II SA/Ol 908/24

II SA/Ol 908/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.3, art.133 par.1, art.134, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art.77 par.1, art.80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art.36 ust.4, art.37 ust.1, ust.6 i ust.12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art.80, art.154 ust.1, art.156 ust.1, art.157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Dnia 11 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2025 roku sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania "G." sp. z o.o. w W. (skarżąca, spółka) od decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Sekretarza Gminy D. (organ pierwszej instancji), ustalającej dla spółki jednorazową opłatę w wysokości 13.279,20 zł (słownie: trzynaście tysięcy dwieście siedemdziesiąt dziewięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), o powierzchni 0,1501 ha, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadził księgę wieczystą Nr (...), na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Decyzją z 30 kwietnia 2024 r. organ pierwszej instancji ustalił dla spółki jednorazową opłatę w wysokości 13.279,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), o powierzchni 0,1501 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Rada Gminy D. w dniu 26 września 2018 r. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze działek o nr ewid. (...) i (...) w obrębie D., gmina D. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia (...), poz. (...)) i ustaliła 30 % stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – u.p.z.p.). Ponadto organ podał, że na dzień wejścia w życie planu, tj. 11 grudnia 2018 r. w skład nieruchomości strony wchodziły działki nr (...) i (...) o łącznej powierzchni 18.900 m2, z których w wyniku podziału została wydzielona działka nr (...) o powierzchni 1.501 m2. Zgodnie z przyjętymi w w/w planie ustaleniami teren obejmujący działkę nr (...) został oznaczony symbolem 1.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazał przy tym, że przed uchwaleniem planu przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą, częściowo zakrzewiony. Dodał, że do dnia 11 grudnia 2018 r. kiedy zaczął obowiązywać plan miejscowy dla działek nr (...) i (...) nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ wskazał, że biegły rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ustalił wzrost wartości nieruchomości. Wynika z niego, iż przed uchwaleniem planu miejscowego nieruchomość była wyceniania na kwotę 59.710,00 zł, zaś po uchwaleniu planu miejscowego jej wartość wynosi 103.974,00 zł. Tym samym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 44.264,00 zł, z czego 30 % opłata wynosi 13.279,20 zł. Ponadto organ stwierdził, iż operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a wskazany wzrost wartości nieruchomości jest uzasadniony.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzuciła, że decyzja jest wadliwa, gdyż została oparta na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który w operacie błędnie przyjął stan nieruchomości. Wskazała przy tym, że rzeczoznawca nie uwzględnił w stanie nieruchomości oznaczenia działki nr (...) w ewidencji gruntów - Ls i konieczności ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia z użytkowania leśnego. Ponadto odwołująca podniosła, że rzeczoznawca nie uwzględnił, że dla przedmiotowego terenu wydano decyzje o warunkach zabudowy z dnia 7 listopada 2012 r. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr (...) (z której wydzielono działkę nr (...)). Do odwołania załączono kopie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z dnia 24 stycznia 2022 r. w przedmiocie opłat z tytułu wyłączenia gruntu leśnego.
Biegła U. J. w piśmie z dnia 3 września 2024 r. odniosła się do zarzutów odwołania. W swoich wyjaśnieniach wskazała m.in., że stan nieruchomości został przyjęty na dzień 11 grudnia 2018 r., a faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji leśnej nastąpiło dopiero w dniu 12 stycznia 2022 r., co nie mogło mieć wpływu na wartość nieruchomości określoną dla celu ustalenia opłaty planistycznej. Zaznaczyła przy tym, że wskazana decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla działki nr (...), przy czym teren inwestycji nie pokrywał się z terenem opracowanego później planu miejscowego, a inwestycja została zrealizowana w latach 2014 - 2016, czyli przed uchwaleniem planu miejscowego.
W uzasadnieniu decyzji z 7 października 2024 r., przytaczając treść art. 36 i art. 37 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...), obręb D., gmina D. (wyodrębniona w 2019 r. w wyniku podziału działki nr (...)), znajduje się obecnie na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) na obszarze działek o nr ewid. (...) i (...) w obrębie D., gmina D. (Uchwała Nr (...) Rady Gminy D. z dnia 26 września 2018 r.; Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...), poz. (...)) i ustalenia tegoż planu są dla niej następujące: L.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan wszedł w życie z dniem 11 grudnia 2018 r. (§ 17 uchwały). Stawkę procentową dla naliczania opłaty przyjęto na 30% (§ 15 uchwały). Do dnia wejścia w życie w/w planu na terenie przedmiotowej działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, a przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą, częściowo zakrzewiony. Aktem notarialnym Repertorium A Nr (...) z dnia 3 sierpnia 2022 r. w/w nieruchomość, tj. działka nr (...), obręb D., gmina D., została zbyta przez odwołującą spółkę na rzecz innej spółki. Postępowanie w niniejszej sprawie, tj. w sprawie ustalenia tzw. opłaty planistycznej zostało wszczęte w sierpniu 2022 r. Miejscowy plan wszedł w życie w dniu 11 grudnia 2018 r. Odwołująca zbyła natomiast nieruchomość w dniu 3 sierpnia 2022 r. Tym samym 5 - letni termin (od dnia 11 grudnia 2018 r.) został zachowany. Kolegium wyjaśniło, że obligatoryjnym dowodem w sprawie pobrania opłaty planistycznej jest operat szacunkowy sporządzony w formie pisemnej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 37 ust. 12 przedmiotowej ustawy w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – u.g.n.). Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat winien spełniać wymagania określone w w/w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. Analiza operatu szacunkowego z dnia 3 listopada 2023 r., określającego wartość rynkową nieruchomości niezabudowanej stanowiącej działki gruntu nr (...) i nr (...), obręb D., z której wydzielono działkę nr (...) (o powierzchni 1.501 m2) nie budzi zastrzeżeń. Przedmiotowy operat został sporządzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania nieruchomości parami. Rzeczoznawca wziął pod uwagę charakter przedmiotowej nieruchomości i jej przeznaczenie w planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - 16.242 m2; teren wód powierzchniowych - 769 m2; tereny infrastruktury technicznej - energetyka - 15 m2; tereny dróg wewnętrznych - 1.874 m2). Rzeczoznawca przedstawił również analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, jak również cechy rynkowe oraz ich zróżnicowanie w poszczególnych cechach poprzez zastosowanie odpowiednich poprawek. Jednocześnie rzeczoznawca jako cechy determinujące wartość nieruchomości - przed uchwaleniem planu - lokalizacja szczegółowa (30 %); uzbrojenie (30%); cechy utrudniające sposób użytkowania (20 %); dostępność komunikacyjna (20 %). Efektem szacowania było przyjęcie, że wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej działki nr (...) i nr (...), której powierzchnia wynosi 18.900 m2 przed uchwaleniem planu wynosiła 751.842 zł, zaś po uchwaleniu planu - dla części MN - była na poziomie 1.258.105 zł. Obie przywołane powyżej wartości oscylują wokół średniej ceny działek przyjętych do porównań zarówno przed, jak i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzający operat szacunkowy biegły rzeczoznawca oszacował wzrost wartości części nieruchomości stanowiącej działki nr (...) i nr (...), która na dzień zbycia jest równa powierzchni działki nr (...) na kwotę 44.264,00 zł (103.974 zł - 59.710 zł) Poprawnie zatem organ pierwszej instancji ustalił kwotę jednorazowej opłaty wskazując kwotę 13.279,20 zł, zgodnie z 30 % stawką tej opłaty przewidzianą w planie. Ponadto przedmiotowa nieruchomość została sprzedana za cenę wyższą od wartości określonej w operacie szacunkowym (184.500,00 zł). Kolegium podkreśliło, że ustalenie opłaty planistycznej, w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości, gdy organ wszczął postępowanie w terminie określonym w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu i od sytuacji zobowiązanego. Kolegium dodało, że zarzuty odwołania mają charakter ogólny, a organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i rzeczoznawca w wyjaśnieniach odnieśli się do kwestii związanych z decyzją o warunkach zabudowy oraz z wyłączeniem gruntu leśnego. Odwołująca nie przedstawiła własnych dowodów, nie przedłożyła kontroperatu.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium spółka zarzuciła jej naruszenie:
- art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ, a mianowicie nie podjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr (...) obręb D., na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę materiału dowodowego, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania dla oznaczenia, Ls, jest tożsama z jej wartością w przypadku nieruchomości stanowiącej teren niezabudowany, porośnięty trawą, częściowo zakrzewiony - jak to w swoim operacie opisała biegła;
- art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 u.g.n. oraz art. 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) polegającego na błędnym przyjęciu w operacie szacunkowym stanu nieruchomości, przez nieuwzględnienie oznaczenia działki (...) w ewidencji gruntów - Ls a uznanie jej za działkę rolną.
W uzasadnieniu podniosła, że przyjęte przez biegłą ustalenie stanu nieruchomości pozostaje w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O., który Decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,1471 ha gruntów leśnych stanowiących część działki ewidencyjnej nr (...) w obrębie ewidencyjnym (...) D., gm. D. Jednocześnie ustalił on opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu na cele nieleśne, gruntów wyłączonych z produkcji leśnej płatną przez 10 lat. Skoro na dzień wydania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych decyzji (24 stycznia 2022 r.) na terenie działki nr (...) występowały praktycznie wyłącznie grunty leśne stan taki występował również na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (11 grudnia 2018 r.) i bezwzględnie winien być uwzględniony w ocenie stanu wycenianych nieruchomości. Tymczasem biegła nie uwzględniła tego faktu w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania czym rażąco naruszyła treść § 38 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Nieuwzględnienie tej okoliczności skutkuje również naruszeniem obowiązku wynikającego z treści art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym biegła w operacie szacunkowym, określającym wartość nieruchomości na dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób bezpodstawny zrównała wartość o różnym sposobie użytkowania. W tym przypadku tzw. gruntów leśnych i niezdefiniowanych przez biegłą, gruntów rolnych. Błędnie przyjęte stanowisko, wyrażone przez biegłą, skutkowało bezpodstawnym zawyżeniem wzrostu wartości szacowanych nieruchomości, a co za tym idzie zawyżoną opłatą z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przeciwnym razie Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, publ. Orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
Badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Na gruncie sprawy, postępowanie organu pierwszej instancji zostało wszczęte z powodu informacji o zbyciu przez spółkę aktem notarialnym z dnia 8 czerwca 2022 r. nieruchomości - działki nr (...) o pow. 0,0132 ha, która na dzień wejścia w życie planu stanowiła część działki nr (...) o pow. 0,1501 ha. Powyższy teren objęty jest ustaleniami m.p.z.p., obowiązującego od dnia 11 grudnia 2018 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość znajduje się na terenie o przeznaczeniu: 1.MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W § 15 uchwały wskazano, iż ustala się stawki dla naliczania opłat planistycznych w wysokości 30%.
Podstawą materialnoprawną kontrolowanych decyzji są przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. W myśl pierwszego z nich, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, pobierana jest jednorazowa opłata ustalona w tym planie, określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, którym mowa w ust. 5. W myśl art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09, w którym wskazano, że "opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany uiścić z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia takiej opłaty jest zwolniony ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje."
Przywołać należy także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, w którym wskazano, że badając zgodność art. 37 ust. 1 u.p.z.p. "z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu".
Podobne stanowisko jest wyrażane także w orzecznictwie NSA, w którym wskazuje się, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło jedynie wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Wzrost wartości nieruchomości ma nastąpić wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości, ani też innymi czynnościami jak np. dokonaniem podziału nieruchomości (podobnie por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 września 2007 roku, sygn. II OSK 1244/06).
Dodatkowo trzeba zauważyć, że w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego zasadniczym dowodem na wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego, stosownie do art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n.
Na temat operatu szacunkowego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, w tym NSA. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać należy stanowisko, wedle którego operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, jednakże jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jednakże nie można pominąć, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Wobec powyższego należy uznać, że wartość dowodowa opinii rzeczoznawcy oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia.
Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne zatem wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. wyroki NSA: z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2269/16, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2023/17, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19, z dnia 20 maja 2021 r. sygn. I OSK 186/21 - CBOSA). Zatem ocena operatu nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, CBOSA). Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają bowiem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Stąd też podważenie metodologicznej prawidłowości operatu szacunkowego (metody wyceny, prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania) powinno nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/17, CBOSA). Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1521/14). Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1087/09, CBOSA). Obowiązkiem organu jest ocena czy operat spełnia warunki formalne - czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione - ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Stanowisko to utrwalone jest w orzecznictwie sądowym (m.in. w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt: II OSK 77/13; w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt. I OSK 1756/12).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd - w ramach kontroli zaskarżonej decyzji - uznał za prawidłową dokonaną przez Kolegium ocenę przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego. Nie budzi zastrzeżeń Sądu dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego wybór metody i techniki szacowania, dobór nieruchomości podobnych, określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cech rynkowych oraz ustalonych współczynników korygujących, a także zachowanie przez rzeczoznawcę pozostałych elementów wyceny stosownie do wymogów rozporządzenia wykonawczego. W realiach rozpoznawanej sprawy organy dokonując analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zasadnie uznały, że nie zawiera on uchybień, które wykluczałyby jego wartość dowodową oraz możliwość posłużenia się takim dokumentem przy ustalaniu wysokości opłat planistycznej. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami elementy, nie jest obarczony brakami, niejasnościami, pomyłkami, czym spełnia wymagania formalne. W konsekwencji organy zasadnie uznały przedłożony operat szacunkowy za rzetelny i stanowiący wiarygodną podstawę do oszacowania wartości nieruchomości zarówno przed jak i po wejściu w życie nowego planu miejscowego.
Zauważyć ponadto należy, że organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była właśnie na mocy art. 157 u.g.n. Zatem w sytuacji, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności dalszej merytorycznej weryfikacji operatu, możliwość skorzystania z jego weryfikacji w powyższym trybie zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu jednak nie skorzystała z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddała go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani też w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła kontroperatu.
Dodatkowo należy zauważyć, że Kolegium prawidłowo stwierdziło, że przystępując do wyceny rzeczoznawca ustalił stan nieruchomości z chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wielokrotnie bowiem wskazywano, że przy określaniu wysokości opłaty planistycznej wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości, jest data wejścia w życie planu który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem ustalenie opłaty planistycznej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości związane jest z datą wejścia w życie tego planu (por. wyroki NSA z 19 listopada 2008 r., II OSK 1316/07; z 3 listopada 2016r., II OSK 3390/14; z 26 października 2017 r., II OSK 370/16 oraz z 20 października 2020 r. II OSK 1540/20, CBOSA).
Podkreślić też trzeba, że literalne brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, a nie jej części czy udziału w prawie własności. Zasady wykładni w takim przypadku nakazują jednak odwołanie się zwłaszcza do wyników wykładni celowościowej, która uwzględnia funkcję i cel instytucji, realizacji którego ma służyć. Tutaj należy rozważyć istotę i funkcję opłaty planistycznej. Istota tej regulacji sprowadza się do obciążenia właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Względy celowościowe przemawiają za tym, że na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości bądź jedynie udziału we współwłasności tej nieruchomości uprawnia do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli wartość nieruchomości wzrosła jednakże tylko w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć korzyści z powodu wzrostu jej wartości, to również powinien być obciążony opłatą w razie zbycia części nieruchomości bądź udziału we współwłasności.
Nie mógł odnieść również skutku zarzut dotyczący braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr "(...)" jako Ls. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. do określenia wzrostu wartości nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu oraz stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego. Stan nieruchomości został przyjęty na dzień 11 grudnia 2018 r., a faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji leśnej nastąpiło dopiero w styczniu 2022 r. Biorąc pod uwagę powyższa okoliczność nie mogła mieć wpływu na wartość nieruchomości określaną dla celu ustalenia opłaty planistycznej. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Sprzedaż działki nr "(...)" nastąpiła w dniu 8 czerwca 2022 r., ciężar opłat za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej poniesie właściciel nieruchomości.
Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z § 38 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany. Na dzień wejścia w życie m.p.z.p. na obszarze działek o nr ewidencyjnych (...) i (...) w obrębie D., gmina D., tj. na dzień 11 grudnia 2018 r. w skład nieruchomości wchodziły działki oznaczone numerami ewidencyjnymi (...) i (...). Decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną z dnia 7 listopada 2012 r. została wydana na działkę o nr (...). Jak wyjaśnił rzeczoznawca przy piśmie z 3 września 2024 r. z analizy ww. decyzji wynika, że teren inwestycji nie pokrywał się z terenem opracowanego później planu miejscowego, poza obszarem obecnie działki nr (...) o pow. 0,0769 ha, która jest nieużytkiem a w planie oznaczona jest symbolem 1WS, zatem była i jest wyłączona z zabudowy. Nie można więc uznać, że na teren obowiązującego planu miejscowego zostały wcześniej wydane warunki zabudowy. Zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi inwestycja budowy czterech budynków mieszkalnych na działkach nr: (...),(...),(...) i (...) została już zrealizowana w okresie od 2014 r. do 2016 r., czyli w latach poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Ponadto w analizowanym okresie wejścia w życie planu miejscowego działka (...) już nie istniała, gdyż dopiero w wyniku jej podziału powstała działka (...) objęta planem.
W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego jak też prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w granicach wyznaczonych art. 157 ust. 1 u.g.n. dokonały oceny operatu szacunkowego kontrolując go w zakresie w jakim nie było to zastrzeżone ww. przepisem. Wyniki tej oceny zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że zarzuty skargi okazały się nieskuteczne a zaskarżone rozstrzygnięcie - w świetle ustalonego stanu faktycznego - odpowiada prawu, skargę jako niezawierającą uzasadnionych podstaw należało oddalić.
W tym stanie rzeczy, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.