, który istnieje w obrocie prawnym i aby go wzruszyć należy zastosować tryb odwoławczy uregulowany przepisami kpa.
W związku z tym kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zakwestionowane przez stronę skarżącą działanie Prezydenta Miasta można zakwalifikować jako akt administracyjny wydany w procesowej formie decyzji administracyjnej.
Zasadnym jest wskazać, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjętym przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych oraz wydany w trybie i formie uregulowanej prawem procesowym (por. wyrok NSA z 22.09.1983r., sygn. akt SA/Wr 367/83, ONSA 1983, z.2,
Sygn. akt II SA/Ol 945/06 5
póz. 75, s. 183). Zatem decyzja administracyjna jest jednostronnym aktem stosowania prawa, wydanym w postępowaniu uregulowanym przepisami kpa.
Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Dz. U. Nr 78, póz. 483) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa wynika, że podstawą prawną do wydania przez organ administracji państwowej decyzji może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Zgodnie z art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przy czym rozporządzenia i akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi, wydawanymi na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym (art. 92 i 94 Konstytucji). Przepis ten wskazuje na hierarchiczną strukturę systemu prawa, w którym powiązania między normami prawa mają charakter formalny (norma hierarchicznie wyższa stanowi podstawę obowiązywania normy hierarchicznie niższej) i treściowy (norma hierarchicznie wyższa wyznacza treść normy hierarchicznie niższej; zob. J. Wróblewski, W. Lang, S. Zawadzki, "Teoria państwa i prawa", wyd. III, Warszawa 1986, s. 392-393).
Powyższe oznacza, iż walor przepisu powszechnie obowiązującego może mieć tylko przepis rangi ustawowej oraz taki, który zawarty jest w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego, podjętym przez organ kompetentny do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym(por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, komentarz do art. 6).
W razie kolizji norm prawnych zawartych w przepisach prawa różnej rangi pierwszeństwo przyznaje się normie rangi wyższej.
W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną wyrażenia zgody przez Prezydenta Miasta stanowił § 2 uchwały Rady Gminy Miasta nr "[...]" z dnia "[...]"r. Uchwała ta, co słusznie podniósł organ odwoławczy, została wprawdzie wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. nr 24 póz. 142 z późn. zm.), jednak upoważnienie organu wykonawczego gminy do udzielenia zgody na wydłużenie godzin funkcjonowania m.in. lokalu gastronomicznego wykroczyło poza
Sygn. akt II SA/Ol 945/06 6
granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 15.03.1999r., sygn. akt II SA/Ka 1014/98 Wokanda 1999/11/42, wyrok NSA z 25.04.1996r. sygn. akt II SA 315/95 Wokanda 1996/10/41, wyrok NSA z 04.07.2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1182/00 Dz.Urz. Śląsk 2001/65/1619).
W związku z tym, w świetle powyższej argumentacji, należy uznać, iż wyrażenie przez Prezydenta Miasta zgody na wydłużenie godzin funkcjonowania lokalu gastronomicznego nie może być traktowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Dlatego też akt ten nie może zostać wzruszony na podstawie procedury przewidzianej w kpa.
Zasadnym jest tu wskazanie na treść art. 1 pkt 1 kpa, który to stanowi, iż Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Ustalanie zaś godzin otwarcia placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych nie zostało przez ustawodawcę poddane rozstrzyganiu w drodze decyzji administracyjnej.
Należy podkreślić, iż nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (tak: B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7 C.H. Beck, W-wa 2005r., str. 462).
Powyższe rozważania czynią drugorzędną kwestię, czy akt Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r., wyrażający zgodę posiada minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji.
Niemniej jednak zauważyć należy, iż dokument ten zawiera jedynie oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania i treść rozstrzygnięcia. Nie zawiera natomiast pozostałych elementów decyzji administracyjnej wymaganych przez art. 107 § 1 kpa to jest oznaczenia strony lub stron - w rozumieniu art. 29 kpa, powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach odwoławczych.
Z treści omawianego aktu wynika, iż organ wykonawczy gminy udziela zgody na wydłużenie godzin funkcjonowania lokalu gastronomicznego A, wskazuje kto złożył wniosek, czego dotyczył i że wniosek został uwzględniony. Zatem
Sygn. akt II SA/Ol 945/06 7
wskazuje kto złożył wniosek, czego dotyczył i że wniosek został uwzględniony. Zatem występuje minimum elementów pozwalających na ustalenie podmiotu i przedmiotu stosunku materialnoprawnego. Nie przesądza to jednak o tym, iż może być on uznany za decyzję administracyjną.
Ze skargi można wywnioskować, iż w ocenie strony skarżącej każda forma władczego działania organu administracji publicznej w sprawie indywidualnej jest decyzją administracyjną. Jest to pogląd nietrafny i nie można go zaakceptować, zważywszy na przytoczone już argumenty.
Na podkreślenie zasługuje, iż przepisy prawa przewidują również inne, poza decyzyjnymi, formy działania organów administracji publicznej. Do takich działań należy wydawanie aktów i podejmowanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podejmowanych poza postępowaniem administracyjnym, a więc w trybie nieuregulowanym przepisami kpa. W doktrynie podkreśla się, iż są to akty, które mają charakter władczy, dotyczą konkretnego podmiotu oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale nie są decyzjami lub postanowieniami w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego (zob. artykuł B. Adamiak " Z problematyki właściwości sadów administracyjnych" Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego nr 2 (5)72006, str. 9-19). Takim innym aktem jest właśnie przedmiotowa zgoda organu wykonawczego gminy, którego uprawnienie w tym zakresie wynika z przepisu aktu prawa miejscowego, ale nie jest zakotwiczone w przepisie rangi ustawowej. Takie działania organów administracji publicznej mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednak przesłanką dopuszczalności skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności, do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.).
Na marginesie wskazać można, iż uchwała Rady Miasta, która daje Prezydentowi Miasta kompetencję do wyrażania zgody na wydłużenie godzin funkcjonowania lokali gastronomicznych istnieje w obrocie prawnym. Dlatego wzruszenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta możliwe będzie tylko w przypadku uprzedniego stwierdzenia nieważności omawianego przepisu powyższej uchwały.
8
Sygn. akt II SA/Ol 945/06
Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.