II SA/Ol 94/19

II SA/Ol 94/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2019-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
S. Beata Jezielska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2041/19 - Wyrok NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 64 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Dyrektora na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Dyrektora kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 lipca 2017 r. Starosta "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" (dalej jako: "inwestorzy") pozwolenia na budowę "[...]".
Następnie, postanowieniem z dnia 20 lipca 2018 r. organ pierwszej instancji wznowił, na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w "[...]" (dalej jako: "skarżący"), postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że skarżący jest stroną tego postępowania, lecz bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją
z dnia 19 lipca 2017 r.
Decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako "k.p.a.", stwierdził, że decyzja z dnia 19 lipca 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na nie uznaniu skarżącego za stronę postępowania, lecz odmówił jej uchylenia stosownie do art. 146 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy "[...]" o warunkach zabudowy z dnia 18 maja 2016 r. obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywała się przez zjazd indywidualny z drogi krajowej nr "[...]" do działki nr "[...]", przebudowany do parametrów zjazdu publicznego, zgodnie z warunkami technicznymi dla zjazdów publicznych. Dodał, że na mocy z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika działki przyległej do drogi, na którą zlokalizowany jest zjazd. Ponadto, przebudowa zjazdu nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych inwestycji na działce inwestorów. Starosta stwierdził, że lokalizacja inwestycji i wskazany sposób obsługi komunikacyjnej świadczą o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jako zarządca drogi krajowej nr "[...]" winien posiadać przymiot strony w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją. Interes prawny skarżącego uzasadniają także uprawnienia, jakie posiada zarządca drogi na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynikające z obowiązków, obciążających inwestora inwestycji niedrogowej. Uwzględniając powyższe stwierdził, że decyzja z dnia 19 lipca 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie uznano skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania. Jednocześnie organ pierwszej instancji zaznaczył, że w ramach przedmiotowej inwestycji nie przewidziano wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych na terenach będących w zarządzie skarżącego. Inwestor nie musi legitymować się zgodą skarżącego na wejście z robotami w pas drogi krajowej. Zarządca drogi krajowej nr "[...]" posiada przymiot strony z uwagi na posiadanie interesu prawnego przy powyższej inwestycji, nie zaś z uwagi na naruszenie prawa własności. Wobec powyższego dokumentacja projektowa przedmiotowej inwestycji, a także wniosek o pozwolenie na budowę i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są kompletne, zatem fakt posiadania interesu prawnego przez skarżącego nie zmieniłby istoty decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, w wyniku wznowienia postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił, że obie decyzje organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), gdyż projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę powinien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji organ pierwszej instancji winien był ocenić czy projekt nie utrudni bądź nie udaremni realizacji zadań decyzji w zakresie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych. Jest to uzasadnione potrzebą ochrony interesu prawnego tego podmiotu związanego z prawem własności, użytkowaniem wieczystym bądź zarządem nieruchomości w kontekście ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Skarżący stwierdził, że błędne rozumienie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu. Skarżący jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Obowiązki i ograniczenia te nałożone zostały na inwestorów decyzją z dnia 18 maja 2016 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący stwierdził, że jako zarządca drogi krajowej nr "[...]", ma prawo chronić swój interes prawny wyrażający się m.in. w ochronie przed możliwością "zniweczenia" przez przedmiotową inwestycję uprawnień wynikających z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Interes prawny zarządcy drogi krajowej nr "[...]" uzasadniają uprawnienia, jakie posiada na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, a wynikające z obowiązków, jakie obciążają inwestora inwestycji niedrogowej. Postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie może prowadzić do obejścia przepisów obowiązującego prawa i niweczyć uprawnień przyznanych przepisami ustaw innych niż ustawa - Prawo budowlane, a to m.in. ze względu na art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący zaznaczył, że nie bez znaczenia w sprawie ma okoliczność możliwości zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr "[...]"i obowiązki zarządcy drogi wynikające z art. 20 u.d.p., w tym utrzymania nawierzchni drogi, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z mocy art. 18 ust. 1 i 2 u.d.p. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy (m.in.) wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych, realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych oraz zarządzanie ruchem na drogach krajowych i współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej. Ponadto, do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, wynikające wprost z art. 19 u.d.p. Wymieniona w tych zadaniach ochrona dróg stanowi działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 34 pkt 21 u.d.p.).
Skarżący podniósł, że w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji organ winien uwzględnić zapisy decyzji o warunkach zabudowy oraz ustawy o drogach publicznych w kwestii obsługi komunikacyjnej, umożliwiając w ten sposób oddanie obiektu do użytkowania z zachowaniem bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr "[...]" oraz ruchu pojazdów zjeżdżających i wjeżdżających z/do projektowanych budynków, tj. dopiero po dokonaniu przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na parametrach zjazdu publicznego przez inwestora obiektu - budynków biurowo - usługowo - magazynowych.
Wojewoda "[...]" (dalej także jako "organ odwoławczy") decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym (tu wznowienie postępowania), powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji, organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji przebiega droga krajowa nr "[...]- działka drogowa nr "[...]". Skarżący, z mocy art. 18a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą dróg krajowych. W związku z czym, jest również zarządcą tej działki drogowej na zasadzie trwałego zarządu. Wojewoda zauważył, że planowana inwestycja posiada obsługę komunikacyjną przez działkę nr "[...]"- drogę gminną, mającą połączenie z drogą krajową przez zjazd indywidualny. Przywołał zawartą w § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, definicję "zjazdu indywidualnego" i "zjazdu publicznego" i ocenił, że planowana inwestycja - to jest budowa budynków magazynowo – usługowych, w świetle tych definicji, powinna posiadać obsługę komunikacyjną przez zjazd publiczny. Zgodnie zaś z § 3 pkt 12 ww. rozporządzenia zjazdem jest część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Wskazał, że projektowana zabudowa wymaga budowy nowego lub przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, który jest położony w części drogi publicznej. Tak więc budowa lub przebudowa istniejącego zjazdu dla potrzeby planowanej inwestycji, wymaga ingerencji w działkę, na której znajduje się droga krajowa nr "[...]" będąca w trwałym zarządzie skarżącego.
W ocenie organu odwoławczego, w omawianym przypadku nie można stwierdzić, że inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę miał obowiązek wystąpić jednocześnie o przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr "[...]" na działkę nr "[...]". Planowana inwestycja nie ma bezpośredniego połączenia z drogą krajową nr "[...]". Połączenie planowanej inwestycji z drogą krajową następuje przez działkę gminną - działkę drogową nr "[...]". Zgodnie z § 7 pkt 5 ppkt a uchwały Nr XXI/165/08 Rady Gminy "[...]" z dnia 30 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo – usługowej, na działkach nr "[...]" w rozwiązania komunikacyjne - jako obowiązkowe należy przyjąć powiązanie projektowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW z istniejącą drogą gminną przebiegającą od strony północnej. Zaś w § 7 pkt 5 ppkt b planu wskazano, że obsługa komunikacyjna poszczególnych terenów następowała będzie z projektowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW poprzez istniejącą drogę gminną połączoną do drogi krajowej nr "[...]" istniejące skrzyżowanie drogi gminnej z drogą krajową nr "[...]" wymaga docelowo przebudowy, na warunkach określonych przez zarządcę drogi krajowej nr 51. Te zapisy znajdują się także w uchwale Nr XXVII/230/09 Rady Gminy "[...]" z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanego "Zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" ". W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja zapewnioną ma zatem obsługę komunikacyjną przez zaprojektowane zjazdy na drogę gminą oznaczoną w planach jako KD.01 - teren dróg publicznych - teren przeznaczony na poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Połączenie drogi gminnej zgodnie z wytycznymi planów z drogą krajową nr "[...]" nastąpić ma przez skrzyżowanie drogi gminnej z drogą krajową nr "[...]". W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że projektowane zjazdy mają bezpośrednie połączenie z drogą publiczną (drogą gminną) znajdującą się na działce nr "[...]".
Odnosząc się do zarzutów odwołującego dotyczących wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji niezgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, Wojewoda stwierdził, że ustawione w tym zakresie warunki nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Inwestor na budowę/przebudowę zjazdu może wystąpić z wnioskiem zgłoszenia robót budowlanych złożonym do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do art. 30 ustawy Prawo budowlane. Powtórzył, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji następuje przez zjazdy na działkę nr "[...]" (droga gminna publiczna), a następnie zgodnie z zatwierdzonymi planami zagospodarowania przestrzennego, połączenie drogi gminnej z drogą krajową powinno odbywać się za pomocą skrzyżowania dwóch dróg publicznych. Zgodnie zaś z art. 25 ust 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii.
W złożonej skardze skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez wydanie decyzji z dnia: 19 lipca 2017 r., 10 sierpnia 2018 r. i 6 grudnia 2018 r., w sytuacji braku w projekcie budowlanym oświadczenia zarządcy drogi krajowej nr "[...]" o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych,
- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez wydanie wymienionych wyżej decyzji w sytuacji braku zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nieprawidłowym uznaniu przez Wojewodę, że działka inwestorów objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego uznanie, że nie zaistniały przesłanki do odmowy wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę;
- art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako "u.p.z.p.", przez niewłaściwe uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie wiąże organu i dokonaniu oceny niezgodności z prawem warunków obsługi komunikacyjnej określonych w decyzji o warunkach zabudowy;
- art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez ich zastosowanie a także naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w zw. z art. 55 i art. 64 u.p.z.p., w sytuacji gdy zaistniały okoliczności do uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i odmowy wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny słuszny interes strony oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Inwestorzy w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest prawidłowość decyzji Wojewody z dnia 6 grudnia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 sierpnia 2018 r., wydaną w ramach postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania.
Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że przy określeniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, decydujące znaczenie ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który ma charakter lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 218/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Prawidłowo więc wznowiono postępowanie w sprawie, gdyż skarżący jako zarządca drogi krajowej – sąsiadującej z działką inwestorów działki nr "[...]", na którą może oddziaływać przedmiotowa inwestycja, nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 19 lipca 2017 r.
Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.).
Tym samym kontroli należało poddać decyzję Starosty z dnia 19 lipca 2017 r.
Przypomnieć należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga bezsporna okoliczność, że działka inwestorów nie znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie znajduje się na trenie, na którym obowiązują powołane w zaskarżonej decyzji plany miejscowe, które obejmują tereny sąsiadujące z przedmiotową działką. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika też, aby na mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., Wójt Gminy "[...]" stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 18 maja 2016 r. o warunkach zabudowy.
Zgodnie natomiast z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że związanie to oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji określonych w tym przepisie, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom określonym w tej decyzji. Ustalenie tych warunków w decyzji polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o warunkach zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności lokalizacji danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zatem weryfikować treści decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok tut. Sądu z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 651/18, CBOSA).
Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza więc, że organ ten nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Zaznaczyć należy, że zakres związania odnosi się tylko do konstytuujących decyzję o warunkach zabudowy elementów koniecznych, wskazanych w art. 54 u.p.z.p., to jest:
1) rodzaju inwestycji;
2) warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linii rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali,
z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Skoro zatem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy właściwy organ rozważał kwestię obsługi w zakresie komunikacji przedmiotowej działki i stosowne ustalenia w tym przedmiocie zawarł w ostatecznej decyzji, to organy administracji architektoniczno – budowlanej orzekające w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o tę decyzję, są tym stanowiskiem związane, chyba że decyzja ta zostałaby uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego w stosownym trybie, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Należy mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 53 ust. 4b pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Reasumując, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże - po myśli art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - organ wydający pozwolenia na budowę tym znaczeniu, że ustalone w niej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie komunikacji
(art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.) nie mogą przedmiotem weryfikacji, a w konsekwencji odmiennych ustaleń przez organ wydający pozwolenie na budowę, skoro – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zgodność projektu budowlanego podlega weryfikacji właśnie przez prymat rzeczonej decyzji.
Okoliczność więc, że w ocenie organów administracji architektoniczno - budowlanej istnieje inna możliwość obsługi komunikacyjnej działki inwestorów, niż wynikająca z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, pozostaje bez znaczenia w sprawie, skoro decyzja o warunkach zabudowy z dnia 18 maja 2016 r. znajduje się w obrocie prawym.
Na marginesie zaznaczyć należy, że Sąd nie posiada kompetencji do oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie
art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).