II SA/OL 894/23

II SA/Ol 894/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 400
art. 9 ust. 2, art. 24a, art. 25
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Dobre Miasto na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr PN.4131.373.2023 w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza Dobrego Miasta z powodu nieudzielenia wotum zaufania w dwóch kolejnych latach w całości uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Wojewoda Warmińsko – Mazurski (dalej jako: Wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 sierpnia 2023 r. stwierdził w całości nieważność uchwały Nr LXXIV/468/2023 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza Dobrego Miasta z powodu nieudzielenia wotum zaufania w dwóch kolejnych latach.
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 9 ust. 2 w zw. z art. art. 25 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym ( Dz. U. z 2023 r., poz. 1317, dalej jako: ustawa )
Artykuł 9 ustawy określa co powinna zawierać uchwała, są to warunki obligatoryjne, natomiast art. 25 ustawy stwierdza to co powinno zawierać postanowienie komisarza wyborczego. W obu przypadkach wyszczególnione są te same elementy - jest to termin przeprowadzenia referendum, wzór i treść karty do głosowania oraz kalendarz czynności wyborczych.
W związku z kolizją dwóch norm prawnych rangi ustawowej ustalenie prawidłowej treści normy kompetencyjnej jest możliwe przy zastosowaniu zasady lex specialis derogat legi generali. Dlatego też pierwszeństwo będzie miał przepis art. 25 ust. 1 ustawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda wskazał, że treść uchwały rady gminy w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania wójta powinna zawierać postanowienia dotyczące przedmiotu referendum, tj. postanowienie o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta ( burmistrza) z przyczyny określonej w art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym oraz proponowaną treść pytania z wariantami odpowiedzi. Powyższych elementów przedmiotowa uchwała nie zawiera, natomiast musi ona zawierać wszystkie elementy wskazane przez ustawodawcę. Pominięcie któregokolwiek z nich bądź niewłaściwe jego określenie traktować należy jako brak pełnej realizacji normy kompetencyjnej, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Dobre Miasto wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 28aa u.s.g. daje radzie jedynie możliwość podjęcia uchwały, jednak tryb w jakim uchwała ma być podjęta wynika z art. 28a ust.3 u.s.g.
Wojewoda słusznie stwierdził, że zachodzi kolizja dwóch norm prawnych, jednak ustawodawca wskazał precyzyjnie, że komisarz wyborczy zobligowany jest do określenia wzoru i treści karty do głosowania. Określając treść karty komisarz w postanowieniu wskaże treść pytania referendalnego i jego odpowiedzi. Nie ma wątpliwości jak winno brzmieć pytanie referendalne w sytuacji, gdy rada gminy podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania organu, nie ma więc potrzeby wskazywania jego treści w uchwale.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie należy stwierdzić, że działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.
Zgodnie z treścią art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt.
Po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi Gminy i dokonaniu na podstawie powołanych na wstępie przepisów kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 30 sierpnia 2023 r. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.
Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Z art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone.
Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA)
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. w sprawie II OSK 2884/16 (CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza Dobrego Miasta z powodu nieudzielenia wotum zaufania w dwóch kolejnych latach naruszała w sposób istotny prawo.
Przepis art. 9 ustawy o referendum lokalnym przewiduje w ust. 1, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1c.
Natomiast ust. 2 tego artykułu określa, że uchwała, o której mowa w ust. 1, zawiera:
1) pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru;
2) termin przeprowadzenia referendum;
3) wzór karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a;
4) kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.
Przedstawione w art. 9 ustawy zastrzeżenie wynikające z art. 5 ust. 1c – stanowi, że uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana jest w trybie art. 28a albo art. 28b ustawy, o której mowa w art. 6 pkt 1 tj. o samorządzie gminnym.
Dlatego też należy wyprowadzić wniosek, że sformułowanie przepisu art. 9 ust. 2 i wymogi zawarte w punktach od 1 do 4 dotyczą uchwały o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, a zatem (a contrario) nie dotyczą wskazanego w ustawie wyjątku, jakim jest uchwała podejmowana w trybie art. 5 ust. 1c ustawy.
Tak więc wymogi stawiane uchwale o przeprowadzeniu referendum określone w ust. 2 art. 9 nie dotyczą sytuacji, kiedy organ gminy podejmuje uchwałę o której mowa w art. art. 5 ust. 1c, albowiem w tej sytuacji zastosowanie ma tryb przewidziany w przepisach art. 28a albo art. 28b u.s.g. Natomiast art. 28aa ust. 10 nakazuje odpowiednie stosowanie art. 28a ust. 3 i 5.
Za prawidłowością takiego rozumowania przemawiają także dalsze przepisy ustawy o referendum lokalnym
Zgodnie z art. 24a ustawy uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przewodniczący rady gminy przekazuje komisarzowi wyborczemu (ust. 1), natomiast komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum w ciągu 14 dni po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia o oddaleniu lub odrzuceniu przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające tę uchwałę.
Natomiast przepis art. 25 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym określa co powinno zawierać postanowienie komisarza wyborczego o przeprowadzeniu referendum. Zawiera ono:
1. termin przeprowadzenia referendum;
2. wzór i treść karty do głosowania;
3. kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.
Nie można nie dostrzec tu swoistej konkurencyjności dwóch przepisów prawa (art. 9 ust. 2 oraz art. 25 ustawy o referendum lokalnym) co do treści uchwały rady gminy w sprawie odwołania organu. Poprawna wykładnia powołanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że pierwszeństwo stosowania w sprawach referendalnych w przedmiocie odwołania wójta (burmistrza) przysługuje przepisowi art. 24a i 25 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, a przepis art. 9 ust. 2 tejże ustawy nie znajduje tu zastosowania.
Z racjonalnego punktu widzenia należy mieć poważne wątpliwości czy rada gminy podejmując uchwałę w sprawie referendum dotyczącym odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mogłaby spełnić wszystkie wymogi wynikające z przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Podanie w takiej uchwale terminu referendum wydaje się być niemożliwe, gdyż termin ten nie zależy od woli rady.
Z przepisu art. 24a ust. 1 ustawy o referendum lokalnym jednoznacznie wynika to, że dotyczy on tylko i wyłącznie uchwały referendalnej odnoszącej się do odwołania wójta przed upływem kadencji. Do żadnych innych uchwał referendalnych przepis ten zastosowania nie znajduje. Natomiast unormowanie zawarte w ustępie 2 art. 24a ustawy stanowi konsekwencję obowiązku przedstawienia powyższej uchwały komisarzowi wyborczemu w celu wydania przez niego stosownego postanowienia na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.
Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 24a , jak i 25 ust. 1 terminu "postanowienie o przeprowadzeniu referendum" przekonuje o tym, że ustawodawca miał na myśli to samo postanowienie komisarza wyborczego i racjonalnie powiązał treść tego postanowienia z uchwałą rady gminy w sprawie referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza).
Dlatego też przepis art. 24a ust. 1 ustawy należy interpretować powiązaniu z przepisem art. 25 ust. 1 tejże ustawy, co prowadzi do wniosku, że uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta nie powinna zawierać elementów, które musi zawierać postanowienie komisarza wyborczego. Nie może zatem zawierać wskazania: 1) terminu przeprowadzenia referendum; 2) wzoru i treści karty do głosowania, 3) kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. Tymczasem z przepisu art. 9 ust. 2 powołanej ustawy wynikałoby, że właśnie te elementy przedmiotowa uchwała ma zawierać tj. 1) pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru (jest to nic innego jak treść katy do głosowania); 2) termin przeprowadzenia referendum; 3) wzór karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a; 4) kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.
Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela pogląd przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 września 2014 r. w sprawie IV SA/Gl 491/14, że" przywołane wyżej przepisy odnoszące się stricte do referendum w sprawie odwołania wójta mają charakter lex posteriori w stosunku do przepisów dotyczących referendów przeprowadzanych z inicjatywy organu stanowiącego (lex priori). Te pierwsze zostały bowiem wprowadzone do ustawy o referendum lokalnym mocą ustawy przepisu art. 87 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. 2010 r. Nr 176 poz. 1191, z późn. zm.) i miały na celu właśnie uregulowanie odrębności odwoływania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w związku z tym, iż powoływany jest on bezpośrednio przez mieszkańców, nie zaś właściwą radę. Pierwszeństwo przysługuje zatem przepisom wprowadzonym później zwłaszcza, że mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do ogólnych przepisów wcześniejszych"
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przepis art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym nie ma zastosowania do uchwały Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza Dobrego Miasta z powodu nieudzielenia wotum zaufania w dwóch kolejnych latach.
Dlatego też Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Niezależnie od powyższego i z uwypuklonym zastrzeżeniem, że przedstawione niżej stwierdzenia czynione są tylko z teoretycznego punktu widzenia, stwierdzić należy, że gdyby nawet podzielić poglądy Wojewody przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym to i tak nie miał on podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.
Powyższe stwierdzenie wynika z tego, uchybienia stwierdzone przez Wojewodę, gdyby nawet rzeczywiście istniały, nie były istotne. Przecież z uchwały jednoznacznie wynika, że dotyczy ona przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza, a jeżeli taki jest przedmiot referendum to możliwe jest zadanie tylko jednego pytania, mianowicie, czy osoby biorące udział w referendum są za odwołaniem burmistrza, czy też są temu przeciwne.