II SA/Ol 93/26

II SA/Ol 93/26 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art.58 par.1 pkt 5a, art.232 par.1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 1465
art.30 ust.1-2 pkt 3, art. 101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. M. W., A. W. i B. W. na zarządzenie Burmistrza W. z dnia 14 listopada 2025 r. nr (...) w przedmiocie warunków sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym uiszczoną kwotę wpisu sądowego w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych). WSA/post.1 - sentencja postanowienia
Uzasadnienie
M. W., A. W. i B. W. (dalej jako: skarżący) wnieśli skargę na zarządzenie Burmistrza W. z dnia 14 listopada 2025 r. nr (...) w przedmiocie warunków sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:
1. naruszenie art. 198h ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, u.g.n., w zw. z art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 i art. 152 ust. 3 u.g.n. poprzez ustalenie ceny sprzedaży nieruchomości na poziomie zawyżonej wartości rynkowej, opartej na wadliwym operacie szacunkowym, co prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności i słusznego interesu obywatela w postępowaniu administracyjnym (art. 7 i art. 8 k.p.a.),
2. naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie weryfikacji operatu pomimo zgłoszonych zastrzeżeń, co stanowi naruszenie zasady pogłębionego postępowania dowodowego i obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
3. naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n., art. 156 ust. 1 i 3 oraz art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, który nie uwzględnia istotnych ograniczeń prawnych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu T., uchwalonego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w W. Ograniczenia te obejmują zakaz wznoszenia nowej zabudowy, dopuszczenie jedynie przebudowy istniejącego budynku w celu podniesienia standardu użytkowania oraz określenie przeznaczenia działki jako terenu zabudowy pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej. Pominięcie tych okoliczności w operacie szacunkowym skutkuje jego niezgodnością z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym nieruchomości, co wyklucza możliwość uznania takiego operatu za wiarygodny dowód w postępowaniu administracyjnym i uniemożliwia oparcie na nim decyzji organu,
4. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) poprzez oparcie zarządzenia na operacie zawierającym błędy w stosowaniu podejścia porównawczego, analizy rynku i wyboru nieruchomości podobnych.
Operat zawiera następujące błędy:
a) błąd w analizie rynku nieruchomości (§ 3 Rozporządzenia);
b) błąd w wyborze nieruchomości podobnych (§ 4 Rozporządzenia);
c) błąd formalny w treści Operatu (§ 1 pkt 4 Rozporządzenia);
d) naruszenie § 5 Rozporządzenia.
5. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia zarządzenia i nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących,
6. naruszenie art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm. - k.c.), przez arbitralne narzucenie warunków sprzedaży gruntów użytkownikom wieczystym bez zachowania obowiązującej w polskim systemie prawnym zasady swobody umów, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr geod. (...), położonej w obrębie T., gmina W. Prawo użytkowania wieczystego przysługuje skarżącym w udziałach: I. i A. małżonkom W. - 7/11 części na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, B. W. - 4/11 części. Na nieruchomości posadowiony jest budynek stanowiący odrębny przedmiot własności, niebędący przedmiotem wyceny. Użytkowanie wieczyste ustanowiono na okres do dnia 10 stycznia 2088 r. W dniu 26 czerwca 2024 r. skarżący, działając przez pełnomocnika, złożyli do Burmistrza W. wniosek o sprzedaż nieruchomości na ich rzecz - jako użytkowników wieczystych - w trybie art. 198g ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że nie zachodzą przesłanki wyłączające sprzedaż określone w art. 198g ust. 2 u.g.n. Skarżący wnieśli o potwierdzenie ceny sprzedaży w wysokości 20-krotności rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, tj. 26.118,00 zł (20 x 1.305,90 zł), oraz o wyznaczenie terminu zawarcia umowy notarialnej. W odpowiedzi, pismem z dnia 12 sierpnia 2024 r. Burmistrz W. poinformował o podjęciu przez Radę Miejską w W. uchwały nr (...) z dnia 15 października 2023 r. zobowiązującej Burmistrza do indywidualnego określania warunków sprzedaży w drodze zarządzenia. Organ wskazał, że cena zostanie ustalona na podstawie art. 198h ust. 2 u.g.n., tj. nie niższa niż 20-krotność iloczynu stawki procentowej opłaty rocznej i wartości nieruchomości, lecz nie wyższa niż jej wartość rynkowa określona w operacie szacunkowym. Burmistrz zlecił sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. W dniu 17 listopada 2025 r. Burmistrz W. poinformował skarżących o wydaniu zarządzenia nr (...) z dnia 14 listopada 2025 r., w którym ustalono cenę nieruchomości na kwotę 312.000,00 zł, równą wartości rynkowej określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 17 grudnia 2024 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie kwestionując interes prawny skarżących w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, jak również wskazując na bezzasadność skargi.
W replice na odpowiedź organu na skargę skarżący podtrzymali swoje stanowisko zaprezentowane w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do jej odrzucenia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej jako: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim unormowaniem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. – dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z powyższych przepisów wynika, że niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, iż skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia uchwały, co z kolei skutkuje odrzuceniem takiej skargi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną.
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na wskazane akty prawne musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.
Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługujące podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę czy też zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał (zarządzeń) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Zaznaczyć również należy, że w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała (zarządzenie), naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA).
Należy zatem wyjaśnić, że do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości, czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. CBOSA).
Burmistrz wydał sporne zarządzenie na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 1 uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w W. z dnia 25 października 2023 r. w sprawie zobowiązania Burmistrza W. do indywidualnego określenia warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych.
Skarżący upatrują swojego interesu w kwestionowaniu rzeczonego zarządzenia w tym, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr geod. (...), położonej w obrębie T., gmina W. Prawo użytkowania wieczystego przysługuje skarżącym w udziałach: I. i A. małżonkom W. - 7/11 części na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, B. W. - 4/11 części. Na nieruchomości posadowiony jest budynek stanowiący odrębny przedmiot własności, niebędący przedmiotem wyceny. Użytkowanie wieczyste ustanowiono na okres do dnia 10 stycznia 2088 r.
Stwierdzić należy, że skarżący nie udowodnili, że zaskarżone zarządzenie, narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, na przykład odbiera lub ogranicza jakieś ich konkretne uprawnienia, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie nakłada na nich nowy obowiązek lub też zmienia obowiązek dotychczas na nich ciążący. Skarżący nie wykazali żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, który by przyznawał im jakiekolwiek roszczenia w związku z wydaniem przedmiotowego zarządzenia, które de facto jest realizacją uchwały Rady Miejskiej w sprawie zobowiązania go do indywidualnego określenia warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych.
To, że skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr geod. (...) (której dotyczą warunki sprzedaży), może jedynie świadczyć o posiadaniu przez nich interesu faktycznego w niniejszej sprawie, jednak art. 101 u.s.g. nie obejmuje swoim zakresem takiego interesu.
Z uwagi zaś, że dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za dopełnienie warunku dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniające jej merytoryczne rozpoznanie, a strona skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie powoduje możliwość skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie, Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu. Z tych samych względów Sąd nie był władny odnosić się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze dotyczących zaskarżonego zarządzenia.
Z uwagi na powyższe skarga, na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. podlegała odrzuceniu (punkt 1 sentencji postanowienia).
W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.