II SA/Ol 935/23

II SA/Ol 935/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 54 pkt 1 i 2, art. 56, art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 3 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg A. K. oraz B. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 maja 2023 r. nr 10/23 Wójt Gminy Szczytno (dalej jako: "organ
I instancji") ustalił na wniosek E. S.A. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na odcinkowej przebudowie linii WN 110 kV [...] w oparciu o słupy nadleśne, wymianie lub podwyższeniu części istniejących stanowisk słupowych oraz wymianie przewodów na nowe na terenie działek nr [...]
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: A., B. i A. G. oraz A. K.
A., B. i A. G. podali, że są właścicielami działek nr [...], dla których zostały wydane warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych. Odwołujący zarzucili brak wykazania publicznego charakteru planowanej inwestycji oraz wadliwe zbadanie czy planowana inwestycja nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
A. K. decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie:
- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, b, c ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym poprzez niezastosowanie i uznanie, iż wniosek inwestora określa zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, zawiera określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę i sposób zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu przedstawione
w formie opisowej i graficznej, oraz zawiera określenie parametrów technicznych planowanej inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;
- art. 54 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo braku zaistnienia przesłanek pozytywnych obligatoryjnych do wydania takich decyzji, tj. m.in. poprzez nieokreślenie we wniosku warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;
- art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie,
iż wnioskodawca zakończył rokowania z właścicielem nieruchomości, mimo braku przedłożenia przez wnioskodawcę jakichkolwiek dokumentów potwierdzających powyższe, jak również z uwagi na fakt, iż obecnie skarżący jest stroną czynną
w faktycznie trwających rokowaniach;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania
i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez przyjęcie lakonicznego wniosku zawierającego wskazane braki.
W wyniku rozpatrzenia odwołań, zaskarżoną decyzją z 16 sierpnia 2023 r.
nr SKO.73.339.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja stanowi bezsprzecznie inwestycję celu publicznego, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). Zauważono, że realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem zamierzenia na znacznym obszarze, na celu ma poprawę bezpieczeństwa energetycznego, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Przedmiotowa inwestycja celu publicznego jest nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości na poziomie ponadlokalnym. Dalej Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany w sprawie wydać decyzję pozytywną. Kolegium wskazało, że organ
I instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. Zdaniem Kolegium wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, a zatem nie można było odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego we wniosku. Wskazano, że decyzja zawiera wymagane elementy, zgodnie z art. 54 u.p.z.p., zaś na załącznikach graficznych zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6, 8, 9, 9a, 11 i 13 u.p.z.p. projekt decyzji uzgodniono odpowiednio ze Starostą Szczycieńskim, z Regionalna Dyrekcją Lasów Państwowych, z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie, z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych
i Autostrad, z Zarządem Dróg Powiatowych, z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ostrołęce oraz z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad określonych w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji wydał w sprawie stosowne obwieszczenia i zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na piśmie. Ponadto umożliwiono zainteresowanym zgłaszanie uwag i wniosków.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii środowiskowych, Kolegium wskazało, że planowane zamierzenie inwestycyjne zostanie wykonane z zachowaniem osi istniejącej napowietrznej jednotorowej linii WN-110 kV w granicach działek inwestycyjnych. W wyniku przeprowadzonej przebudowy długość istniejącego obiektu liniowego, jego oś oraz napięcie znamionowe wynoszące 110 kV nie ulegną zmianie. Tym samym planowana inwestycja nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż ta byłaby wymagana jedynie w przypadku zwiększenia napięcia znamionowego na co najmniej 220 kV. Podkreślono, że
w przypadku modyfikacji linii elektroenergetycznych wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), dalej jako: "rozporządzenie", jedynie zmiana polegająca na zwiększeniu napięcia znamionowego linii na co najmniej 220 kV, jako spełniająca warunek określony w § 3 ust. 2 pkt 2 lub § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast pozostałe prace prowadzone w stosunku do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, takie jak wymiana niektórych elementów lub całej konstrukcji wsporczej (słupów), nieprowadzące do zmiany przebiegu linii, wymiana zużytych lub zniszczonych przewodów linii oraz wymiana innych zużytych elementów linii, nie powinny być klasyfikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
Skargi od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedli A. K. oraz B. G. i A. G.
A. K. powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Akcentował, że sprzeciwia się zajęciu części nieruchomości stanowiącej jego własność. Zarzucił, że wniosek jest lakoniczny i z jego treści nie sposób zbadać przesłanek celowości postępowania oraz jego zakresu. Nie określono za pomocą jakiego sprzętu będzie realizowana inwestycja. Nie określono też warunków i wymogów ochrony
i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi
w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Skarżący oświadczył, że od kilku lat próbuje w drodze ugody zawrzeć z inwestorem porozumienie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu urządzeń elektroenergetycznych objętych niniejszym postępowaniem. Jego starania pozostają jednak bez odpowiedzi. Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy
o gospodarce nieruchomościami udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Przesłanki te nie zostały spełnione.
B. G. i A. G. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- art. 54 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 lit. g ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, 1113), § 3 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 2 rozporządzenia;
- art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przebiegająca przez ich nieruchomość rodzinną, oczekująca na przebudowę napowietrzna linia elektroenergetyczna
o napięciu znamionowym 110 kV w świetle § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zamierzona przebudowa linii, ze względu na jej zakres (odcinkowa przebudowa w oparciu o słupy nadleśne, wymiana lub podwyższenie części istniejących stanowisk słupowych oraz wymiana przewodów na nowe) może być utożsamiana
w wysokim stopniu z budową linii, wszak wymianie mają podlegać istotne elementy składowe tej linii umożliwiające przesył energii elektrycznej. Zachowana zaś ma być jej dotychczasowa oś i napięcie znamionowe. Zauważyli, że zacytowany przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia odsyła do jego ust. 1, a ten - jako próg napięcia znamionowego - wskazuje 110 kV. Wobec tego, skoro linia WN [...] próg ten osiągnęła już w 1965 r., a przy uwzględnieniu tzw. "sumowania parametrów" przekracza go (60 kV do 1965 r. + 110 kV obecnie), to wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, na które powołują się inwestor i organy orzekające, nie może mieć zastosowania, ponieważ powołać się na nie można tylko wtedy, gdy "powstająca w wyniku przebudowy część przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1", czyli 110 kV. Przeto, jeśli linia ta nadal ma być linią 110 kV, to jej przebudowa musi być tak prowadzona, by próg ten został zachowany. W takim rozumieniu stanowisko Kolegium w tej kwestii wydaje się błędne, ponieważ każda linia 110 kV "może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", a planowana przebudowa tego progu nie obniża, lecz go zachowuje. Skoro planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to zgodnie z przepisami art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 lit. g ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie dokonanie oceny jego oddziaływania na środowisko jest zasadne i wskazane. Skarżący zauważyli, że na dzień dzisiejszy wątpliwe jest istnienie wcześniej wydanej decyzji środowiskowej dla tej linii. W związku z tym obowiązek przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na środowisko powinien być stwierdzony przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzili, że wskazane jest też uzgodnienie kwestii udostępnienia nieruchomości na czas planowanych prac.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. A. K. poparł skargę
i zarzuty w niej zawarte. Podkreślił, że nadal nie uległy zakończeniu rokowania dotyczące służebności przesyłu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego
i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie tych przepisów sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, które mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonej decyzji może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego. Organ II instancji prawidłowo wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadloklanym i jest to bezsporne. W realiach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że odcinkowa przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej relacji [...], która służy do dystrybucji energii elektrycznej przez kilka obrębów i różne gminy, jest działaniem o znaczeniu ponadlokalnym, wskazanym wprost w art. 6 pkt 2 ustawy
o gospodarce nieruchomościami. Tym samym do wnioskowanego zamierzenia miały zastosowanie przepisy o lokalizacji inwestycji celu publicznego, które przewidują szczególny tryb procedowania w takich sprawach.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadą powinno być ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak w przypadku jego braku, stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania decyzji lokalizacyjnej w sytuacji braku planu wymaga w szczególności art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Wnioskowana inwestycja nie należy do tego rodzaju inwestycji, których lokalizacja, zgodnie z przepisami odrębnymi, może nastąpić wyłącznie w oparciu
o ustalenia planu miejscowego (art. 50 ust. 2b u.p.z.p.). Decyzja lokalizacyjna wydawana jest więc w wyniku braku planu miejscowego. Jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stanowi o tym wprost art. 56 u.p.z.p. Tym samym decyzja lokalizacyjna ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli inwestor spełni określone prawem wymogi, organ nie może odmówić jej wydania. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji, to właściwy organ jest zobligowany do pozytywnego załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego). Zgodnie ze zdaniem drugim art. 56 u.p.z.p: "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje różne aspekty, które należy mieć na uwadze w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są to m.in: wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7). Okoliczności te nie mogą być jednak decydujące przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że akcentowane przez skarżących okoliczności dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, czy prawa własności nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji lokalizacja inwestycji celu publicznego w postaci obiektu liniowego, jest dopuszczalna, nawet gdy nie będzie harmonizowała z otoczeniem, bez względu na oczekiwania społeczno-gospodarcze, czy kompozycyjno-estetyczne, do których nawiązuje definicja ładu przestrzennego zawarta w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli tylko lokalizacji inwestycji celu publicznego nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Przez przepisy odrębne należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa materialnego, które określają warunki zabudowy terenu lub warunki jakie dana inwestycja musi spełniać. W tym celu, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków
i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
W rozpoznawanej sprawie taka analiza została przeprowadzona. Na wnioskowanym terenie nie obowiązują zakazy ani ograniczenia, które uniemożliwiałyby uwzględnienie wniosku inwestora. Wykazał to organ I instancji w zawartych w decyzji lokalizacyjnej ustaleniach odpowiadających dyspozycji art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wskazać trzeba, że przepisy te miały w sprawie zastosowanie w następującym brzmieniu: "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków
i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska
i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie
w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Interpretacja tych przepisów musi uwzględniać charakter i cel decyzji lokalizacyjnej. Służy ona zapewnieniu ładu przestrzennego. Akt ten dotyczy wstępnego etapu inwestycyjnego i ma tylko ustalić czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach.
Treść decyzji organu I instancji potwierdza, że zawarto w niej wszystkie elementy wymagane cytowanym przepisem, adekwatnie do okoliczności faktycznych
i prawnych sprawy. Zauważyć należy, że unormowania art. 54 u.p.z.p. nie konkretyzują przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikają one z innych przepisów, które należy ustalić dla poszczególnych przypadków odrębnie. Treść decyzji lokalizacyjnej będzie zależała od specyfiki terenu objętego wnioskiem, obowiązujących na nim uwarunkowań prawnych i faktycznych,
a także charakteru wnioskowanego zamierzenia.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z treści decyzji organu I instancji wynika wyraźnie rodzaj inwestycji i jego charakterystyka określona w sentencji decyzji
i załącznikach graficznych. W decyzji lokalizacyjnej wskazany został wyraźnie przebieg linii elektoenergetycznej przeznaczonej do odcinkowej przebudowy poprzez wyznaczenie liniami rozgraniczającymi obszaru biegnącego wzdłuż linii elektroenergetycznej, niezbędnego do realizacji i utrzymania inwestycji, w których mieści się obszar oddziaływania tej inwestycji. Nie budzi też wątpliwości na czym ma polegać przebudowa - na wymianie przewodów na nowe oraz na wymianie lub podwyższeniu części stanowisk słupowych, przy utrzymaniu dotychczasowego przebiegu i mocy. Kwestionowana decyzja lokalizacyjna nie pozwala tym samym na zmianę zasadniczych parametrów istniejącej linii elektroenergetycznej. Prawidłowo organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji,
a jedynie warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do obiektów liniowych nie ma zastosowania ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli nie określa się wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowy zakres robót budowlanych zostanie określony na etapie wydawania pozwolenia na realizację robót budowlanych. W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym celem decyzji lokalizacyjnej jest wytyczenie podstawowych parametrów urbanistycznych i architektonicznych, których uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. To dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę przesądza o dopuszczalności realizacji konkretnego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 865/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Na obecnym etapie wystarczające było wytyczenie terenu pod linię elektroenergetyczną, niezbędnego do realizacji robót budowlanych i eksploatacji linii oraz wskazanie, że jest to linia napowietrzna wysokiego napięcia składająca się ze słupów i przewodów o napięciu znamionowym 110 kV.
Zważyć należy, że wnioskowana przebudowa linii elektroenergetycznej dotyczy obiektu już istniejącego i funkcjonującego. Przedmiotowa inwestycja obejmuje istniejącą napowietrzną linię elektroenergetyczną WN-110 kV, a więc uwzględnia stan już zastany, wynika to jasno z wniosku inwestora i decyzji organu I instancji. Nie przewiduje się zmiany przebiegu trasy linii napowietrznej, nie ulegnie zmianie oś istniejącego obiektu, nie ulegnie też zmianie napięcie znamionowe. Projektowane zamierzenie nie zmieni zatem zasadniczo sytuacji na nieruchomości skarżących.
Z zaskarżonej decyzji wynika, że zamierzenie dotyczy przebudowy, gdyż dotyczy podwyższenia części stanowisk słupowych. Gdyby chodziło tylko o wymianę przewodów i słupów bez zmiany ich parametrów, to zamierzenie należałoby klasyfikować jako remont. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 510/20, publ. w CBOSA), zgodnie z którym dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Przyjmuje się, że zmiana tych parametrów oznacza przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Przebudowa nie dotyczy charakterystycznych parametrów. W myśl art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane charakterystycznym parametrem obiektu liniowego, w tym linii i trakcji elektroenergetycznej, linii kablowej nadziemnej, jest jego długość. Tym samym zmianę długości linii należy traktować w zależności od okoliczności, jako rozbudowę (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) lub rozbiórkę (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego).
W niniejszej sprawie prawidłowo zaś zakwalifikowano zamierzenie jako przebudowę.
W zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska organ I instancji, adekwatnie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, poprzestał na wskazaniu jakie przepisy związane z ochroną środowiska i przyrody obowiązują na analizowanym terenie, których inwestor będzie obowiązany przestrzegać na kolejnych etapach inwestycyjnych. Wskazał, że inwestycja przebiega przez Obszar Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej, gdzie obowiązuje zakaz likwidowania i niszczenia istniejących zadrzewień śródpolnych. Wskazał, że projektowany zakres prac nie spowoduje konieczności wycinki drzew. Zauważył, że zamierzenie jest kwalifikowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, ale nie wymaga postępowania z zakresu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym zakresie organ I instancji wskazał prawidłowo na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Stan faktyczny odpowiada dyspozycji tego przepisu w zakresie zawartego w nim wyłączenia, ponieważ przedmiotowe zamierzenie dotyczy przebudowy obiektu już legalnie zrealizowanego i funkcjonującego od wielu lat, istniejąca linia elektroenergetyczna już przed wydaniem zaskarżonej decyzji miała napięcie znamionowe 110 kV i takie pozostanie. Nie jest w związku z tym zasadne wymagać od inwestora wypełnienia procedury związanej z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, unormowanej w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z literalnego brzmienia art. 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika wyraźnie, że nie zmieniają dotychczasowego statusu przedsięwzięcia, a tym samym nie wymagają przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w trybie powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, działania polegające na przebudowie nie wywołujące zmiany progów określonych w ust. 1. Skoro przedmiotowa linia elektroenergetyczna o napięciu znamionowym 110 kV powstała przed wejściem w życie ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, bez decyzji środowiskowej, gdyż takowa nie była wówczas wymagana, to nie można żądać od inwestora przedłożenia takiej decyzji na obecnym etapie, jeżeli przebudowa nie zmienia parametru kwalifikującego do oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego nie jest zasadny zarzut dotyczący sumowania parametrów przebudowy. Dopiero podwyższenie napięcia znamionowego powyżej określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia progu wymagałoby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Z uwagi na charakter planowanej inwestycji nie było też potrzeby określania warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 54 pkt 2 lit. a) u.p.z.p.), gdyż na analizowanym terenie nie obowiązują przepisy szczególne, które określałyby w tym zakresie jakieś warunki. Dlatego organ I instancji mógł poprzestać w pkt 2.1 decyzji na stwierdzeniu, że "Nie ustalono".
Nie było też potrzeby określania zapotrzebowania na wodę, energię, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p.). Prawidłowo inwestor wskazał we wniosku, że takie ustalenia nie dotyczą w ogóle przedmiotowego zamierzenia, gdyż funkcjonowanie przesyłowej linii elektroenergetycznej nie wymaga takiego zapotrzebowania. Wnioskowane zamierzenie nie musi też mieć zapewnionego dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2, czyli warunku, że teren ma dostęp do drogi publicznej, nie stosuje się do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.
W decyzji organu I instancji uwzględniono też wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że ochrona ta będzie realizowana w oparciu o przepisy budowlane i zasady współżycia społecznego. Stwierdzenie takie w realiach niniejszej sprawy jest wystarczające.
Wyjaśnić należy, że prawo własności i związane z tym uprawnienia nie mają charakteru absolutnego. Możliwość ingerencji w prawo własności zostało wprost dopuszczone w Konstytucji RP - zgodnie art. 21 ust. 2 dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości na realizację celów publicznych z obowiązkiem wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Z uwagi na cel publiczny art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza też ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne
w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Także art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona
w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustalenie przebiegu linii elektroenergetycznej przez niezabudowaną, rolną działkę nie narusza istoty prawa własności. W wyroku z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 711/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, odnosząc się do inwestycji drogowej, która także jest inwestycją celu publicznego, że oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję celu publicznego działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny
z prawem. NSA podkreślił, że aby wykazać naruszenie prawa własności należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Musi być to naruszenie konkretne
i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji lokalizacyjnej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Zdaniem NSA ingerencja organu w ocenę przebiegu inwestycji celu publicznego jest w wyjątkowych sytuacjach możliwa na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji. Zachodzi ona gdy doszło do niewątpliwej zbędności inwestycji w danej lokalizacji. W niniejszej sprawie taka okoliczność jednak nie zachodzi.
Ponieważ wniosek dotyczył obiektu liniowego, już istniejącego, funkcjonującego, nie budzi wątpliwości Sądu, że zamierzenie jest potrzebne i racjonalne było pozostawienie jego przebiegu na działkach skarżących w dotychczasowym kształcie. Zauważyć należy, że budowa sieci, jej remont, czy przebudowa leży w gestii przedsiębiorstwa energetycznego, będącego jej właścicielem. W myśl art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1385) pojęcie "sieci" oznacza instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Niniejsza decyzja lokalizacyjna służy właśnie realizacji tego obowiązku. Przy czym służy ona ustaleniu przebiegu linii przez wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji i istotnych parametrów linii elektroenergetycznej. Wniosek objął odcinki przebiegające przez grunty rolne i leśne w ustalonych liniach rozgraniczających biegnących wzdłuż osi istniejącej linii elektroenergetycznej. Linie te wskazują teren niezbędny dla inwestora do zajęcia w celu realizacji planowanej przebudowy oraz utrzymania istniejącej linii elektroenergetycznej. Okoliczność ta jednak nie oznacza, że inwestor na podstawie uzyskanej decyzji lokalizacyjnej będzie mógł wejść na teren skarżących i realizować roboty budowlane bez ich zgody. Zgodą taką inwestor będzie musiał się legitymować, ale dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na realizację robót budowlanych, czyli na kolejnym etapie inwestycyjnym, w odrębnym postępowaniu. Na obecnym etapie brak zgody skarżących nie ma znaczenia, gdyż decyzja lokalizacyjna nie rodzi prawa do terenu, a jedynie weryfikuje i określa ramowe warunki zagospodarowania wytyczonego terenu, które będą podlegały uszczegółowieniu, co jeszcze raz podkreślić należy, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na realizację robót budowlanych.
W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział instrumenty prawne, które umożliwiają realizację robót budowlanych przez inwestora
w przypadku braku zgody właściciela gruntu. Wyjaśnić należy, że art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów
i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Unormowanie to upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego), w razie braku porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682). W judykaturze wskazuje się jednolicie, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ. CBOSA). Zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy jest wydawane w oparciu o decyzję lokalizacyjną w celu uzyskania przez inwestora pozwolenia na realizację robót budowlanych. Tym samym powołane przez skarżących przepisy art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają w ogóle zastosowania na obecnym etapie i organy orzekające nie mogły ich naruszyć.
Zauważyć też trzeba, że właścicielowi gruntu przysługują instrumenty prawne dochodzenia roszczeń z tytułu posadowienia urządzeń służących do przesyłu
i dystrybucji energii elektrycznej poprzez ustanowienie służebności przesyłu lub dochodzenie odszkodowania na zasadzie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Mając powyższe na uwadze, skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.