II SA/Ol 920/24

II SA/Ol 920/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Bogusław Jażdżyk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 2, art. 11 a ust. 4-5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia 31 marca 2021 r., nr XXXVII/291/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kozłowo w roku 2021 oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 31 marca 2021 r. Rada Gminy w Kozłowie (dalej: "Rada Gminy") podjęła uchwałę Nr XXXVII/291/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Kozłowo w roku 2021 (dalej: "Program"). Program stanowił załącznik do ww. uchwały.
Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej: "Prokurator") wywiódł skargę wnosząc o stwierdzenia jej nieważności w części, tj. § 7 ust. 1 w zakresie sformułowania "z wyjątkiem zwierząt, co do których istnieje przeciwwskazanie do wykonania tych zabiegów ze względu na wiek i/lub stan zdrowia’' oraz w części dotyczącej § 11 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 11a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 - u.o.z.) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez: wyłączenie w § 7 ust. 1 Programu, pewnej kategorii zwierząt w oparciu o stan zdrowia czy wiek z ustawowego obowiązku sterylizacji albo kastracji wszystkich zwierząt przebywających w schronisku, co jest niezgodne z ustawowym uregulowaniem tej kwestii w art. 11 a ust. 2 pkt 4 u.o.z. oraz brak precyzyjnego określenia w § 11 ust. 2 Programu wszystkich zadań wynikających z przepisów a przewidzianych w art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz konkretnych kwot przypisanych do finansowania poszczególnych zadań.
Argumentując wskazał, że za niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z. należy uznać niepełne wskazanie w § 11 ust. 2 Programu, pełnego wydatkowania środków na poszczególne zadania przewidziane ustawowo w art. 11 a ust. 2 cyt. ustawy, ponieważ wyraźnie nie przewidziano wszystkich zadań - poza opieką nad wolno żyjącymi kotami (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.) i zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.) - ani sposobu finansowania środków pieniężnych w rozbiciu na: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Oprócz powyżej wskazanych zadań i kwot przeznaczonych na ich finansowanie, Rada Gminy ogólnie jedynie podała kwotę 155.000 zł na wszelkie zadania realizowane przez Schronisko. Z porównania ustawowej specyfikacji zadań oraz sposobu finansowania zadań przez Radę Gminy zawartego w Programie, trudno ustalić czy pieniądze w głównej mierze przeznaczone na działalność Schroniska powinny być wydatkowane: na wszystkie przewidziane w Programie sposoby "poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt" (por. art. 11a ust. 2 pkt 6 cyt. u.o.z. i § 9 Programu) albo na usypianie ślepych miotów w lecznicy dla zwierząt, a więc poza schroniskiem (art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. i § 8 Programu). Pominięto również w § 11 ust. 2 Programu wskazanie środków finansowych na zadanie określone w § 4 ust. 2 Programu a polegające na zapewnieniu miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że warunki odstępowania od zabiegów nie są w żadnym stopniu powiązane, z brakiem środków w budżecie gminy. Odstępstwo jest możliwe wyłącznie w sytuacji określonego stanu zdrowia i podstawą podjęcia tej decyzji, jest tylko i wyłącznie opinia lekarza weterynarii dokonującego badania stanu zdrowia zwierzęcia. Sytuacje te, stanowią odstępstwo od zasady dokonywania sterylizacji/kastracji i mają za zadanie uniknięcie zadawania dodatkowego cierpienia zwierzęciu, którego stan zdrowia lub wiek nie pozwalają na dokonanie tego zabiegu. Kwestia odstąpienia od zabiegu jest pozostawiona w żadnej mierze ocenie Gminy a tylko i wyłącznie ocenie medycznej osoby posiadającej w tej mierze wiedzę specjalistyczną z zakresu zdrowia zwierząt. Gmina Kozłowo w przyjętym programie wskazała kwotę przypisaną do finansowania poszczególnych zadań, a treść skargi zmierza do spowodowania nadmiernego i nieuzasadnionego wyodrębniania poszczególnych kwot na finansowanie poszczególnych zadań w ramach Programu. Gmina Kozłowo przewidziała kwotę jaką zamierza przeznaczyć na zapewnienie bezdomnym zwierzętom schronienia i dotyczy to zarówno bezdomnych psów i kotów jak i zwierząt gospodarskich. Coraz bardziej szczegółowe wyodrębnianie kwot przeznaczonych na to zadanie, jest niczym nieuzasadnionym formalizmem, który nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.o.z.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.
Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały był w niniejszym przypadku przepis zawarty w art. 11 i art. 11a u.o.z.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Art. 11a ust. 1 stanowi z kolei, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 określa zakres spraw objętych programem, wśród których wyróżniono: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Dla oceny zasadności skargi istotne jest odkodowanie normy zawartej w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "program zawiera", użyte w tym przepisie wskazuje na konieczność określenia w programie nie tylko wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. Podkreślić należy, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, a także sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Zgodnie z tym poglądem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Organ gminy zobowiązany jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA).
Jednakże w drugiej części orzeczeń sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Jakkolwiek bardziej czytelne jest wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla ich realizacji (por. m.in. wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., I OSK 427/22, WSA w Gliwicach z 20 września 2022 r., II SA/GL 1011/22, WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 119/23, CBOSA; oraz wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 444/22 – niepubl.).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z przedstawiony wyżej poglądów. Art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań. Trzeba mieć na uwadze, iż ustawodawca pozostawia organowi gminy pewną swobodę w wyborze sposobu realizacji zadań określonych w programie, w tym wskazania podmiotów przy pomocy których będzie je wykonywał. Ustawodawca w art. 11a ust. 4 u.o.z. przewidział m.in., iż część zadań (określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6) może zostać powierzonych podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Analiza postanowień § 11 ust. 2 Programu przyjętego zaskarżoną uchwałą prowadzi do wniosku, iż Program przewiduje finansowanie wszystkich określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. zadań. Dla zadań przewidzianych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 3 – 7 u.o.z. przewidziano w § 11 ust. 2 tiret 1 Programu łączną kwotę 155.000 zł. Natomiast dla zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 8 wydzielono § 11 ust. 2 tiret 3 i 4 Programu łącznie kwotę 5.000 zł.
Określenie jednej kwoty dla realizacji zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 3 – 7 u.o.z. i § 4 Programu jest o tyle zasadne, iż dotyczą one zwierząt bezdomnych umieszczonych w schronisku dla zwierząt i realizowanych przez podmiot prowadzący schronisko. Z kolei zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 8 u.o.z. polegają na opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie oraz zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Należy podkreślić, że nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania takich zadań jak np.: usypianie ślepych miotów, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, czy też poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, stąd bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania (np. liczbie wykonanych zabiegów).
Trzeba też mieć na względzie, że głównym celem przepisów u.o.z., a tym samym uchwalanego na jej podstawie gminnego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jest ochrona i opieka nad zwierzętami, w tym obowiązek ich humanitarnego traktowania (art. 1 i 5 u.o.z.). Pewien margines swobody w określaniu kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań art. 11a ust. 2 u.o.z. może być uzasadniony, aby zapewnić wszystkim zwierzętom objętym programem należytą pomoc, zwłaszcza gdy poszczególne zadania mają zbliżony charakter (zabiegi weterynaryjne) lub są realizowane przez tego samego wykonawcę (schronisko dla zwierząt) .
Mając na względzie wcześniejsze rozważania dot. rozumienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., Sąd stwierdził, że Program stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały reguluje kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy.
Przechodząc dalej, należy zauważyć, że u.o.z. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "opieka". Z uwagi na to można przez to pojęcie rozumieć zaspokajanie potrzeb, których nie są w stanie samodzielnie zaspokoić bezdomne zwierzęta, żeby zachować równowagę biologiczną i psychiczną, przeżyć, zachować zdrowie, jakość życia, zapewnić prawidłowy rozwój, dojrzałość i ciągłość gatunku. Wobec tego elementami opieki będzie zapewnienie tym zwierzętom niezbędnych warunków egzystencjonalnych, zgodnie z potrzebami gatunku z uwzględnieniem specyficznego trybu życia zwierząt. Są to wszelkie czynności, pozwalające na zachowanie u zwierzęcia (w niezbędnym zakresie), odpowiedniego stanu fizycznego i psychicznego. W jej zakres będzie wchodziło zatem niewątpliwie zapewnienie w trudnych okresach niezbędnego wyżywienia, ochrona przed niesprzyjającymi warunkami klimatycznymi, jak również podstawowa opieka weterynaryjna. W pojęciu tym będą się mieściły również nadzwyczajne zabiegi weterynaryjne – chirurgiczne, jakimi są sterylizacja i kastracja tychże zwierząt, na co wskazuje art. 11a ust. 2 pkt. 4 u.o.z. Niemniej w ocenie Sądu, co do wprowadzenia zakresu zwierząt podlegających obligatoryjnej sterylizacji i kastracji, zasadne było wprowadzenie wyjątku od tej zasady, tj. sytuacji, w których wykonanie zabiegu sterylizacji albo kastracji zwierzęcia zagrażałoby jego życiu lub zdrowiu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 740/15, wyroki WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 337/18, z dnia 30 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 132/18, CBOSA).
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.