II SA/Ol 89/25

II SA/Ol 89/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53 § 2-2a, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 18a ust. 1, art. 36, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 239  § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia ponownie zgłoszonego protestu w sprawie ważności wyborów sołtysa sołectwa D. przeprowadzonych w dniu [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Ś. na rzecz J. D. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z 29 listopada 2024 r., Rada Gminy Ś. (dalej jako: "Rada", "organ"), pozostawiła bez rozpoznania ponownie złożony protest w sprawie ważności wyborów sołtysa sołectwa D. przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2024 r.
W uchwale Rada stwierdziła, że w związku z ponownym złożeniem protestu wyborczego, bez wskazania nowych okoliczności i dowodów, podtrzymuje się rozstrzygnięcie wyrażone w uchwale Nr [...] Rady z 26 września 2024 r. w sprawie rozpatrzenia protestu w sprawie ważności wyborów sołtysa sołectwa D. przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2024 r. W uchwale tej Rada stwierdziła, że protest wyborczy złożony dnia 5 września 2024 r. przeciwko ważności wyborów sołtysa sołectwa D. uznaje się za bezzasadny i odmawia się stwierdzenia nieważności wyborów.
W uzasadnieniu do uchwały z 29 listopada 2024 r. Rada podała, że podtrzymuje stanowisko Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z 7 listopada 2024 r., uznającej, że protest wyborczy jest tożsamy z poprzednim i pozostawia protest wyborczy bez rozpatrzenia z uwagi na tożsamą treść. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 239 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a." W ocenie organu,
w niniejszej sprawie skarżący ponawiając skargę nie powołuje żadnych nowych okoliczności, a jedynie odnosi się do argumentów wskazanych w uzasadnieniu do tej uchwały. Mając na względzie treść przywołanego przepisu, wskazano, że podtrzymanie poprzedniego stanowiska przez Radę – jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. – powinno być wyrażone przez ten organ.
Skargą z 8 stycznia 2025 r., J. D. (dalej jako: "strona", "skarżący"), zaskarżył przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 2024 r. poz. 1465), dalej jako "u.s.g.";
2) § 21 ust. 2 Statutu Sołectwa D.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, ze wniesiono ponownie skargę, w której wskazano na nowe okoliczności, polegające na podaniu osób, biorących udział w głosowaniu nad wyborem sołtysa, które nie były stale zamieszkałe na terenie sołectwa, tylko posiadały stały meldunek, Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Powołano się na § 9 ust. 2 Statutu i art. 25 Kodeksu cywilnego, wskazujące na miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Zgłoszony w ponownym proteście wykaz osób, które tylko mają zameldowanie, ale nie przebywają stale na terenie sołectwa, nie był w ogóle zbadany przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji. Komisja poprzestała na uznaniu, że każda osoba zameldowana na terenie sołectwa ma czynne prawo wyborcze.
Zdaniem skarżącego, pojęcia bycia stałym mieszkańcem sołectwa w rozumieniu art. 36 ust. 2 u.s.g. w żadnym wypadku nie można utożsamiać z zameldowaniem
w danej miejscowości.
Jeśli w wyborach sołtysa faktycznie brały udział osoby nieuprawnione,
tj. zameldowane, ale niemające stałego miejsca zamieszkania na terenie sołectwa, to doszło do naruszenia procesu wyborczego.
Zdaniem skarżącego, Komisja Skarg, Wniosków i Petycji zbyt pochopnie i bez wnikliwego rozpatrzenia podniesionych zarzutów podjęła stanowisko zaaprobowane przez Radę. Mogła podjąć czynności sprawdzające podniesione zarzuty przez odebranie oświadczeń od wskazanych osób, czy wobec wątpliwości mają stałe miejsce zamieszkania na terenie sołectwa.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie w całości skargi, alternatywnie o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
Wskazano, że skarżący wraz z pełnomocnikiem aktywnie uczestniczyli we wspólnych komisjach stałych i znali treść projektu uchwały.
Powołano się na postanowienia art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 935
z późn. zm.) i wskazano, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Skarga została wniesiona po upływie ponad jednego miesiąca od daty jej doręczenia na adres fachowego pełnomocnika i w kompetencji Sądu jest jej odrzucenie.
Powołano się też na art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. i wskazano, że oprócz legitymowania się przez skarżącego interesem prawnym, warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest bezskuteczność uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa.
Niezależnie od powyższych przesłanek, organ nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego i w całości podtrzymuje argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Pismem z 4 marca 2025 r., Sąd wezwał skarżącego do wykazania, na czym polegało naruszenie interesu prawnego skarżącego w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.
W piśmie z 21 marca 2025 r., skarżący wskazał, że jest mieszkańcem sołectwa -
skoro każdy mieszkaniec sołectwa może wybierać i być wybieranym, to każdy mieszkaniec sołectwa ma interes prawny w zaskarżeniu ważności wyborów – złożeniu protestu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wynika to z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca
2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Natomiast, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej, natomiast w myśl pkt 6 - na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana
z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazana uchwała, z uwagi na jej przedmiot, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, jako podjęta w sprawie
z zakresu administracji publicznej. Nie jest to kwestionowane również przez organ, który prawidłowo też wcześniej dopuścił zarówno możliwość złożenia protestu wyborczego, jak i dokonał jego rozpatrzenia w ramach przysługujących radzie gminy kompetencji
z art. 18a ust. 1 u.s.g. i w konsekwencji dopuszcza także możliwość skontrolowania prawidłowości podjętej uchwały przez tutejszy Sąd. Ponieważ u.s.g. nie zawiera żadnych przepisów dotyczących trybu zaskarżenia wyborów na sołtysa, odsyłając do statutów sołectw, gdzie akurat w tym konkretnym przypadku, to jest w ramach Statutu Sołectwa D., nie przewidziano trybu wniesienia protestu wyborczego, należy wskazać, że Rada jest organem właściwym do rozpatrzenia protestu wyborczego odnoszącego się do wyborów sołtysa na mocy przepisów ogólnych, tj. art. 18a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, a taką jednostką jest m.in. sołectwo, o którym mowa w art. 36 u.s.g. W myśl postanowień tego przepisu -
1. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka.
2. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
3. Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.
Wyjaśnić też należy, że termin "sprzeczności z prawem" nie jest zdefiniowany i jest pojęciem nieostrym. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Sprzeczność uchwały z prawem może polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. (zob.
A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo).
Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności
z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Warunkiem zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest stanowienie aktu w granicach delegacji ustawowej.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady z 29 listopada 2024 r. w sprawie pozostawienia bez rozpoznania ponownie złożonego protestu
w sprawie ważności wyborów sołtysa sołectwa D. przeprowadzonych w dniu
19 czerwca 2024 r.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący posiada określoną w art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania ponownie złożonego protestu w sprawie ważności wyborów sołtysa sołectwa D. przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2024 r., jako osoba będąca stałym mieszkańcem sołectwa.
W dalszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Przedmiotowa uchwała nie jest zaś aktem wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tj. innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych
w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jest natomiast aktem, o którym mowa w § 3 pkt 6 ww. przepisu - aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt 5, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej i nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące terminów na wniesienie skargi. Co więcej, stosownie do art. 53 § 2a p.p.s.a. znowelizowanego ustawą z dnia
7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w przypadku innych aktów (aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść
w każdym czasie. Jak wskazuje się w doktrynie, do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, LEX/el.).
Niezasadne jest również stanowisko organu o bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 u.s.g. Określenie w tym przepisie, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia" nie obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. na skutek skreślenia zacytowanych wyrazów ww. ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie kodeksu postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r.
poz. 935).
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące odrzucenia skargi są bezzasadne.
Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja organu dotycząca uzasadnienia do uchwały. Organ uzasadnił uchwałę tym, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji na posiedzeniu w dniu 7 listopada 2024 r. ponownie rozpoznała protest i uznała, że protest wyborczy jest tożsamy z poprzednio rozpatrzonym uchwałą
z 26 września 2024 r oraz odwołała się do postanowień art. 239 §1 k.p.a.
Tymczasem, na posiedzeniu Komisji w dniu 13 września 2024 r. Komisja stwierdziła jedynie, że "w dniu 5 września 2024 r. do Rady Gminy Ś. wpłynęło od Wójta Gminy Ś. pismo Or.1511.3.2024 w sprawie przekazania, zgodnie
z właściwością, pisma mieszkańców wsi D. z dnia 30 sierpnia 2024 r., reprezentowanych przez P.C., dotyczące oceny poprawności wyborów sołtysa wsi D.".
Na tym protokół zakończono. Komisja nie zajęła się tym pismem, nie podjęła żadnych działań i nie przedstawiła wniosków.
Natomiast na posiedzeniu 27 listopada 2024 r. stwierdzono, że Przewodnicząca Komisji odczytała pismo otrzymane z Kancelarii prawnej P. C. w O. dotyczące ponownego rozpatrzenia ważności wyborów sołtysa miejscowości D. Komisja uznała, że "nikt nie ma uprawnień do weryfikacji o miejscu pobytu. Obowiązek meldunkowy został zniesiony (...) Jednogłośnie przyjęto stanowisko, że Komisja podtrzymuje swoje stanowisko i pozostawia ponownie zgłoszony protest wyborczy bez rozpatrzenia".
Należy zauważyć, że Komisja na posiedzeniu w dniu 13 września 2024 r. nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie protestu, tym samym, nie mogła na posiedzeniu w dniu 7 listopada 2024 r. żadnego stanowiska podtrzymać.
Reasumując, stwierdzić należy, że organ powinien dokonać prawidłowych ustaleń. Z powodu braku rzetelnego uzasadnienia do uchwały, wymyka się ona spod kontroli sądowej. Obowiązkiem organu było zweryfikowanie listy osób posiadających czynne prawo wyborcze.
Jeśli organ uznał, że nie doszło do uchybienia w procedurze wyborów, to powinien wykazać i szczegółowo uzasadnić, że do takiego naruszenia nie doszło. Tymczasem uzasadnienie uchwały nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach wynikających z protokołu Komisji.
Jednocześnie należy podkreślić, że organ nieprawidłowo w uzasadnieniu uchwały powołał się na art. 239 § 1 k.p.a. Do trybu wyborów organów jednostek pomocniczych nie można stosować przepisów k.p.a. Podmiotowy i przedmiotowy zakres obowiązywania k.p.a. określony w jego art. 1 – 4 nie obejmuje postępowań objętych trybami wyborczymi. Kwestie dotyczące wnoszenia protestów wyborczych nie stanowią ani jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych prowadzących do rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnych, ani też nie dotyczą spraw rozstrzyganych z mocy prawa lub porozumień przed organami państwowymi, ani przed innymi podmiotami, ani też nie dotyczą rozstrzygania sporów o właściwość i wydawania zaświadczeń.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200,
art. 205 § 2 i art. 210 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 poz. 1935 z późn. zm.).