II SA/Ol 944/21

II SA/Ol 944/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2112/22 - Wyrok NSA z 2025-04-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 14 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi B. R. i I. R. oraz M. K. i M. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 11 sierpnia 2020 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] spółce[...] (dalej: "spółka", "inwestor") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - wieży kratowej typu BOT-E2/35 o wysokości całkowitej 36,15 m n.p.t., na działce nr [...].
Następnie, postanowieniem z 28 grudnia 2020 r., na wniosek B.R., I.R., M.K., M.K, M.J. i R.B. (dalej: "skarżący"), Starosta wznowił postepowanie zakończone ww. decyzją.
Decyzją z 5 marca 2021 r., powołując się na art. 149, art. 150 § 1 w zw. z art. 154 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 11 sierpnia 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że skarżący są właścicielami działek
o numerach [...]. Zaznaczył, że nieruchomość, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja objęta jest postanowieniami uchwały [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obrębu geodezyjnego [...]. Zgodnie z kartą terenu [...] tego planu, przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem [...] - teren przeznaczony pod zabudowę przemysłowo-produkcyjno-usługową, na którym dopuszcza się zabudowę o maksymalnej wysokości od poziomu terenu do kalenicy dachu 14,00 m. Starosta, po ocenie pochylenia głównej wiązki promieniowana anteny A1 o azymucie 45° i anteny B1 o azymucie 165°, poziomu montażu anten na wysokości 34,3 m.n.p.t, istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości i ich przeznaczenia oraz wysokości zabudowy ustalonej w planie miejscowym, przy uwzględnieniu ukształtowania i rzędnych terenu, stwierdził, że w odległości 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zaznaczył, że zatwierdzony projekt budowlany zakłada, że zasięg sumarycznego ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego anten znajduje się w odległości poziomej od wieży 4,7 m do wysokości nie mniejszej niż 33,4 m n.p.t. i zamyka się w granicach działki, na której zaplanowano inwestycję. Z uwagi na minimalną wysokość oddziaływania inwestycji (wysokość zawieszenia anten) i na znacznie niższą maksymalną wysokość zabudowy, określoną w planie miejscowym, projektowana inwestycja nie ograniczy zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich. Uwzględniając powyższe, Starosta stwierdził, że nieruchomości, stanowiące własność skarżących, nie są położone w zasięgu promieniowania przedstawionego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten i usytuowane są poza zakresem terenu objętego sumarycznym zasięgiem promieniowania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej i nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W konsekwencji nie posiadali oni interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 11 sierpnia 2020 r.
W złożonym odwołaniu skarżący zarzucili ww. decyzji naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z:
- art. art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie maksymalnych mocy i pochyleń anten;
- § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), przez zaniechanie ustalenia, czy obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt i roślin;
- art. 121 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U.
z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.), dalej: "p.o.ś", w związku art. 38, art. 39 Konstytucji RP przez lakoniczne stwierdzenie, że pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludności;
- art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), dalej; Pb", w związku z art. 5 ust 1 pkt 9
z art. 143 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez merytoryczne rozpoznanie sprawy, w sytuacji gdy
z jednolitego orzecznictwa wynika, że interes prawny istnieje, wtedy gdy organ ma obowiązek analizowania konkretnych przepisów prawa materialnego;
- art. 2, art. 6 ust. 1 lit a, art. 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku
z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a - d i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a - g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) przez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym społeczeństwo, nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją
z 29 października 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji przytoczył przepisy k.p.a., regulujące tryb wznowienia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił też, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeżeli powołuje się na nią podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Zaznaczył, że status stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w tym przedmiocie, są podmioty wymienione w art. 28
ust. 2 Pb. Zauważył, że z art. 3 pkt 20 Pb wynika, że konieczna jest analiza, czy inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość, aby ocenić, że właścicielowi działki przysługuje interes prawny jako stronie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę lub w postępowaniu o wznowienie postępowania w tym przedmiocie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 2 p.o.ś miejscami dostępnymi dla ludności są wszelkie miejsca,
z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Wiązka główna nie może się znaleźć w żadnym punkcie swojego przebiegu niżej niż 2,0 m nad powierzchnią dostępną dla ludności. Wyjaśnił, że wysokość ta wynika z pkt. 11 załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258 z późn. zm.).
Wojewoda podał, że w skład planowanej stacji bazowej wejdą: wieża kratowa typu BOT-E2/35 o wysokości całkowitej 36,15 m n.p.t., 2 anteny sektorowe, antena radioliniowa, urządzenia zasilające i sterujące oraz linia zasilania energetycznego. Zauważył, że
z dokumentacji projektowej wynika, że w przypadku analizowanej stacji bazowej jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia, mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla środowiska, są anteny sektorowe nadawcze. Stwierdził, że skoro zaprojektowano dwie anteny sektorowe [...], pracujące w paśmie częstotliwości UMTS 900 i LTE 1800 MHz, o równoważnej mocy promieniowanej izotropowe (EIRP) w przedziale od 1000 W do 2000 W dla pojedynczej anteny, zawieszone na wysokości 34,3 m n.p.t. (środek elektryczny) w dwóch azymutach 45° i 165°, to z uwagi na moc promieniowania tych anten, obszar oddziaływania obiektu należało analizować na długości 70 m od środka stacji bazowej we wskazanych azymutach. Wojewoda zaznaczył, że zasięgi obszarów pól o poziomie gęstości mocy większej lub równej wartości określonej w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258 z późn. zm.), przedstawiono w dokumentacji projektowej w tabeli nr 2. Podał, że dla poszczególnych anten wynoszą w płaszczyźnie poziomej: antena [...], azymut 45°, EIRP 1999 W, dla pasma i sektora 4,7 m, antena [...], azymut 165°, EIRP 1999 W, dla pasma i sektora 4,7 m. Wojewoda stwierdził, że najbardziej niekorzystne w płaszczyźnie pionowej przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych występują dla poziomego zasięgu sumarycznego, wynoszącego 4,7 m w położeniu maksymalnego pochylenia anten. W płaszczyźnie pionowej przewidywanego obszaru występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, oznaczono poziom terenu 0 m n.p.t., naniesiono potencjalną zabudowę, wynikającą z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zwymiarowano odległości od ww. pola do potencjalnej zabudowy i terenu. W azymucie 45° najmniejsze zbliżenie do zabudowy wynikającej z ustaleń ww. uchwały [...], dla terenu oznaczonego symbolem [...], występuje na wysokości - 11,0 m, a w azymucie 165° na wysokości - 19,4 m. Wojewoda zaznaczył, że w analizowanym zasięgu nie ma istniejącej zabudowy.
Organ odwoławczy ocenił, że potencjalna zabudowa mogąca powstać na tym obszarze zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, może znajdować się znacznie poniżej obszarów występowania pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości mocy większej lub równej wartości określonej w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku od projektowanych anten sektorowych. Wobec powyższego, spełnione zostały również warunki określone w § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Dla wytyczonych maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania przedstawionych w dokumentacji projektowej, miejsca dostępne dla ludności również występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych wyznaczonych dla pojedynczej anteny. W azymucie 45° najmniejsze zbliżenie do zabudowy wynikającej z ustaleń planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 19.PU/MN (wysokość projektowanej zabudowy do 14,5 m), w zasięgu 70 m od środka elektrycznego, występuje na wysokości dla pochylenia tilt 2°- 9,1 m, a dla pochylenia tilt 7° - 3,0 (w osi głównej wiązki nie ma istniejącej zabudowy). Natomiast w azymucie 165° najmniejsze zbliżenie do zabudowy wynikającej z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem [...] (wysokość projektowanej zabudowy do 14,0 m), w zasięgu 70 m od środka elektrycznego, występuje na wysokości dla pochylenia tilt 2°- 17,7 m, a dla pochylenia tilt 12° - 5,7 m (w osi głównej wiązki również nie ma istniejącej zabudowy). W związku z powyższym planowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie osiągnięto progów wymaganych w § 2
ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. i na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organ odwoławczy wskazał, że zabudowa na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 80 m (w linii prostej) od projektowanej stacji bazowej na azymucie 45° osi głównej wiązki promieniowania anteny, zaś zabudowy na działkach nr [...] znajdują się w odległości odpowiednio ok. 52 m i ponad 200 m (w linii prostej) od projektowanej stacji bazowej, poza osiami głównych wiązek promieniowania anten. Zatem, żadna z tych nieruchomości nie znajduje się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy równej lub większej określonej w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, a tym samym nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zasięg tego pola elektromagnetycznego zamyka się na terenie działki inwestycyjnej. W konsekwencji Wojewoda ocenił, że prawidłowo Starosta wywiódł, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, gdyż nieruchomości, których właścicielami pozostają odwołujący się nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem nie przysługiwał im przymiot strony w myśl art. 28 ust. 2 Pb.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na ww. decyzję Wojewody, skarżący zarzucili naruszenie przepisów:
- art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez zignorowanie zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 593/18, w którym wskazano na konieczność uwzględniania maksymalnych mocy i pochyleń;
- art. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że stroną postępowania są tylko właściciele tych nieruchomości, na których przekroczono dopuszczalne normy promieniowania, biorąc pod uwagę dokumentację przedłożoną przez inwestora, a która nie podlega merytorycznej ocenie oraz przyjęto, że sprawę merytorycznie rozstrzyga się w postępowaniu, w którym ustala się tylko i wyłącznie czy istnieje interes prawny, a nie czy inwestycja narusza konkretne przepisy prawa materialnego;
- art. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez dopuszczenie możliwości obejścia przepisów prawa z uwagi na to, że wyrok wydany w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowaniach i decyzja Wójta Gminy [...] z 10 stycznia 2020 r., odmawiająca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej decyzją nie mają charakteru wiążącego;
- art. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie mają prawa do kwestionowania dokumentacji technicznej, pomimo że można zdalnie zwiększać moce anten, a ponadto przez przyjęcie, że nikt nie może być stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż obszar oddziaływania obiektu ustala się na podstawie jednego przepisu;
- art. art. 38, 39, 74 ust. 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) przez przyjęcie, że tylko i wyłącznie przepisy tego aktu stanowią przepis odrębny, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji gdy ten akt został sporządzony bez udziału lekarzy i badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy oraz gdy akt ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części;
- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt 20 Pb przez pominięcie przepisów rozporządzenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych
z narażeniem na pole elektromagnetyczne (Dz. U. 2016 r. poz. 950) i uznanie, że organ nie musi ustalać obszaru dla strefy pośredniej i zagrożenia, w sytuacji gdy stanowią one również przepisy odrębne;
- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 Pb w związku z art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w związku z art. 91 ust. 1- 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a - d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a - g rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez przyjęcie, że nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten;
- art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb
w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez zaniechanie oceny ww. przepisów i uznanie, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżących, pomimo że inwestycja narusza ich dobra chronione prawem i z tego powodu mieli prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie, Wojewoda wniósł o rozpatrzenie stawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowieniowym określonym w art. 145 – art. 153 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1,
art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz. Na pierwszym etapie organ bada dopuszczalność wznowienia.
W tej fazie badana jest wyłącznie dopuszczalność wznowienia, a zatem przede wszystkim okoliczność, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a
i art. 145b k.p.a., czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione
z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. i czy pochodzi ono od strony postępowania (to jest czy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania ma interes prawny we wznowieniu), czy został skierowany do właściwego organu i zawiera braki formalne. Ten etap postępowania kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ przechodzi do drugiej fazy postępowania, kiedy to przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Prawidłowo więc organy obu instancji zbadały, po wznowienie postępowania postanowieniem Starosty z 28 grudnia 2020 r., poprzedzonego ustaleniem, że zostały spełnione warunki formalne, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją organu pierwszej instancji z 11 sierpnia 2020 r.
Status stron mogących żądać wznowienia posiadają te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Organy obu instancji prawidłowo więc wskazały, że stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę
i w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w tym przedmiocie, są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Pb. Zgodnie z tym przepisem stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 20 Pb przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem, skuteczność zarzutu braku udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, zależy od wskazania konkretnego przepisu przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości.
Organy obu instancji prawidłowo wykazały, że tego typu ograniczeń praw skarżących w odniesieniu do ich nieruchomości w związku z inwestycją realizowaną na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę, skarżący nie doznają. Przeprowadzona przez organy obu instancji w toku postępowania wznowieniowego analiza projektu budowlanego (w tym stanowiących jego integralne części: "Analizy występowania obszaru pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448)" oraz "Kwalifikacji przedsięwzięcia"), doprowadziła do uzasadnionego wniosku, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżących, zarówno w rozumieniu Prawa budowlanego, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów i rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Z ww. "Analizy występowania obszaru pól E-M..." (k. 105- 108 projektu budowlanego), wynika, że w skład stacji bazowej wchodzą anteny sektorowe A1 i B1, typu [...], pracujące w pasmach częstotliwości 900 MHz i 1800 MHz, zawieszone na wysokości 34,3 m n.p.t., w dwóch azymutach: 45° i 165°. Emitowane przez nie pole elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych lub równych wartościom dopuszczalnym w środowisku, określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448), znajdują się na wysokości znacznie wyżej niż miejsca dostępne dla ludności, a obszar ten nie wykracza poza granice działki, na której zaplanowano przedmiotową inwestycję. Jak bowiem wynika z projektu budowlanego w azymucie 45° najmniejsze zbliżenie do potencjalnej zabudowy, której wysokość byłaby zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego (ww. uchwała nr [...]), występuje na wysokości 11,0 m, a w azymucie 165° najmniejsze zbliżenie występuje na wysokości – 19,4 m. Zasięg sumarycznego ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego anten, o wartościach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym przepisami ww. rozporządzenia z 17 grudnia 2019 r., przy uwzględnieniu maksymalnego projektowanego pochylenia anten, wystąpi wyłącznie w odległości 4,7 m od wieży, na wysokości 33,4 m – 34,8 m (zob. k. 75 projektu budowlanego oraz tabela 2, k. 109 projektu budowlanego i rys. 2 na kartach 113 - 114 projektu budowlanego). Ponadto, co istotne, ustalając powyższe uwzględniono rzędne terenu.
Podkreślenia również wymaga, że w analizowanym zasięgu nie występuje zabudowa. Okoliczność ta nie została zakwestionowana przez skarżących. Organy obu instancji badały więc oddziaływanie na mogące dopiero powstać obiekty budowlane, natomiast zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dla trenów oznaczonych symbolami [...] przewidziano możliwość zabudowy maksymalnie do wysokości odpowiednio 14,0 m i 14,5 m.
Zatem, obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, wynikający z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ogranicza się do działki inwestora.
Nie jest także kwestionowane ustalenie organów, że zabudowa na działce nr [...] znajduje się w odległości ok. 80 m w linii prostej od projektowanej stacji bazowej, na azymucie 45° osi głównej wiązki promieniowania anteny, zaś zabudowa na działkach nr [...] znajduje się w odległości odpowiednio ok. 52 m i ponad 200 m (w linii prostej) od projektowanej stacji bazowej, poza osiami głównych wiązek promieniowania anten.
Uwzględniając powyższe, zasadnie organy stwierdziły, że brak jest przepisu prawa, w związku z którym należałoby przyjąć, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Sam fakt, że skarżący sąsiadują z nieruchomością, na której zaprojektowano stację bazową telefonii komórkowej, oraz ich subiektywne odczucia, że powinni brać udział w postępowaniu, nie stanowią wystraczających przesłanek do uznania skarżących za strony postępowania w myśl art. 28 ust. 2 Pb. O interesie prawnym właściciela nieruchomości nie decyduje bowiem fakt, że działki sąsiadują ze sobą, lecz to, że jedna z nich – na podstawie przepisu prawa materialnego - znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Pb, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23.03.2022 r., II OSK 975/21; 12.05.2021 r., II OSK 2097/20; 01.07.2021 r., II OSK 3317/18, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że powołany w skardze art. 144 kodeksu cywilnego nie przewiduje takiego obowiązku, gdyż określa jedynie granice prawa własności, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne. Dochodzenie roszczeń o charakterze cywilnym może nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym nie zaś przed organami administracji i sądami administracyjnymi. Przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Pb. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, iż chodzi w niej o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną, może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb (zob. wyrok NSA z 26.02.2013 r., II OSK 2011/11).
Wyjaśnić należy, że nie narusza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb pominięcie przez organy obu instancji przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne (Dz. U. z 2018 r. poz. 331). Przepisy tego aktu nie stanowią bowiem przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zabudowie terenu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 23715 § 1 Kodeksu pracy i zgodnie z § 1 ust. 1, określa wymagania dotyczące: 1) rozpoznawania obiektów technicznych emitujących pole elektromagnetyczne mające wpływ na bezpieczeństwo i higienę pracy, 2) miar oraz oceny narażenia na pole elektromagnetyczne, 3) miar i limitów oraz oceny bezpośredniego oddziaływania pola elektromagnetycznego na organizm człowieka, 4) ochrony przed szkodliwymi dla zdrowia, niebezpiecznymi lub uciążliwymi skutkami bezpośredniego lub pośredniego oddziaływania pola elektromagnetycznego, 5) środków ochronnych stosowanych w celu zapobiegania zagrożeniom elektromagnetycznym - stosowane przy pracach, przy których może wystąpić narażenie na pole elektromagnetyczne lub w miejscach narażenia.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że we wznowionym postępowaniu organy zasadnie orzekły o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Wskazana przez skarżących przesłanka wznowieniowa nie zaistniała, gdyż w dacie wydawania ww. decyzji ostatecznej nie było podstaw do stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że wnioskodawca żądający wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie posiadał
i nie powinien posiadać przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym, w przypadku podjęcia tego postępowania (jego wznowienia), obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.
Z uwagi na powyższe, organy administracji nie mogły badać zasadności merytorycznych zarzutów skarżących. Merytoryczna ocena zasadności podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym wniosek o wznowienie postępowania.
Odnoszą się do zarzutu naruszenia art. 152 i art. 170 p.p.s.a., przez pominięcie przez orzekające w sprawie organy zaleceń zwartych w wyroku WSA w Olsztynie z 25 września 2018 r., II SA/Ol 593/18, należy zauważyć, że przedmiotem oceny Sądu w ww. sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 23 maja 2018 r., wydana w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji telefonii komórkowej, w skład której wchodzić miało m.in. 10 anten sektorowych w trzech azymutach (45o, 165o i 270o), a więc zdecydowanie różniąca się od inwestycji objętej decyzją Starosty z 11 sierpnia 2020 r., w ramach której zaplanowano tylko dwie anteny sektorowe. Wytyczne zawarte w ww. wyroku, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń przy pracy wszystkich anten projektowanych w tych samych azymutach, nie mogły więc wiązać Starosty przy wydawaniu ww. decyzji. Dodać należy, że skoro w skład przedmiotowej inwestycji wchodzą tylko dwie anteny o azymutach 45o i 165o, a wiec o różnych kierunkach, to niewątpliwie ich oddziaływanie nie nakłada się (zob. k. 110 i k. 123 projektu budowlanego). Natomiast w "Analizie" i "Kwalifikacji przedsięwzięcia" uwzględniono maksymalne pochylenia anten (dla anteny A1 - 7o i dla anteny B1 - 12 o – zob. k. 109 i 124 projektu budowlanego).
Zarzut wadliwości rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r.
w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, nie mógł być przedmiotem oceny Sądu. O ile na mocy w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z Konstytucją lub ustawą i w razie stwierdzenia niezgodności - do odmowy stosowania w rozstrzyganej sprawie, to nie jest uprawniony do badania rozporządzenia w zakresie wskazanym przez skarżących, to jest czy ww. rozporządzenie zostało wydane przy udziale lekarzy i czy przed wydaniem tego aktu analizowano wpływ poziomów pól elektromagnetycznych na wszystkie elementy środowiska.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda - w odpowiedzi na skargę - złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a strona skarżąca i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.