II SA/Ol 903/24

II SA/Ol 903/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części; w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 7, art. 17 ust. 6 lit. a, b, art. 27, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 1, art. 3, art. 22 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy w Gołdapi z dnia 27 sierpnia 2024 roku nr VII/53/2024 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części gminy Gołdap z pokładami torfów położonych w obrębach geodezyjnych Bałupiany i Wiłkajcie I. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
W dniu 27 sierpnia 2024 r. Rada Miejska w Gołdapi (dalej jako: "Rada Miejska") podjęła uchwałę Nr VII/53/2024 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Gołdap z pokładami torfów położonych w obrębach geodezyjnych Bałupiany i Wiłkajcie (dalej: "miejscowy plan", "zaskarżona uchwała").
Na powyższą uchwałę Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda") wniósł skargę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 2 uchwały. Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1. istotne naruszenie trybu sporządzania planu, tj. art. 17 pkt 6 lit. b tiret 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez nieuzgodnienie projektu planu w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa z właściwym organem wojskowym;
2. naruszenie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niezawiadomienie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego, tj. właściwego organu wojskowego i właściwego dyrektora zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "PGW Wody Polskie");
3. naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. poprzez niewystąpienie o przedstawienie wymaganych opinii do projektu planu, co uniemożliwiło zajęcie stanowiska w sprawie właściwemu dyrektorowi zarządu zlewni PGW Wody Polskie w zakresie wpływu ustaleń planu na funkcjonowanie melioracji wodnych;
4. istotne naruszenie art. 126 ustawy z dnia 27 września 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.), art. 79 ust. 2 pkt 5 i art. 129 ust. 1 pkt 5, ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1290) w zw. z art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 82), poprzez ustalenie w treści § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały zasad i sposobu rekultywacji terenów po zakończeniu eksploatacji złóż, podczas gdy organem właściwym w kwestii rekultywacji pozostaje starosta.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza dokumentacji przekazanej przez Burmistrza nie pozwala na uznanie dokonania doręczenia dokumentów wszystkim podmiotom właściwym do opiniowania uzgadniania planu. Zdaniem Wojewody, brak potwierdzenia doręczenia zawiadomień i wystąpień o opinie lub uzgodnienia podmiotom właściwym do uzgadniania i opiniowania planu należy uznać za naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego. Wojewoda stwierdził, że pismem z dnia 29 stycznia 2024 r. Burmistrz Gołdapi wystąpił o uzgodnienie projektu zmiany planu miejscowego wskazując jako właściwe w tym zakresie 14 podmiotów. Podmioty właściwe w zakresie ochrony granic i bezpieczeństwa państwa uzgodniły projekt. Nie można jednak uznać uzgodnienia projektu przez właściwy organ wojskowy, bowiem pismo przesłane na skrzynkę, adresowane do Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji Ośrodek Zamiejscowy w Olsztynie, zawiera adnotację: "Wystąpił problem podczas wysyłania dokumentu: Nie znaleziono adresu skrytki". Organowi wojskowemu nie przekazano również zawiadomienia o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu. Zdaniem Wojewody, w tej sytuacji właściwy organ wojskowy mógł nie mieć wiedzy o planowanej i procedowanej zmianie planu.
Wojewoda także podniósł, iż występują braki w doręczeniu zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz wniosku o przedstawienie opinii dyrektorowi zarządu zlewni PGW Wody Polskie, który powinien był przedstawić opinię do projektu planu w zakresie wpływu ustaleń planu na funkcjonowanie melioracji wodnych.
Ponadto Wojewoda zakwestionował postanowienia § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym ustalono zasadę rekultywacji terenów po zakończeniu eksploatacji w kierunku renaturalizacji. W ocenie Wojewody, Rada Miejska nie posiadała uprawnień do wprowadzenia takiej regulacji, bowiem organem właściwym w kwestii rekultywacji jest starosta. Rada Miejska przekroczyła zatem granice władztwa planistycznego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej uwzględnienie w części, w jakiej Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi. Rada Miejska wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto Rada Miejska zgodziła się z zarzutem przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego poprzez wkroczenie w kompetencje starosty, natomiast nie zgodziła się z zarzutami dotyczącymi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Rada Miejska podniosła, że istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest takie naruszenie trybu, które powoduje, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby trybu nie naruszono. Rada Miejska wyjaśniła, że w związku z dostrzeżonymi przez Wojewodę naruszeniami trybu uchwalania zmiany miejscowego planu Burmistrz Gołdapi wystąpił do:
- Wojskowego Centrum Rekrutacji w Olsztynie o uzgodnienie projektu zmiany planu (postanowieniem z dnia 6 listopada 2024 r. uzgodniono zmiany planu z organem wojskowym);
- Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. (dalej: "CPK") o uzgodnienie projektu zmiany planu (CPK nie przedstawił swojego stanowiska w terminie 14 dni, a zatem, na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., uznano, że projekt został uzgodniony);
- Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie (dalej: "PWIS") o opinię zmiany planu (pismem z dnia 14 listopada 2024 r. PWIS pozytywnie zaopiniował zmiany planu);
- Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku PGW Wody Polskie o opinię zmiany planu (postanowieniem z dnia 13 listopada 2024 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku PGW Wody Polskie zaopiniował pozytywnie zmiany planu).
W tej sytuacji Rada Miejska stwierdziła, że przyjęta sekwencja czynności planistycznych narusza tryb podjęcia zaskarżonej uchwały, ale naruszenie to nie ma charakteru istotnego. Natomiast tylko naruszenia istotne trybu postępowania powodują nieważność miejscowego planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego.
Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr VII/53/2024 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 27 sierpnia 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Gołdap z pokładami torfów położonych w obrębach geodezyjnych Bałupiany i Wiłkajcie.
W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje także naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści art. 27 u.p.z.p. wynika bowiem, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany.
Przywołany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich - materialnoprawną - należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2348/12, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zaznaczyć też należy, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Wojewody doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany planu poprzez nieuzgodnienie projektu planu w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa z właściwym organem wojskowym (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 4 u.p.z.p.), a także naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niezawiadomienie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego, tj. właściwego organu wojskowego i właściwego dyrektora zarządu zlewni PGW Wody Polskie oraz naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. poprzez niewystąpienie o przedstawienie wymaganych opinii do projektu planu, co uniemożliwiło zajęcie stanowiska w sprawie właściwemu dyrektorowi zarządu zlewni PGW Wody Polskie w zakresie wpływu ustaleń planu na funkcjonowanie melioracji wodnych.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany planu, które Wojewoda wiąże z zaniechaniem uzyskania wymaganego przepisami prawa uzgodnienia z właściwym organem wojskowym. W kontekście tego zarzutu trzeba zauważyć, że procedura sporządzania projektu planu miejscowego i jego uchwalania została uregulowana w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie przyjętego tam trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z elementów tejże procedury jest zwrócenie się do właściwych organów o opinie o projekcie miejscowego planu oraz uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami (art. 17 ust. 6 lit. a, b u.p.z.p.).
Z odpowiedzi na skargę oraz z dokumentów nadesłanych do Sądu wynika, że w związku z dostrzeżonymi przez Wojewodę naruszeniami trybu uchwalania zmiany miejscowego planu Burmistrz Gołdapi wystąpił do:
- Wojskowego Centrum Rekrutacji w Olsztynie o uzgodnienie projektu zmiany planu (postanowieniem z dnia 6 listopada 2024 r. uzgodniono zmiany planu z organem wojskowym);
- Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. (dalej: "CPK") o uzgodnienie projektu zmiany planu (CPK nie przedstawił swojego stanowiska w terminie 14 dni, a zatem, na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., uznano, że projekt został uzgodniony);
- Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie (dalej: "PWIS") o opinię zmiany planu (pismem z dnia 14 listopada 2024 r. PWIS pozytywnie zaopiniował zmiany planu);
- Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku PGW Wody Polskie o opinię zmiany planu (postanowieniem z dnia 13 listopada 2024 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku PGW Wody Polskie zaopiniował pozytywnie zmiany planu).
Należy zatem uznać, że uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień już po uchwaleniu zmiany planu, w kontekście przyjętej przez prawodawcę sekwencji czynności planistycznych, narusza tryb podjęcia zaskarżonej uchwały, ale naruszenie to nie ma charakteru istotnego. W tym miejscu podkreślić należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu w doktrynie oraz judykaturze zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11, dostępny w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień już po uchwaleniu zmiany planu miejscowego nie miało w niniejszej sprawie wpływu na treść planu miejscowego. Tym samym późniejsze usankcjonowanie założeń projektu planu w formie uzgodnienia i opinii nie może zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie trybu, skoro uchybienie to pozostawało bez wpływu na jego treść.
Za zasadny należy natomiast uznać zarzut przekroczenia przez Radę Miejską granic władztwa planistycznego w związku z ustaleniem w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały zasad rekultywacji terenów po zakończeniu eksploatacji w kierunku renaturalizacji. Z zarzutem tym zgodziła się Rada Miejska w odpowiedzi na skargę.
Należy zauważyć, że kompetencja prawodawcza gminy wynikająca z władztwa planistycznego obejmuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W planie miejscowym obowiązkowo ustala się granice i sposoby zagospodarowania terenów górniczych (art. 15 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Natomiast kwestie rekultywacji gruntów regulują przepisy ustawy z 3 dnia lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 1 w związku z art. 3 tej ustawy). Z kolei z art. 22 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy wynika, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej.
Zatem ustalenie przez Radę Miejską w planie miejscowym zasad rekultywacji terenu w kierunku renaturalizacji należy uznać za ingerencję w kompetencję starosty do określenia w decyzji kierunku rekultywacji gruntu.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.