II SA/Lu 559/22

II SA/Lu 559/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Brygida Myszyńska-Guziur
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 29;
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 545 ust.4; art. 234; art. 573;
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 104 § 1 w zw. z art. 61 § 1; art. 80; art. 7; art. 77 § 1 ; art. 7;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2022 r., Nr SKO.41/1366/PR/2022 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Konopnica z dnia 31 stycznia 2022 r., Nr OŚR.6331.6.36.2019; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz T. R. i S. R. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., Nr OŚR.6331.6.36.2019 Wójt Gminy Konopnica po połączeniu i ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 listopada 2017 r. T. i S. R. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działce nr ewd. [...], położonej we wsi S. gm. K. ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz wniosku z dnia 1 lutego 2018 r. M. K., R. K., E. G., D. B., R. B., M. G., A. G., M. S., M. S., A. W. oraz M. W. o zbadanie legalności zablokowania odpływu wody z działki [...] (której również są współwłaścicielami) przez właścicieli dz. [...] w miejscowości S. gm. K., oraz wydanie decyzji administracyjnej nakazującej przywrócenie stanu wody na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom nakazał wszystkim właścicielom działki nr ewid. [...] w miejscowości S. gm. K. tj: S. R., T. R., A. G., M. G., M. S., M. S., D. B., R. B., M. K., R. K., P. G., S. G., E. G., A. W., M. W., J. K. wykonanie urządzeń na działce [...] zapobiegających szkodom na działce [...], poprzez:
- przystosowanie drogi dojazdowej do przyjęcia napływającej wody opadowej
i zagospodarowanie jej na działce [...] by uniemożliwić spływ wody na działkę [...]. Droga i jej urządzenia odwodniające winny charakteryzować się następującymi parametrami: podbudowa drogi na warstwie piasku o grubości 10 cm. kolejna warstwa z kruszywa łamanego o gr. 15 cm o szerokości min. 4m. Warstwę jezdną należy wykonać z kostki brukowej wibroprasowanej o gr. 8 cm na podsypce cementowo - piaskowej o gr. 5,0 cm, przy czym pas środkowy jezdni o szerokości 1,0 m, należy ułożyć z płyt ażurowych na podsypce z klińca o gr. 5,0 cm i uziarnieniu 2,5 mm. Pas środkowy - płyty ażurowe - winny być lekko wklęśnięte do środka ze spadkiem 2%. Odwodnienie drogi należy wykonać za pomocą drenażu żwirowego ułożonego wzdłuż drogi dojazdowej. Dreny z zasypki żwirowej o frakcji min 8,0 mm w osłonie z geowłókniny wykonać w wykopie o szer. 0,4 m. i gł. 0,4 m. Dren na całym modernizowanym odcinku drogi ze spadkiem min. 1,0% w kierunku północnym. Profil drogi należy dostosować do istniejącego ukształtowania terenu. System odwadniający drogę ma zostać wykonany w taki sposób aby spływająca woda deszczowa i roztopowa nie spływała na żadną sąsiednią nieruchomość. Nakazał też wykonać decyzję w terminie 6 miesięcy licząc od dnia, w którym stała się ostateczna.
Uzasadniając decyzję Wójt w obszernych wywodach przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że po analizie zebranego materiału oraz przeprowadzonych oględzinach w terenie i dołączonych do akt sprawy opinii, sporządzonych przez 3 niezależnych biegłych ustalono, że wszyscy właściciele działek zmienili ukształtowanie terenu co spowodowało zmianę kierunków spływu wód. Jednak to właściciel działki [...] ponosi z tego tytułu szkody. Nie ma możliwości przywrócenia poprzedniego kierunku spływu wody w tym rejonie z uwagi na poczynione inwestycje budowlane. Nie można nałożyć obowiązku na właścicieli działki [...] do przyjęcia całej napływającej wody, gdyż w stanie naturalnym woda przepływała przez kilka działek ([...], [...] i [...]). Jedynym rozsądnym, najbardziej efektywnym i sprawiedliwym rozwiązaniem problemu jest budowa profesjonalnej drogi na działce [...] z jej odwodnieniem przyjmującym całość napływającej wody. Zasadne jest również, że współwłaściciele działki [...] wykonają taką samą drogę na działce [...]. Sprawi to, że droga będzie funkcjonalna dla wszystkich jej użytkowników. Należy nadmienić, że podczas rozprawy administracyjnej w lipcu 2021 r. strony również doszły do tego samego wniosku. Przyjęte rozwiązanie jest zgodne ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, stron uczestniczących w rozprawie administracyjnej oraz ustaleniami biegłych. Sprawy nie można w żaden inny sposób zakończyć. W związku z tym należało orzec jak w decyzji.
Odwołanie od decyzji wnieśli S. R. i T. R., wskazując na naruszenie przez organ I instancji szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Odwołujący się wskazali na brak rozpoznania sprawy przez organ I instancji z uwzględnieniem wszelkich jej okoliczności oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Wskazali również, że organ nie określił w jakich granicach na każdym ze współwłaścicieli ciąży nałożony na nich obowiązek oraz czy będzie on wystarczający do przywrócenia właściwego stanu wody na gruncie.
Decyzją z dnia 7 czerwca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia wskazało, że zgodnie
z wytycznymi Kolegium organ I instancji uzyskał dodatkowe wiadomości specjalne
w postaci opinii hydrologicznej sporządzonej przez inż. B. S.. Biegły dokonał oceny stanu faktycznego i wskazał sposób w jaki należy przywrócić stan wody zgodny z prawem. W zgromadzonym materiale dowodowym uwzględniono stan działek istniejący przed ich zabudową, a zatem zmianami, które są konsekwencją posadowienia na nich budynków mieszkalnych i zmiany pierwotnego zagospodarowania terenu. Przeczy to stanowisku skarżących, konsekwentnie zgłaszanemu w toku postępowania w pismach i odwołaniach, że biegli (w szczególności B. S.), a za nim organ, nie uwzględnili stanu faktycznego sprzed zabudowy i jego porównania z całością czynności, które doprowadziły do aktualnego stanu zagospodarowania analizowanego obszaru. Biegły, z którego opinii ostatecznie skorzystał organ I instancji, wskazał, że analizowane pod względem stanu wody działki leżą na skłonie terenowym o zróżnicowanym spadku
i nieregularnym ukształtowaniu, który w większości ma kierunek północny z kilkoma wyjątkami. Działki [...] i [...] (po podziale [...] i [...]) znajdują się we fragmencie tego zróżnicowania, mającej kształt płytkiej niecki terenowej o skłonie
w kierunku zachodnim. Odpływ wody opadowej z działek [...], [...], [...] ma charakter zachodni ze względu na to, że zlokalizowane są w lokalnie ukształtowanej niecce terenowej. Poprzeczne zagłębienie przebiega od wschodu działki [...], [...] i [...]. Z działek wyżej położonych nr [...], [...], [...], [...] woda opadowa spływała w kierunku północnym. Taki sam kierunek dotyczył wody z dz. [...] służącej jako droga dojazdowa do posesji. W dolnej części dz. [...] zmienia swój naturalny kierunek na zachodni - zgodnie ze spadkiem zagłębienia terenowego - na działki [...] i [...], a także na [...], a więc działki leżące na terenie "niecki terenowej". Poziom działek [...] i [...] przed zabudową ustalono na 216,00 m. n.p.m. na podstawie dostępnych map. Działki można było określić jako płaskie o nieznacznym skłonie w kierunku zachodnim. Topograficzne ukształtowanie terenu, lokalizację działek i kierunek naturalnego odpływu wody opadowej przedstawia mapa topograficzna w skali 1:1000 znajdująca się w aktach sprawy. Wszystkie działki położone powyżej działek objętych postępowaniem leżą, tak jak
i działki nr [...] i nr [...] , wzdłuż drogi dojazdowej - dz. [...] i [...]- po jej zachodniej stronie. Z wszystkich tych działek po ich zabudowie, woda opadowa z podjazdów na posesje spływa na drogę dojazdową, bez względu na wykonane na tych działkach odwodnienia. Na zmianę w odpływie wody drogi dojazdowej [...]
i [...] mają spływy z podjazdów działek [...] i [...]. Z obu tych działek, jak wynika to z ukształtowania terenu wg stanu poprzedniego spływ winien mieć kierunek odwrotny - zachodni. Działka [...] w pierwotnym swoim ukształtowaniu stanowiła płaski teren o niewielkim spadku w kierunku zachodnim. Środkowa część zalegała na rzędnej 216,00 m n.p.m., amplitudę między wschodnią a zachodnią granicą działki można było ocenić na ok. 0,6 m. (216,30-215,00). Północno-wschodnia część działki utwardzona jest kostką brukową, a jej centralną część zajmuje budynek mieszkalny. Teren w miejscu zabudowy został podwyższony, przy bramie wjazdowej do posesji. Przy bramie wjazdowej rzędna terenu wynosi 216,49 m n.p.m., a rzędna progu wjazdu na posesję wynosi 216,41 m n.p.m. Z rzędnych (szczególnie rzędnych przekroju wzdłuż północnej granicy działki - na granicy z działką [...]) wynika, że teren działki od połowy, a więc od wschodniej strony budynku posiada skłon w kierunku zachodnim, do drogi dojazdowej - dz. nr [...], podobnie jak pozostała jej część. W rogu po północno-wschodniej część działki znajduje się zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe. Teren wokół niego jest obniżony, co w sytuacji ograniczenia go cokołem ogrodzenia powoduje, że jest on zagłębieniem bezodpływowym. Woda z połaci dachowych odprowadzana jest w części na dz. [...] a w części systemem sieci przewodów na granicę z działką od strony zachodniej - tj. na działkę nr [...]. Działka [...] - po podziale [...]
i [...], jak i działka [...] w swoim pierwotnym ukształtowaniu stanowiły płaski teren o niewielkim zachodnim spadku. Po zabudowie, część centralną zajął bliźniaczy budynek. Wschodnia część działki otrzymała wschodni kierunek spadku do drogi dojazdowej dz. [...]. Rzędna podjazdu do zabudowań na działce [...] przy bramie wjazdowej wynosi 216,65 m n.p.m. a na progu przy wjeździe na 216,41 m n.p.m. Z kolei na działce [...] poziom ten wynosi odpowiednio 216,53 i 216,45 m n.p.m. Wody opadowe z połaci dachowych budynku odprowadzane są do gruntu systemem sieci drenażu rozsączającego po zachodniej stronie działki. Pas terenu działki wzdłuż granicy z dz. [...] z zmiennej szerokości 1÷3 m jest nieutwardzony, zadarniony, obsadzony drzewami. Rzędne terenu po obu stronach dzielącego działki [...] i [...] wspólnego cokołu ogrodzenia z siatki są tożsame. Jedynie w rejonie szamba teren pasa gruntu na działce [...] jest niższy o 12 do 5 cm. Drogę dojazdową do posesji stanowią działki o nr ewid. [...] i [...], stanowiąc pas gruntu o szerokości 5,0 m. wydzielony z terenu przeznaczonego na działki budowlane. Droga ma ciąg w kierunku południe-północ. Droga na działce o nr [...] biegnie wzdłuż wschodniej granicy działek budowlanych, prostopadle od drogi gminnej nr [...], aż do końca działki nr [...]. Dalej na jej przedłużeniu - wzdłuż działek [...], [...], [...], [...] i [...] biegnie działka [...]. Naturalny odpływ wody opadowej z fragmentów drogi dojazdowej, tak jak i z przyległych do niej terenów, miał kierunek odpowiednio wzdłuż działek: [...] i [...], [...] i przyległej od wschodu dz. [...] - północny. Droga na tym odcinku (ok. 80 m) posiada duży spadek ok 6%. Na dalszym odcinku (ok. 100 m) wzdłuż działek nr [...], [...], [...] droga jest nieomal płaska (spadek ok. 0,5%), ale o kierunku spływu wody opadowej z dróg wyraźnie zachodni, szczególnie na kierunku działek [...], [...], [...] i [...]. Wzdłuż działek nr [...] i [...] spadek drogi [...] ulega wyraźnemu zwiększeniu, a kierunek spływu wody opadowej zmienia się na północny.
Po analizie zebranego materiału oraz przeprowadzonych oględzinach w terenie ustalono, że właściciele działki [...] zablokowali odpływ wody ze szkodą dla gruntów dz. [...], [...] i nieruchomości własnej dz. [...]. Właściciele dz. [...] i [...] zablokowali odpływ ze szkodą dla dz. [...] i [...], bez szkody dla działki [...]. Właściciele dz. [...] na równi z właścicielami działek sąsiednich spowodowali zablokowanie odpływu wody. Wskazane ustalenia biegłego uznać należy za wiarygodne, zostały przy tym poparte mapą topograficzną sprzed zabudowy nieruchomości poszczególnymi budynkami oraz zmianami zagospodarowania każdej z analizowanych działek. Porównanie stanu działek w różnych momentach czasowych wskazuje, że właściciele dz. [...], jak i właściciele dz. [...], [...], [...] dokonali zmiany na swoich działkach, blokując naturalny tj. sprzed zabudowy działek, przepływ wody w kierunku zachodnim. Właściciel dz. [...] podnosi, że właściciele działki [...] powinni obniżyć swoją działkę, by woda miała swobodny spływ w stronę północną, mimo że woda w stanie naturalnym nigdy nie płynęła w tamtym kierunku. Dz. [...] została tymczasem obniżona do takiego poziomu, który zapobiegnie spływaniu wody z tej działki na działkę [...]. Jednak gdyby obniżono działkę [...] do poziomu umożliwiającego przepływ wody tj. zmianę z kierunku zachodniego na północny, zalana zostałby z kolei działka nr [...].
Z poczynionych ustaleń wynika, że właściciele dz. [...] i [...], których skłon terenu przed zabudową miał kierunek zachodni, w trakcie budowy dokonali zmiany ukształtowania terenu. Każdy z nich oparł wjazd na swoją posesją o krawędź drogi dojazdowej odpowiednio o dz. [...] i [...]. Każdy podniósł o kilkadziesiąt centymetrów poziom posadowienia swojego budynku ponad rzędne wg stanu poprzedniego wynoszącego 216,00 m n.p.m. Wody opadowe z podjazdów
i wschodniej części działek zostały skierowane na wschód, na drogę dojazdową do posesji oraz dz. [...]. Właściciele dz. [...], [...], [...] i [...] stworzyli przeszkodę w odpływie wody z dz. [...] i drogi dojazdowej.
Dalej organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe/roztopowe w stanie naturalnym przepływały z działki wyżej położonej o nr [...] w kierunku dz. nr [...], poprzez działki leżące najbliżej niecki terenowej na dz. nr [...]. Przed wydzieleniem działek, które są dziś zabudowane oraz przed wydzieleniem wąskiego pasa, który służy dziś jako droga dojazdowa do posesji ([...] i [...]) spływ wody odbywał się w kierunku zachodnim, poprzez dz. [...], [...], [...]. Obecnie wyraźnie widać morfologię terenu, w tym powstałą skarpę w wyniku podwyższenia działek, pomiędzy dz. [...], [...] i dawną dz. [...] a dz. [...]. Przez ostatnie lata przepływ został zwężany poprzez zabudowanie dz. [...] i [...]. Na każdej z dz. [...], [...], [...] zmieniono rzędne terenu, podniesiono poziom posadowienia budynku z poziomu 216,00 m n.p.m. Właściciel domu na działce [...] rozpoczął jego budowę, gdy domy na działkach [...] i [...] były już zakończone. Nie zmienia to jednak faktu, że największy przepływ wody odbywał się przez 3 wymienione działki. Również nie zmienia to faktu, że właściciel dz. [...] powinien wybudować budynek w sposób, który zapobiegnie napływowi wody, tak jak zrobiono na działkach sąsiednich. Mimo, że budynek na dz. [...] nie został odpowiednio zaprojektowany, aby zapobiec wpływaniu wody, został zbudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Rzędne terenu dz. [...] zostały zmienione tak samo jak dz. [...], [...], [...] i [...] (dawna [...]). Według Kolegium, gdyby został obniżony poziom dz. [...] i [...], bez wykonania profesjonalnego odwodnienia, jak wnioskuje właściciel dz. [...], woda opadowa i roztopowa zalałaby dz. [...]. Nie można przy tym przyjąć za zasadne konsekwentnie powielanych twierdzeń skarżącego S. R. odnośnie do podniesienia dz. [...], bowiem gdyby tak było woda z dz. [...] spływałaby w kierunku dz. [...], co nie ma miejsca. Właściciel dz. [...] mógłby przepuścić wodę opadową przez swoją posesję w kierunku dz. [...], jak miało to miejsce przed zabudową tego obszaru, jednak byłoby to niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż woda spływałaby przez kilka działek, a nie wyłącznie przez dz. [...]. Z poczynionych ustaleń wynika, że na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] zmieniono ukształtowanie terenu, co z kolei przyczyniło się do zmiany stanu wody na gruncie. Droga dojazdowa na działkach [...] i [...] przerwała zachodni i północno-zachodni kierunek spływu wody, co dokładnie widać na mapie dołączonej do opinii. Warstwice tuż za zachodnią granicą działek [...], [...], [...] są ułożone prostopadle do tej granicy. Świadczy to o zachodnim kierunku spływu wód w tym regionie. Po wschodniej stronie tych działek warstwice również ułożone są równolegle, co świadczy, że woda z działki [...] spływa w kierunku zachodnim tj. na działkę drogową, która poprzez wytworzone podczas budowy domów koleiny czasowo zmieniła kierunek spływu na północny, by finalnie po zakończeniu inwestycji zostać przywrócona do stanu poprzedniego. W celu zabezpieczenia przejazdu droga była utwardzana tłuczniem, co również przyczyniło się do zmian kierunków spływu wód. Dokonywane zmiany ukształtowania poprzez zabudowę w/w działek oraz te niewielkie zmiany, które wynikały ze stałego użytkowania spowodowały zmiany kierunków spływu wód opadowych. Właściciel działki [...] podnosi, że właściciele działki [...] powinni obniżyć ją by woda miała swobodny spływ w stronę północną. Działka [...] została obniżona do takiego poziomu, który zapobiegnie spływaniu wody z tej działki na działkę [...]. Jednak gdyby obniżono poziom działki nr [...] do poziomu umożliwiającego spływ wody z działki [...] na [...] tj. zmianę z kierunku zachodniego na północny, zalana zostałby posesja na działce nr [...], co jest nie dopuszczalne. W związku z tym wody opadowe/roztopowe muszą zostać zagospodarowane na jej wcześniejszym etapie, by nie spowodować szkód dla właściciela działki [...] oraz nie stagnować na działce [...] utrudniając jej użytkowanie.
Powyżej wskazany stan faktyczny i jego ocena wynika z opinii sporządzonych przez trzech niezależnych biegłych. Za zmiany stanu wody na gruncie odpowiedzialni są przy tym wszyscy właściciele nieruchomości sąsiadujących z drogą dojazdową do ich nieruchomości. Szkody jakie występują na tym terenie obejmują jednak jedynie działkę o nr ewid. [...]. W wyniku zagospodarowania terenu nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego, a zatem jedynym rozsądnym rozwiązaniem jest wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom poprzez wykonanie drogi z odpowiednim odwodnieniem. Kolegium podkreśliło, że rozwiązanie to zostało zaakceptowane podczas rozprawy w lipcu 2021 r. przez strony postępowania. Dalsze przedłużanie postępowania administracyjnego z uwagi na stałe i dotychczas nierozwiązane zagrożenie wynikające z niewłaściwego zagospodarowania wód opadowych jest bezzasadne. Fakt, że skarżący nie zgadzają się z żadną sporządzoną w sprawie opinią biegłych nie stanowi przesłanki do kolejnego uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia w inny sposób. Organy orzekające w sprawie nie kwestionują zmian w ukształtowaniu terenu dokonanych przez właścicieli poszczególnych działek oraz w odniesieniu do drogi dojazdowej, bowiem wynika to wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego. Rzeczą organów było jednak rozwiązanie istniejącego, niezgodnego z obowiązującymi przepisami stanu wody na gruncie i wskazanie rozwiązań, które ten stan zlikwidują. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny należało podzielić stanowisko, że zaproponowane rozwiązania odniosą taki skutek. Kolegium jednocześnie nie podzieliło stanowiska odwołujących się, a argumenty podniesione w odwołaniu uznało za bezzasadne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższa decyzję Kolegium wnieśli T. R. i S. R.. Zarzucili organowi odwoławczemu, że wydając decyzję naruszył art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w oparciu o art. 29 tej ustawy; art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie, że sprawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne; art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania; art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez nałożenie, na podstawie tego przepisu, obowiązków na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, również tych, którzy nie dokonali zmian stosunków wodnych, a są przez te zmiany poszkodowani; art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez nałożenie obowiązków na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, bez określenia, czy za wykonanie obowiązków odpowiedzialni są współwłaściciele solidarnie, czy stosownie do wielkości udziałów, czy też w jakiś inny sposób; art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nałożenie obowiązków na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w postaci "wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w terminie 6 miesięcy" bez precyzyjnego wskazania jakiego rodzaju to mają być urządzenia, o jakich parametrach, co w konsekwencji czyni decyzję wadliwą i niewykonalną już w dacie wydania oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zasad zbierania dowodów, a w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która wymaga uzupełnienia w zakresie wyliczeń i uzasadnienia dla określenia rodzaju urządzeń zapobiegających szkodom, nieuwzględnienia szeregu istotnych dla sprawy dowodów przedstawionych przez odwołujących się w toku postępowania, w szczególności zaś dowodów z opinii biegłych (w tym biegłych sądowych), a także nie poddanie kontroli instancyjnej okoliczności, że organ I instancji nie nakazuje właścicielowi gruntu sąsiedniego przywrócenia go do stanu poprzedniego, podczas gdy właśnie takie działanie jest pierwotną przyczyną przedmiotowego postępowania.
Mając na względzie powołane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Uzasadniając skargę podniesiono, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem Kolegium, że za zmiany stanu wody na gruncie odpowiedzialni są wszyscy właściciele nieruchomości sąsiadujących z drogą dojazdową do ich nieruchomości oraz, iż w wyniku zagospodarowania terenu nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego, a zatem jedynym rozsądnym rozwiązaniem jest wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom poprzez wykonanie drogi z odpowiednim odwodnieniem. Skarżący nigdy nie przyczynili się do takiej sytuacji, podejmując jednocześnie wielokrotne próby polubownego rozwiązania problemu. Aktualnie przypisywanie im odpowiedzialności w tym zakresie, podczas gdy są pokrzywdzeni naruszeniem, jest niezasadne. Po drugie należałoby zbadać i przeanalizować możliwość nakazania przywrócenia gruntu drogi do stanu pierwotnego, gdyż to właśnie ingerencja w tym zakresie (podniesienie, utwardzenie fragmentu drogi przed wjazdem na działkę sąsiednią) doprowadziła do naruszeń i szkód. Niezależnie o tego, stwierdzić należy, że decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta wydane zostały z naruszeniem szeregu norm prawnych i jako takie nie mogą ostać się w obrocie prawnym.
Niniejsza sprawa została zainicjowana podaniem skarżących, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 20 listopada 2017 r. Ta data stanowi datę wszczęcia postępowania (por. art. 61 § 3 k.p.a.), bowiem dalsze postępowanie jest postępowaniem prowadzonym na wniosek, nie zaś z urzędu. Postępowanie to na przestrzeni lat ulegało zmianom w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, jednak jego początek stanowi podanie z dnia 15 listopada 2017 r. (z datą wpływu: 20 listopada 2017 r.). Postępowanie powinno się więc toczyć w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującego Prawa wodnego, tj.: w szczególności art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). W dniu 1 stycznia 2018 r., weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 poz. 2233). Art. 29 ustawy z 2001 r. został uchylony. Istotnym jest jednak przepis przejściowy, tj. art. 545 ust. 4 ustawy z 2017 r. Wynika z niego, że sprawa winna się toczyć wg przepisów poprzednio obowiązującego Prawa wodnego, tj. ustawy z 2001 r. Błędnie więc zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą oparto na art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. nie zaś art. 29 ustawy z 2001 r., który w sprawie powinien być zastosowany. Zastosowanie błędnego prawa materialnego stanowi podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Pomimo, że sprawa prowadzona była przez kilka lat, umknęło uwadze organów administracji, że sprawa wszczęta została jeszcze pod rządami poprzedniego Prawa wodnego, a przepis przejściowy jasno określa, iż stosować należy przepisy dotychczasowe. Konsekwencją zastosowania błędnego stanu prawnego jest naruszenie art. 234 ustawy z 2017 r., poprzez zastosowanie tego przepisu. Zwrócić należy uwagę, że przesłanki zawarte w art. 29 ustawy z 2001 r. i w art. 234 ustawy z 2017 r. są co prawda zbliżone, ale przepisy te różnią się treścią. Zasadnicza różnica polega na innej treści ust. 1 pkt 1 tych przepisów, oraz możliwości określenia terminu wykonania obowiązku na gruncie art. 234, czego nie było na gruncie art. 29, oraz wprowadzeniu 5 letniego okresu przedawnienia. Nie można więc twierdzić, że zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia, bowiem przepisy te różnią się od siebie, a nadto - zaakceptowanie rozstrzygnięcia oznaczałoby de facto, że ostałaby się decyzja wydana w oparciu o przepisy, które nie miały w sprawie zastosowania. Uchybienie to sprokurowane zostało przez Kolegium, które w decyzji z dnia 6 lipca 2018 r., znak: K0.41/2668/PR/2018 błędnie naprowadziło organ I instancji na niewłaściwy stan prawny stwierdzając, że z art. 573 ustawy z 20 lipca 2017 r. wynika jasno i wyraźnie, że z dniem wejścia jej w życie tj. 1 stycznia 2018 r. traci moc poprzednio obowiązująca z ustawa z 18 lipca 2001 r. Nowa ustawa nie zawiera zaś żadnych przepisów intertemporalnych, zatem zgodnie z art. 6 k.p.a. należało zastosować w sprawie przepisy nowe i to pomimo wszczęcia postępowania pod rządami poprzedniej ustawy. Kolegium błędnie zatem przyjęło, że brak jest przepisów intertemporalnych. Taki przepis - art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 2017 r. bowiem obowiązywał. Również wskazania zawarte w decyzji z dnia 19 maja 2019 r. SK0.41/1250/PR/2019 miały wpływ na przyjęcie błędnego stanu prawnego, bowiem Kolegium wskazało na konieczność prowadzenia jednego postępowania w sprawie, przy czym umknęło uwadze organu II instancji, że wnioski o prowadzenie postępowań wpłynęły w różnych datach i w związku z tym będzie ich dotyczył różny stan prawny.
Z dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń oraz opinii hydrologicznej powinno wynikać w sposób jasny i precyzyjny, że doszło lub nie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie. W sytuacji, gdy z ustaleń nie wynika, że doszło do naruszenia stanu wody organ powinien odmówić zobowiązania właściciela gruntu do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W opinii autorstwa inż. B. S. sporządzonej w październiku 2019 r. określa się, że celem jej sporządzenia jest ustalenie czy właściciel gruntu na działce [...] położonej we wsi S. Gmina [...] podniósł teren działki ze szkodą dla gruntu działki nr [...] oraz zbadanie legalności zablokowania odpływu wody w kierunku zachodnim na działce nr [...] przez jej właścicieli, ze szkodą dla gruntu działki nr [...]. W przypadku wystąpienia takiej sytuacji przedstawienie wniosków o przywrócenie stanu poprzedniego gruntów lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Mając na uwadze wyznaczony żądaniami stron zakres postępowań, stwierdzić trzeba, że biegły wydał opinię, która jednak nie stanowi odpowiedzi na te żądania. Nie może zatem stanowić istotnego elementu prowadzonego postępowania, pozwalającego na jego obiektywne przeprowadzenie i wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej. We wniosku, który wpłynął w dniu 20 listopada 2017 r. zwrócono się o "zbadanie legalności podniesienia terenu działki nr [...] położonej we wsi S. Gmina [...] dokonanej przez ich właścicieli oraz wydanie decyzji administracyjnej nakazującej przywrócenie stanu pierwotnego na wyżej wskazanej działce lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Biegły tymczasem ustalał: "czy właściciel gruntu na działce [...] położonej we wsi S. Gmina K. podniósł teren działki ze szkodą dla gruntu działki nr [...]". Jest to zakres zbyt wąski - ograniczony tylko do ustalenia kwestii wpływu podniesienia terenu na szkody wyrządzone na jednej działce - [...]. W drugim wniosku z dnia 1 lutego 2018 r. zwrócono się z kolei o "zbadanie legalności zablokowania odpływu wody w kierunku zachodnim na działce nr [...] przez jej właścicieli, oraz wydanie decyzji administracyjnej nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Biegły natomiast badał "legalność zablokowania odpływu wody w kierunku zachodnim na działce nr [...] przez jej właścicieli, ze szkodą dla gruntu działki nr [...]". Również i w tym zakresie ograniczono badanie do jednej działki - [...], a co za tym idzie, badanie to jest zbyt ograniczone i nie pozostaje w związku z całokształtem zaistniałej sprawy.
Znamienne jest także to, że w opinii głównej z października 2019 r. brak jest wskazań co do rodzaju urządzeń zapobiegających szkodom. Znajdują się one w opracowanym później "Suplemencie do opinii technicznej". O ile w wyniku pobieżnej analizy opinii można stwierdzić, że zaproponowano pewne rozwiązania, o tyle już ani w opinii, ani też w suplemencie, nie poczyniono żadnych obliczeń i ustaleń, czy takie zaproponowane rozwiązania będą skuteczne i czy zapobiegną szkodliwemu oddziaływaniu. Nie wiadomo na jakich danych bazował biegły, nie obliczono ilości wody, powierzchni zlewni, szybkości przepływu, nie przeanalizowano szczegółowych rozwiązań technicznych. W sumie to nie jest jasnym, czy wykonanie tego rodzaju urządzeń zapobiegających szkodom przyniesie pozytywne korzyści. Nie sposób zweryfikować ustaleń biegłego, które następnie zostały powielone w decyzjach organów administracji. Jest to o tyle istotne naruszenie, że organy dysponowały szeregiem innych dowodów w tym opinii o charakterze specjalistycznym, które jednak zostały z nieznanych względów całkowicie pominięte. Organy nie wskazały dlaczego odmówiły im wiarygodności, nie rozstrzygały także w przedmiocie niedopuszczenia lub pominięcia takich dowodów. Tymczasem informacje zawarte w tych dowodach (sporządzonych kosztem skarżących) są kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i zasadne jest ich uwzględnienie.
Zauważyć też trzeba, że jest to opinia techniczna stanu wody na gruntach działek nr [...] i [...] i jego wpływu na stan wody gruntów sąsiednich, a w szczególności działek nr [...] i [...]. Decyzja dotyczy działki nr ewid. [...]. Z literalnej treści wynika, że w decyzji nie wypowiedziano się o działce nr [...], co także rzutuje na jej mizerną przydatność w toczącym się postępowaniu.
Okoliczności powyższe wskazują według skarżących na naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Ponadto skarżący zauważają, że w opinii biegłych W. D. i D. F., sporządzonej 15 grudnia 2020 r. na potrzeby postępowania sądowego, dołączonej do akt sprawy i pozostającej w dyspozycji organów obu instancji wskazano, że: "Stan obecnie istniejący sprowadził się do tego, że wody deszczowe i roztopowe z obszarów zlewni skierowane są z działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową, skąd po spiętrzeniu się (dalsza część drogi działka nr [...] jest podwyższona), płynie na posesję wnioskodawcy ograniczając jego użytkowanie, a w przypadku wystąpienia deszczu nawalnego powoduje dodatkowo szkody na tej nieruchomości. Spływ wód deszczowych i roztopowych z drogi dojazdowej (działki nr [...]) jest powiększony o dodatkowy spływ z utwardzonych zjazdów i chodników przyległych nieruchomości co spowodowało zwiększenie ilości i intensywności spływu w kierunku północnym drogi dojazdowej i początku (działki nr [...]) również drogi dojazdowej, do działek o nr [...], [...], [...] i [...]. Podwyższony teren działki nr [...] (w stosunku do poziomu terenu sprzed budowy), stanowi zaporę dla spływającej wody z terenów wyżej położonych. Taki stan powoduje zatrzymanie i piętrzenie wód deszczowych
i roztopowych na drodze (działce nr [...]) i po spiętrzeniu, przelewa się na działkę nr [...] wnioskodawcy powodując szkody i ograniczając użytkowanie". Biegli w powyższej opinii obliczyli zlewnię wód, ilość wód, ustalili rozmiary szkód oraz wysokość odszkodowania. We wnioskach końcowych wskazali, że najpilniejszym rozwiązaniem technicznym przedmiotowego problemu jest konieczność wykonania drogi o nawierzchni ulepszonej (w miejscu dwóch działek o nr ewid. [...] i [...], które obecnie są drogami dojazdowymi o nawierzchni gruntowej utwardzonej tłuczniem drogowym i gruzem budowlanym). Profil drogi powinien być dostosowany do istniejącego ukształtowania terenu wraz z zaprojektowanym systemem odwodnienia drogi w taki sposób aby spływająca woda deszczowa i roztopowa z nowo wybudowanej drogi nie spływała na żadną sąsiednią nieruchomości. Powyższe ustalenia biegłych i wnioski wskazują, że rozwiązanie należy dostosować do konkretnego poziomu i konkretnych warunków. Już to wskazuje, że budowa drogi na podsypce z utwardzeniem podłoża nie będzie dobrym rozwiązaniem bowiem jeszcze bardziej podniesiony zostanie poziom terenu i stosunki wodne mogą ulec jeszcze większej zmianie niż do tej pory. Jak wyżej podniesiono w uzasadnieniu skargi, tych wiadomości specjalnych organy nie uwzględniły w wydanych przez siebie decyzjach administracyjnych. Ponadto zwrócono uwagę na to, że w wydanych decyzjach, organy nie określiły w jakich częściach i w jakiej ewentualnie wysokości co do kosztów, mają wykonać obowiązki poszczególni współwłaściciele.
W odpowiedzi na skargę Kolegium w obszernych wywodach odniosło się do zarzutów i wniosło o oddalanie skargi jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, a zatem w trybie uproszczonym zażądali skarżący zaś Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego
i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, w zakresie wynikającym z przytoczonych wyżej unormowań, wykazała, że skarga jest zasadna. Decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszają przepis prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, co ma wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie ma racji Kolegium stojąc na stanowisku w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 lipca 2018 r., Nr SKO.41/2668/PR/2018, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2625), powoływana dalej jako "Prawo wodne z 2017 r.", nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych. Przepisem takim jest bowiem art. 545 ust. 4 stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 14/18 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie www.cbois.nsa.gov.pl). Prawo wodne z 2017 r. weszło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 574 tej ustawy). Tym samym wszelkie sprawy wszczęte przed tą datą powinny być rozpoznawane przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), dalej powoływanej jako "Prawo wodne z 2001 r.". Istotne jest również to, że art. 545 ust. 4 zawiera normę prawną bezwzględnie wiążącą (ius cogens). Stosowanie Prawa wodnego z 2001 r. nie zostało pozostawione woli organu administracji. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte w trakcie obowiązywania Prawa wodnego z 2001 r. i nie zakończyło się przed 1 stycznia 2018 r. to należy stosować do niego przepisy Prawa wodnego obowiązujące przed 1 stycznia 2018 r. Zatem ocena wniosku skarżących, który wpłynął do organu administracji I instancji w dniu 20 listopada 2017 r. (k. 1 - 3 tom I akt administracyjnych), a w związku z którym organ ten wszczął postępowanie z dniem 13 grudnia 2017 r. (k. 9 tom I akt administracyjnych), powinna być dokonywana na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. Natomiast wszelkie sprawy, w których postępowanie wszczęto po dniu 1 stycznia 2018 r. powinny być rozpoznawane w oparciu o przepisy Prawa wodnego z 2017 r. Przepisy tej ustawy powinny być więc stosowane do wniosku z dnia 1 lutego 2018 r. M. K., R. K., E. G., D. B., R. B., M. G., A. G., M. S., M. S., A. W. oraz M. W.. Z tych powodów, w ocenie składu orzekającego, organy w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy błędnie oparły swoje rozstrzygnięcie odnośnie skarżących na przepisach Prawa wodnego z 2017 r. Należy zaznaczyć jednocześnie, że dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje to, iż sprawa zakończona zaskarżoną decyzją była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Miało to miejsce w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 69/19. W sprawie tej postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane zostało wniesieniem sprzeciwu nie zaś skargi. Jest to istotne o tyle, że inny jest zakres rozpoznania przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu, a innej zainicjowanej wniesieniem skargi. W przypadku sprzeciwu jest znacznie węższy. Stosownie bowiem do unormowania art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ocenia się więc jedynie to czy naruszeniu przepisów postępowania towarzyszy konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie, co wiąże się z kolei z oceną tego, czy miało miejsce nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skutkiem tego kontrola ta skupia się jedynie na zaskarżonej decyzji oraz decyzji nią uchylonej oraz jedynie na przesłankach z art. 138 § 2 k.p.a. Nie zastosowanie przez organy obu instancji art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. ma bezpośredni wpływ na ocenę legalności zastosowania art. 62 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Zatem w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2275/14 czy z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2996/18). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie niniejszej. Jak była już mowa o tym wyżej, podstawą prawną oceny wniosku skarżących są przepisy Prawa wodnego z 2001 r., zaś wniosku z dnia 1 lutego 2018 r. Prawa wodnego z 2017 r. W kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym nie zachodzi więc przesłanka tożsamości podstawy prawnej oceny wniosku skarżących i wniosku z dnia 1 lutego 2018 r. Połączenie do wspólnego rozpoznania spraw zainicjowanych tymi wnioskami stanowiło zatem naruszenie art. 62 k.p.a.
W ocenie składu orzekającego z przedstawionych wyżej względów zgodzić należy się z autorem skargi, że organy obu instancji naruszyły w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby organy administracji zastosowały ten przepis rozstrzygnięcie dotyczące skarżących byłoby inne.
Trafnie również wywodzi autor skargi, że w wyniku niezastosowania art. 545 ust. 4 organy obu instancji błędnie zastosowały art. 234 Prawa wodnego z 2017 r. jako podstawę materilnoprawną rozstrzygnięcia dotyczącego skarżących nie zaś przepis Prawa wodnego z 2001 r. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że rozstrzygniecie byłoby inne przy zastosowaniu w sprawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r.
Organy obu instancji naruszyły też art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Nie rozstrzygnęły one w istocie odnośnie żądania zawartego w wniosku z dnia 20 listopada 2017 r. Ten dotyczył bowiem zbadania legalności podniesienia terenu na działce nr [...] oraz wpływu tego na stosunki wodne. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji dotyczą zaś działki nr [...]. Tym samym organy obu instancji nie rozstrzygnęły w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r. Przedmiot postępowania wszczynanego na wniosek zakreśla bowiem żądanie strony inicjujące postępowanie i w takim zakresie rozstrzygać powinny organy administracji prowadzące to postępowanie. Również to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby organy administracji skupiły się na rozstrzygnięciu odnośnie wniosku z dnia 20 listopada 2017 r. wydałyby inne rozstrzygnięcie.
W ocenie składu orzekającego organy administracji obu instancji naruszyły dodatkowo art. 80 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Artykuł 80 k.p.a. normuje regułę oceny materiału dowodowego. Zgodnie z nią należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ administracji prowadzący postępowanie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, a organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Organ administracji powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z domniemań prawnych, związanych z niektórymi dowodami lub dotyczących dokumentów urzędowych, które mają zastosowanie na podstawie art. 76 § 1. Natomiast rozumowanie, na podstawie którego organ ustala sporny stan faktyczny, powinno zawsze być zgodne ze współczesną wiedzą, prawidłami poprawnego rozumowania (logiką)
i doświadczeniem życiowym. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organy administracji dysponują "Opinią w sprawie zmiany stanu wody na gruncie dotyczącą działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S. gmina K." sporządzoną w marcu 2017 r. przez A. G. i M. G. (tom 1 akt administracyjnych), "Opinią techniczną stanu wody na gruntach działek nr [...] i [...] i jego wpływu na stan wody gruntów sąsiednich, a w szczególności działek nr [...] i [...] w miejscowości S. gmina K." sporządzoną w październiku 2019 r. przez B. S. (tom 3 akt administracyjnych), sporządzonym do niej przez tego samego autora suplementem z października 2019 r. (tom 3 akt administracyjnych) oraz sporządzonymi przez niego w listopadzie 2019 r. wyjaśnieniami i sprostowaniem do opinii z października 2019 r. (tom 3 akt administracyjnych). Ponadto w toku postępowania złożono do akt sprawy "Opinię biegłego sądowego sporządzoną dla Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie I Wydział Cywilny" z dnia 15 grudnia 2020 r. przez D. F. i W. D. (tom 5 akt administracyjnych). Dysponując tak obszernym materiałem dowodowym organy administracji ustalając stan faktyczny sprawy oraz kształtując treść rozstrzygnięcia, na mocy art. 80 k.p.a., mają obowiązek poddać wszechstronnej analizie wszystkie powyższe dokumenty zawierające wiadomości specjalne dokonując oceny ich wiarygodności i mocy dowodowej, porównując je ze sobą
i wskazując przesłanki, które pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. cały ten proces intelektualny musi zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśniać ono zatem powinno na których z powyższych dokumentów zawierających wiadomości specjalne oparły się organy administracji i zarazem dały im wiarę, dlaczego właśnie te dokumenty zasługują na obdarzenie ich wiarą oraz, którym i w jakim zakresie nie dały wiary i dlaczego. Takiego elementu brak uzasadnieniom zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Organ I instancji stwierdza w uzasadnieniu swojej decyzji, że oparł ją na wyniku analizy całokształtu materiału dowodowego, w tym
i zgromadzonych opinii, ale treść uzasadnienia tego nie potwierdza. Brak jest w nim wskazania, których opinii i w jakim zakresie nie uwzględnił i dlaczego oraz z jakiego powodu uwzględnił opinie, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że podzielił on ustalenia organu I instancji, który w ocenie organu odwoławczego, oparł się rozstrzygając sprawę na opinii sporządzonej przez B. S.. W dalszej części w sposób obszerny organ przytacza treść tej opinii i suplementu do niej. Jednak, tak jak w przypadku organu I instancji, nie wyjaśnia dlaczego to właśnie tą opinię uwzględnił a innym odmówił mocy dowodowej. Uznanie niektórych dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne, ale pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Nieustosunkowanie się zaś przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny materiału dowodowego. Ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni rozpatrzonym traktowane muszą być jako dowolne. Tak też, z przyczyn wyżej przedstawionych, należy traktować ustalenia poczynione przez organy administracji w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Świadczy to o naruszeniu art. 80 k.p.a. oraz o tym, że materiał dowodowy nie został zbadany w sposób wyczerpujący, co narusza art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z powyższych względów uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Jest to kolejne naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe wywody uzasadnienia. Rozstrzygając sprawę organ I instancji skupi się na rozpoznaniu wniosku z dnia 20 listopada 2017 r. Aby oprzeć swoje rozstrzygnięcie na analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania organ
I instancji czynione ustalenia oprze m.in. zarówno na "Opinii w sprawie zmiany stanu wody na gruncie dotyczącą działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S. gmina K." sporządzonej w marcu 2017 r. przez A. G. i M. G., jak i "Opinii technicznej stanu wody na gruntach działek nr [...] i [...] i jego wpływu na stan wody gruntów sąsiednich, a w szczególności działek nr [...] i [...] w miejscowości S. gmina K." sporządzonej w październiku 2019 r. przez B. S., suplemencie do niej z października 2019 r. oraz wyjaśnieniach i sprostowaniu do opinii z października 2019 r. i "Opinii biegłego sądowego sporządzonej dla Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie I Wydział Cywilny" z dnia 15 grudnia 2020 r. przez D. F. i W. D.. Uzasadnienie decyzji sporządzi w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, którym dowodom (w tym opinii) i w jakim zakresie dał wiarę i dlaczego oraz, którym, w jakim zakresie i dlaczego nie dał wiary. Wyjaśni też zastosowanie podstawy rozstrzygnięcia wskazując, który przepis i dlaczego ma w sprawie zastosowanie i jakie w związku z tym dla strony wynikają konsekwencje. W przypadku ponownego rozpoznawania sprawy przez Kolegium ustali miedzy innymi, czy i w jakim zakresie organ I instancji uwzględnił zalecenia i wywody zawarte w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Konopnica z dnia 31 stycznia 2022 r., Nr OŚR.6331.6.36.2019.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.