II SA/Ol 942/05

II SA/Ol 942/05 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Sygn. powiązane
I OSK 1019/06 - Wyrok NSA z 2007-10-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 30 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia do stanu pierwotnego naruszonego pasa drogowego - oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, póz. 838, z późn. zm.), nakazał A Spółce z o.o. w O. przywrócić do stanu pierwotnego naruszony pas drogowy ulic "[...]" i "[...]" w obrębie nr "[...]" cz. działki "[...]" i "[...]" poprzez rozbiórkę pawilonu handlowego Spółki.
Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika A Spółki z o.o. w O. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zaznaczyło, że stosownie do art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 200, póz. 1953), sprawa podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych obowiązującej przed 9 grudnia 2003 r. Zarzuciło rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w przedmiocie przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogowego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Zauważyło, że pismo z dnia l kwietnia 2003 r., nr "[...]" o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ulic "[...]" / "[...]" w O. nie może być uznane za zawiadomienie o wszczęciu postępowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż zostało zakończone decyzją nr "[...]".
wydaną w dniu "[...]" r., którą nałożono karę pieniężną w kwocie 100.378,85 zł za zajęcie bez zezwolenia spornego pasa drogowego.
Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r., na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086, z późn. zm.), nałożył na A Spółkę z o.o. w O. obowiązek przywrócenia do stanu pierwotnego naruszonego pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w obrębie nr "[...]" cz. działki "[...]" i "[...]", zajętego przez umieszczenie bez zezwolenia pawilonu Spółki. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że sporny pawilon został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr "[...]" z dnia "[...]" 1999 r., po uzyskaniu decyzji z dnia "[...]" 1998 r., Nr "[...]" ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie decyzją z dnia "[...]" 2000 r., "[...]" udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tego pawilonu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" 2000 r., znak "[...]" uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r., w którym podkreślił, że obiekt budowlany, który został zbudowany w oparciu o ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Spółka kolejnymi decyzjami uzyskiwała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w O. od dnia l września 1999 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. We wnioskach wskazywała, że ubiega się o zezwolenie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydzielenia z pasa drogowego działek, na których posadowiony jest
pawilon handlowy, w celu ich kupna. W dniu 18 lipca 2000 r. Zarząd Miasta negatywnie rozpatrzył wniosek Spółki o bezprzetargową sprzedaż działek, natomiast decyzją z dnia "[...]" 2005 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej przy ulic "[...]" - "[...]" w O. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. podkreślił, że Spółka miała świadomość, iż zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy. Organ podał, że decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" 2002 r. odmówił Spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, którą to decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt "[...]". Wskazał też, że decyzją z dnia "[...]"2003 r., Nr "[...]" zezwolono Spółce na zajęcie pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w O. w terminie od l stycznia 2003 r. do 3 l marca 2003 r. w celu wykonania rozbiórki budynku, jednakże nie wykonano jakichkolwiek prac rozbiórkowych. Sporny pawilon nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, wobec czego nie może być podjęta przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzja o jego rozbiórce. Jednakże wykazano, że od dnia l kwietnia 2003 r. Spółka zajmuje pas drogowy ulic "[...]" i "[...]" w O. bez zezwolenia, ponadto wbrew warunkom decyzji z dnia "[...]" 2003 r., Nr "[...]" nie dokonała rozbiórki pawilonu i nie przywróciła do poprzedniego stanu użyteczności zajmowanego pasa drogowego.
Od tej decyzji odwołanie wniosła A Spółka z o.o. w O., zarzucając rażące naruszenie att. 38 ust. l i att. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz pogwałcenie słusznego interesu odwołującej się i interesu społecznego. Podkreśliła, że budynek został wybudowany na podstawie prawomocnych decyzji oraz za zgodą i w zaufaniu do władz miasta, które wskazały lokalizację tego budynku. Zajęty teren został zmodernizowany, a ulica
"[...]" u zbiegu z ulicą "[...]" została zamknięta dla ruchu drogowego. Zarządu Dróg w swoich decyzjach podkreślał, że zajmowany teren nie stanowi jakiejkolwiek rezerwy pod budowę lub modernizację tych ulic, a obecny układ komunikacyjny jest ostateczny i docelowy. Spółka zakwestionowała twierdzenie organu pierwszej instancji, iż była świadoma czasowego charakteru zajęcia pasa drogowego. Za nielogiczne uznała orzekanie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, co wiąże się z rozbiórką budynku, skoro wyroki sądów administracyjnych jednoznacznie wskazują, że budynek został wybudowany legalnie i nie ma podstaw do jego rozbiórki. Stwierdziła ponadto, że pawilon został usytuowany w zmodernizowanej decyzją władz miasta z dnia "[...]" 1994 r. części pasa drogowego i nie powoduje utrudnień ani zagrożeń w ruchu drogowym. W ocenie Spółki w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż budynek został wybudowany legalnie, z tego względu byłoby słuszne zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Działania organów administracji w tej sprawie Spółka uznała za niekonsekwentne i skutkujące pogłębieniem braku zaufania strony do podejmowanych przez nie czynności. Stwierdziła ponadto, że decyzja narusza jej interes oraz słuszny interes społeczny, gdyż w budynku pracuje kilka osób, swoje siedziby mają organizacje społeczne, a sam budynek wzniesiony został kosztem 400.000 zł.
Odwołanie od decyzji z dnia "[...]"2005 r. wniósł również pełnomocnik Spółki. Zarzucił zaskarżonej decyzji brak podstawy merytorycznej i sprzeczność ustaleń merytorycznych znajdujących się w aktach sprawy z jej treścią nakazującą przywrócenie do stanu poprzedniego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" 2005 r., nr "[...]", utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że sprawa podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych obowiązujące
przed 9 grudnia 2003 r., stosownie do art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, póz. 1953). Ponadto za nieuzasadnione uznało przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie, gdyż odwołujący się precyzyjnie przedstawili swoje stanowisko, a akta sprawy pozwalają na merytoryczne jej rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, że użyte w art. 36 ustawy o drogach publicznych, sformułowanie "zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego" za m.in. przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu oznacza, że organ administracji ma obowiązek podjąć działania zmierzające do odtworzenia poprzedniej funkcji i sposobu zagospodarowania pasa drogowego w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa, okoliczności, w jakich to nastąpiło oraz subiektywne przekonanie podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia o prawidłowości swoich działań są obojętne dla sprawy. Poprzedni stan należy odnosić do stanu faktycznego istniejącego przed zajęciem pasa drogowego przez stronę na podstawie pierwszego z wydanych zezwoleń. Organ odwoławczy uznał za nie budzący wątpliwości fakt zajmowania przez A od l kwietnia 2003 r. bez zezwolenia pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w O. w obrębie "[...]" cz. działki nr "[...]" i "[...]" przez umieszczenie pawilonu Spółki. Tym samym zaistniały okoliczności faktyczne obligujące zarządcę drogi do prowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 36 ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją upływu terminu określonego w zezwoleniu z dnia "[...]" 2003 r., Nr "[...]", był obowiązek zwolnienia zajmowanego pasa drogowego. Warunkiem tym strona była związana, a jego niewykonanie zobligowało zarządcę drogi do realizacji postanowień decyzji z dnia "[...]" 2003 r. Organ wyjaśnił, że brak podstaw do rozbiórki budynku jako samowoli budowlanej na mocy decyzji organów nadzoru budowlanego nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w trybie przewidzianym w art. 36 ustawy o drogach publicznych. W tym względzie powołał się na orzecznictwo
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważył również, że zasadność przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego nie zależy od dobrej wiary podmiotu, który wybudował budynek na podstawie wymaganych zezwoleń i decyzji i użytkuje go zgodnie z prawem. Decyzje te nie konstytuują uprawnień Spółki do zajmowania pasa drogowego obecnie, lecz potwierdzają zachowanie procedur związanych z inwestycją. Za chybione uznał powołanie się na art. 38 ustawy o drogach publicznych wskazując, że odstępstwo od obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w oparciu o powołany przepis dotyczy jedynie obiektów budowlanych istniejących przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, tj. l października 1985 r. Kolegium stwierdziło, że nie ma zastosowania w sprawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który może być stosowany jedynie w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie przy orzekaniu o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Wskazało jednocześnie, że kwestia ta została rozstrzygnięta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr "[...]" utrzymującą w całości w mocy decyzję Nr "[...]" z dnia "[...]" 2004r. w sprawie nałożenia na A Spółkę z o. o. w O. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w O. i była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, który oddalił skargę Spółki.
Odnosząc się do kwestii charakteru zabudowy, który zdaniem Spółki ma charakter "stały", organ odwoławczy zaznaczył, że zajęcie pasa drogowego ze swej istoty ma charakter czasowy, czego Spółka była świadoma. Organ ocenił, że okoliczności związane z utrzymaniem miejsc pracy i wykorzystywaniem budynku przez organizacje społeczne nie daje podstaw do odstąpienia od orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie mogła być także ocena postępowania pracowników organu pierwszej instancji i "władz miasta", gdyż wykraczałaby poza ramy tego postępowania.
W złożonej na powyższą decyzję skardze A Spółka z o.o. w O. zarzuciła, że dokonana przez Kolegium ocena samowolności zajęcia pasa drogowego jest sprzeczna z prawem. Zajęcie pasa drogowego nastąpiło l września 1999 r. i nie miało charakteru samowolnego, gdyż opierało się o prawomocne decyzje administracyjne. Kwestię tę rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt "[...]" i orzeczeniem tym, stosownie do art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związane są organy administracji. Zaskarżone orzeczenie skutkujące rozbiórką budynku Spółki stoi w sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem. Kolegium pominęło również, że decyzja Dyrektora MZDMiZ stoi w rażącej sprzeczności z wcześniejszą decyzją Prezydenta Miasta zezwalającą na użytkowanie tego budynku. Spółka zakwestionowała ponadto prawidłowość stanowiska Kolegium w kwestii świadomości Spółki odnośnie do czasowego charakteru zajęcia pasa drogowego i braku podstaw do jego kupna.
Skargi wnieśli również pełnomocnicy Spółki. Zarzucono w nich brak podstaw prawnych do żądania rozebrania pawilonu, gdyż kwestia ta została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt "[...]". Przywrócenie spornej nieruchomości do stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji jest, w świetle wydanych w sprawie decyzji, niemożliwe i niecelowe. Podniesiono, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, co zostało pominięte przez organ odwoławczy. Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 36 ustawy o drogach publicznych, gdyż w ocenie pełnomocnika przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji uprzedniego stwierdzenia (wykazania) samowolnego naruszenia pasa drogowego. Samowolne naruszenie pasa drogowego lub zarezerwowanego terenu polega na działaniu wyrażającym się widoczną zmianą w pasie drogowym lub terenie zarezerwowanym. Działaniem takim nie jest natomiast, np. nieusunięcie danego przedmiotu lub urządzenia z pasa drogowego, które już na tym terenie znajdują się. Skarżąca dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego na wybudowanie
obiektu handlowego, nie miało zatem miejsca samowolne naruszenie pasa drogowego. Pełnomocnik wywiódł również, że zajęty przez Spółkę teren nie stanowi pasa drogowego. Teren ten w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowił rezerwy pod budowę lub modernizację ulic "[...]" i "[...]", a obecny układ komunikacyjny jest ostateczny. Zarzucił ponadto naruszenie art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu ustalenia spornych interesów skarżącej i organu administracji pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że przedmiotem postępowania było wykonanie obowiązków ciążących na zarządcy drogi w związku z zajmowaniem przez skarżącą Spółkę pasa drogowego bez zezwolenia, czyli podjęcie działań związanych z przywróceniem pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego oceniło natomiast jako całkowicie chybione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w związku z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm./). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można natomiast przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy, stosownie do art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, póz. 1953), zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, póz. 838, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r., tj. przed dniem 9 grudnia 2003 r. Zgodnie z art. 36 wskazanej ustawy o drogach publicznych w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. Niezbędną przesłanką zastosowania tej normy jest zatem ustalenie, że nastąpiło samowolne naruszenie pasa drogowego. W niniejszej sprawie kwestia ta jest sporna.
Nie jest kwestionowane, że w okresie od dnia l września 1999 r. do dnia 31 marca 2003 r. A Spółka z o.o. legitymowała się zezwoleniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg Mostów i Zieleni na zajęcie pasa drogowego ulicy "[...]" i "[...]" poprzez umieszczenie pawilonu handlowego. Bezsporne jest również, że Spółka po upływie okresu, na który udzielono jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie dotrzymała warunków zezwolenia obligujących ją do przywrócenia zajmowanego odcinka drogi do poprzedniego stanu użyteczności i przekazania go zarządowi drogi protokołem zdawczo -odbiorczym i nadal zajmowała pas drogowy ulicy "[...]" i "[...]" (vide protokół oględzin z dnia 30 marca 2005 r.). W tej sytuacji Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg Mostów i Zieleni decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" 2005 r. orzekł o przywróceniu do stanu pierwotnego zajętego przez skarżącą pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w obrębie nr "[...]" cz. działki "[...]" i "[...]".
Pełnomocnik skarżącej wywodzi, że pierwotne legalne zajęcie przez Spółkę pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w O. wyklucza zastosowanie w sprawie cytowanego przepisu. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Ustawa o drogach publicznych posługuje się pojęciami
10
"zajęcie pasa drogowego" (art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 4 i 7) oraz "naruszenie pasa drogowego" (art. 36). Z treści wskazanych przepisów wynika, że pojęcia te nie są tożsame. W ocenie Sądu "naruszenie pasa drogowego" jest pojęciem znacznie szerszym i mieści w sobie także zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zdefiniowane w § l l ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, póz. 33, z późn. zm.). Przepis ten stanowił, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia, lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Należy zatem stwierdzić, że zajmowanie pasa drogowego po upływie terminu określonego w posiadanym zezwoleniu na takie zajęcie, mieści się w dyspozycji cytowanego art. 36. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2000 r., sygn. akt II SA 648/00, LEX 55304. Odmienne rozumienie samowolnego naruszenia pasa drogowego prowadziłoby do sytuacji, gdy podmiot legitymujący się zezwoleniem na zajęcie w ściśle określonym terminie pasa drogowego, dowolnie i jednostronnie mógłby przedłużać ten okres bez jakichkolwiek konsekwencji, w tym w postaci opłaty, gdyż jest ona ustalana przez zarządcę drogi.
W stanie faktycznym sprawy samowolne zajęcie pasa drogowego rzeczywiście nie miało miejsca, gdyż Spółka legitymowała się zezwoleniami właściwego zarządcy dróg na zajmowanie pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w O. do dnia "[...]" 2003 r. W powołanym wyżej art. 36 ustawy o drogach publicznych mowa jest jednak o naruszeniu pasa drogowego i w sytuacji, gdy skarżąca utraciła tytuł prawny do dalszego zajmowania tego pasa drogowego, do takiego naruszenia doszło. Przepis art. 36 powołanej ustawy nie stanowi o konsekwencjach samowolnego zajęcia pasa drogowego, rozumianego wyłącznie jako działanie polegające na dokonaniu zmiany w pasie drogowym.
11
Nie jest zasadny zarzut, jakoby zajęty przez skarżącą teren nie stanowił pasa drogowego. Zgodnie z treścią wypisów z opisowych danych ewidencji gruntów i budynków, wydanych przez Urząd Miasta w O., zajmowane przez Spółkę działki pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w obrębie nr "[...]" cz. działki "[...]" i "[...]" stanowią drogi. Brak jest w aktach sprawy dokumentu wskazującego, aby przeznaczenie tych działek uległo zmianie po dacie wydania tych wypisów. Ponadto postępowanie z wniosku Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni o wydzielenie z pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w O. części działek oznaczonych w obrębie ewidencyjnym miasta O. numerami "[...]" i "[...]" zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]" 2004 r., nr "[...]". Nie nastąpiło więc wydzielenie tego terenu z pasa drogowego. Należy również podnieść, że droga lub pas drogowy to, stosownie do art. 4 pkt l wskazanej wyżej ustawy o drogach publicznych, wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Bezpodstawne jest tym samym twierdzenie, że teren ten nie jest wykorzystywany jako droga publiczna, gdyż jest posadowiony na części działek pasa drogowego budynek Spółki. Ponadto wywodzenie z faktu naruszenia pasa drogowego zakazu podejmowania przez organy administracji publicznej działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie może zostać uwzględnione. Zarządca drogi obowiązany jest do takiego działania, aby droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom.
Nie jest zasadny również zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której podstawie prawnej
12
powołano przepis, który w stanie faktycznym sprawy nie miał zastosowania. Należy zauważyć, że zgodnie z zasadą określoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu danej sprawy w jej całokształcie. Uprawnienia organu odwoławczego nie są zatem wyłącznie kasatoryjne, ale również reformacyjne, co wynika wprost z treści art. 138 § l i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc w zaskarżonej decyzji Kolegium wyraźnie wskazało na prawidłową podstawę prawną, przytaczając treść art. 36 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu mającym zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, to tym samym konwalidowało naruszenie prawa popełnione przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu rażącego naruszenia prawa przez to, że utrzymał w mocy prawidłową merytorycznie decyzję organu pierwszej instancji, jeżeli jednocześnie skorygował zawarty w niej błąd. Podobne stanowisko prezentowane jest w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 134/97, LEX 44166.
Nie znajduje oparcia w przepisach prawa zarzut rażącego naruszenia art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym rozpoznawanie sprawy na rozprawie nie stanowi zasady. Organ administracji zobligowany jest jednak przeprowadzić rozprawę, jeżeli wystąpi jedna z okoliczności przewidzianych w art. 98 § l lub § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika w rozpatrywanej sprawie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, gdyż nie został sprecyzowany interes organu administracji publicznej pierwszej instancji. Nie może budzić wątpliwości, że potrzeba uzgodnienia interesów stron zachodzi wówczas, gdy w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych
13
interesach, które organ powinien uzgodnić. Rozprawa administracyjna jest bowiem formą postępowania wyjaśniającego i dowodowego (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 551). Tymczasem Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, który w niniejszej sprawie wydał decyzję w pierwszej instancji, nie jest stroną tego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od sposobu, w jaki to nastąpiło, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie korzysta z uprawnień przysługujących stronie (zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt. OPS 1/03, ONSA z 2003 r., Nr 4, póz. 115, uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA z 2001 r., nr l, póz. 17, postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r. Nr 4, póz. 7 oraz orzecznictwo tam powołane). Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa rozstrzygając sprawę bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy, skoro interes Spółki jest oczywisty, co przyznaje pełnomocnik skarżącej, a organ pierwszej instancji nie jest stroną tego postępowania.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Spółka wywodzi z tych przepisów oraz treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" 2000 r., nr "[...]" i z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. "[...]" zakaz organów administracji wydania decyzji
14
zobowiązującej Spółkę do przywrócenia do stanu pierwotnego naruszonego pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]". Należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku dotyczy całkowicie odrębnej materii od przedmiotu postępowania w sprawie przywrócenia do stanu pierwotnego naruszonego pasa drogowego. Każde z nich ma odrębny przedmiot. Czym innym jest bowiem udzielenie pozwolenia na użytkowanie poprawnie wykonanego obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust. l Prawa budowlanego, a czym innym podjęcie na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych działań w celu przywrócenia stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego. W tym ostatnim postępowaniu organ administracji drogowej nie ocenia prawidłowości, ani tym bardziej nie podważa prawomocności decyzji wydanej w innym trybie i nie zmienia jej treści. Pozbawiony podstaw prawnych jest wywód, że wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego uznać należy za uchylenie się Prezydenta Miasta od związania decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Na marginesie tylko należy zauważyć, że na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016, z późn. zm.) dopuszczalne jest określenie w pozwoleniu na użytkowanie warunków tego użytkowania. Jednakże dotyczy to wyłącznie uzależnienia użytkowania od wykonania w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Takim warunkiem nie byłoby natomiast ograniczenie w czasie samego użytkowania budynku.
Nie można również utożsamiać postępowania wszczętego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych zmierzającym do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Dotyczy to również sytuacji, gdy konsekwencją postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego będzie konieczność usunięcia poprzez rozbiórkę obiektu
15
budowlanego zajmującego pas drogowy. Przepisy te stanowią bowiem niezależne od siebie podstawy orzekania. Skoro zatem materialny stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot tych postępowań administracyjnych jest odmienny, nie można mówić o tożsamości tych postępowań i zarzucać naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej ani zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" w O. oraz odmowę wydzielenia działek z tego pasa drogowego, należy stwierdzić, że kwestie te nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawidłowość decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została przesądzona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt "[...]". Stosownie do art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokiem tym związane są strony postępowania a także Sąd rozpatrujący niniejszą skargę. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do ponownego rozstrzygania tej kwestii. Natomiast sprawa podziału działek nr "[...]" i nr "[...]" i wydzielenia ich części zajętych przez budynek Spółki z pasa drogowego ulic "[...]" i "[...]" nie była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie mieści się również w granicach rozpatrywanej sprawy w rozumieniu art. 134 § l i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Argumentacja pełnomocnika Spółki, że niecelowe jest wykonywanie prawomocniej decyzji ze względów społecznych i ekonomicznych, nie może zostać uwzględniona. Sąd administracyjny, stosownie do art. l § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, co do zasady ocenia zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem. Wobec powyższego Sąd nie jest uprawniony do
16
badania zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jakichkolwiek pozaprawnych przesłanek, w tym dotyczących okoliczności społecznych i ekonomicznych.
Zarzut jednostronnego gromadzenia materiału dowodowego, co miało w ocenie pełnomocnika Spółki naruszać zasadę prawdy obiektywnej i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasadę prejudycjalności, nie został w skardze uzasadniony. Sąd rozpatrując sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.).