II SA/Ol 885/23

II SA/Ol 885/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Matczak
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Zabytki
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 840
art. 22 ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. D. na zarządzenie Prezydenta O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia nr [...] Prezydenta O. z [...] w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta O. 1/ stwierdza nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta O. z [...] zmieniającego zarządzenie nr [...] Prezydenta O. z [...] w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta O. w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr [...] do zarządzenia pod pozycją nr [...] nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...]; 2/ zasądza od Prezydenta O. na rzecz skarżącej E. D. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 25 sierpnia 2023 r. E. D. (dalej jako: skarżąca, strona) wywiodła skargę na zarządzenie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2023 r. zmieniające zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] (dalej jako: organ, prezydent) z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta Olsztyna.
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:
1. błędne przyjęcie przez organ wydający zaskarżone zarządzenie, że przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu spełnia przesłanki wskazujące na posiadanie przez nieruchomość cech zabytkowych uzasadniających jej umieszczenie w ewidencji;
2. wydanie zaskarżonego zarządzenia jedynie na podstawie treści poprzedniego zarządzenia w tym przedmiocie z dnia 7 lutego 2013 r. bez dokonania jakichkolwiek czynności postępowania administracyjnego mających na celu ustalenie, czy przez okres przeszło 10 lat nie zaszły zmiany w stanie przedmiotowej nieruchomości i znajdującej się na jej terenie zabudowie, które to spowodowały utratę ich wartości historycznej;
3. zaniechanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości przed przekazaniem Prezydentowi Miasta [...] wykazu zabytków celem wydania zarządzenia o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków miasta [...], co skutkowało wydaniem przedmiotowego zarządzenia na niepełnym stanie faktycznym sprawy.
Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
a) kserokopii opinii biegłego z 6 lutego 2023 r. sporządzonej na potrzeby sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym, I Wydział Cywilny w [...] o sygn. akt: [...];
b) kserokopii uzupełniającej opinii biegłego z dnia 31 marca 2023 r. sporządzonej na potrzeby sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym, I Wydział Cywilny w [...] o sygn. akt: [...] wraz z załącznikami;
na okoliczności: treści ww. opinii w zakresie wskazywanych w niej predyspozycji przedmiotowej nieruchomości do przeznaczenia jej pod zabudowę rodzinną, przesłanek wskazujących na zasadność wykreślenia przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków miasta [...], a nadto, że w ostatnim czasie przeprowadzono liczne postępowania administracyjne skutkujące wykreśleniem z gminnej ewidencji zabytków nieruchomości podobnych do przedmiotowej nieruchomości.
W skardze zawarto także wniosek o zobowiązanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości na okoliczności ustalenia, czy przez okres przeszło 10 lat nie zaszły zmiany w stanie przedmiotowej nieruchomości i znajdującej się na jej terenie zabudowie, które to spowodowały utratę ich wartości historycznej
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr 1 do zarządzenia pod pozycją nr [...] nieruchomości należącej do skarżącej położonej w [...] przy ul. [...] (dalej jako: nieruchomość).
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że co do zasady, wydanie zarządzenia w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków stanowi jedynie czynność techniczną organu, która oparta jest na przekazanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wykazie lokalnych zabytków. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zarządzenie z 7 kwietnia 2023 r. uwzględniło jedynie kilka nieruchomości, które zmieniły swój stan prawny wskutek przeprowadzanych postępowań administracyjnych. W żaden sposób nie został jednak zweryfikowany aktualny stan nieruchomości znajdującej się w gminnej ewidencji zabytków miasta [...] utworzonej na mocy zarządzenia z dnia 7 lutego 2013 r. Na zasadność przeprowadzenia oględzin ww. nieruchomości wskazuje chociażby fakt, że od czasu wydania poprzedniego zarządzenia w tej materii minęło już ponad 10 lat. Wskutek upływu czasu oraz znacznych ograniczeń związanych z takim stanem prawnym nieruchomości koniecznym jest ustalenie, czy nie doszło do degradacji nieruchomości i znajdujących się na niej zabudowań do tego stopnia, że utraciły one bezpowrotnie swoją wartość historyczną. W takiej sytuacji należałoby stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość i jej zabudowa nie zasługują w dalszym ciągu na ochronę konserwatorską i w konsekwencji należałoby ją z gminnej ewidencji zabytków wykreślić. Ponadto wydanie zaskarżonego aktu gdzie de facto tworzy się nową ewidencję zabytków powinno być okazją do refleksji czy dany obiekt rzeczywiście spełnia cechy obiektu zabytkowego. Nie każdy obiekt który potencjalnie można określić jako "stary" jest zabytkowy. Aby obiekt stary można było uznać jednocześnie za obiekt zabytkowy powinien on mieć cechy wyróżniające go z pośród innych obiektów z tamtej epoki. Przedmiotowa nieruchomość jest zwyczajnym domem z lat 1937-1942, jakich wiele na terenie [...] i okolic. Nie jest więc to obiekt ani z bardzo odległych czasów (nie ma nawet jeszcze 100 lat), ani nie wyróżnia się niczym szczególnym na tle budynków mieszkalnych swojej epoki. Należy również wskazać na fakt, że niezależny biegły powołany przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie o sygn. akt: [...] zarówno w treści swojej pierwotnej, jak i uzupełniającej opinii dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wskazał na szereg przesłanek umożliwiających wykreślenie przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że 26 maja 2023 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek skarżącej współwłaścicielki nieruchomości o opinię w sprawie wykreślenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków z uwagi na okoliczność, że nieruchomość utraciła cechy budynku zabytkowego. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował negatywnie zamysł wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków ze względu na wartość zabytkową i historyczną obiektu.
Dalej organ podniósł, że sporna nieruchomość obecnie posiada wartości zabytkowe uzasadniające jej umieszczenie oraz pozostawienie w gminnej ewidencji zabytków, obiekt nie utracił wartości zabytkowej co stwierdzić można oglądając zdjęcia obiektu, przedstawiające jego aktualny stan zachowania, które dołączone zostały do wniosku z 26 maja 2023 r., które zostały przekazane również do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Sporna nieruchomość została ujęta w gminnej ewidencji zabytków zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezydenta z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta [...] na podstawie wykazu zabytków wyznaczonych zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał Gminie [...] stosowny wykaz przy piśmie z 4 grudnia 2010 r. W wykazie tym figurował dom oraz związane z nim historyczne zagospodarowanie otoczenia. W ocenie organu wykaz zabytków wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wiążący dla gmin na etapie tworzenia gminnych ewidencji zabytków. Organ zauważył, że karty adresowe zabytków nieruchomych, wykaz zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] oraz stosowne zarządzenie dotyczące założenia gminnej ewidencji zabytków zostały przygotowane po uprzednim dokonaniu weryfikacji wykazu przekazanego przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pracownicy ówczesnego Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Urzędzie Miasta [...] dokonali weryfikacji wszystkich wskazanych w wykazie obiektów w terenie, wykonując aktualny serwis fotograficzny (fotografie wszystkich obiektów wykonano w trakcie ich oględzin w terenie na przełomie 2012 i 2013 roku), a po sprawdzeniu prawidłowości danych adresowych wskazanych w wykazie sporządzili karty adresowe zabytków nieruchomych zgodnie z obowiązującym wzorem. Zdaniem organu sprawy związane z włączaniem lub wyłączaniem zabytku do ewidencji zabytków nie są uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. To organ ochrony zabytków, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle obowiązujących przepisów oraz zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych brak jest podstaw do podjęcia przez organ wykonawczy gminy merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej tak włączenia, jak i wyłączenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. W momencie założenia gminnej ewidencji zabytków miasta [...] w 2013 r. w przepisach dotyczących zakładania i prowadzenia gminnych ewidencji zabytków nie przewidziano obowiązku "wykazywania" konkretnych cech zabytku, na podstawie których dany obiekt ujęty został w gminnej ewidencji. Organ wskazał też, że dla uznania wpisu do gminnej ewidencji zabytków jako zgodnego z prawem, bynajmniej nie jest konieczne ustalenie, że wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej nieruchomości są wyższe niż przeciętne. Zarówno zabytki ujęte w gminnej ewidencji zabytków, a nawet te wpisane do rejestru zabytków, nie muszą się wyróżniać rzekomo ponadprzeciętną wartością zabytkową (np. artystyczną czy historyczną) - jest to nadinterpretacja stosowana przez te podmioty, które usiłują podważać i dyskredytować kompetencje zawodowe oraz fachową wiedzę wojewódzkich oraz samorządowych konserwatorów zabytków, którzy dysponują kadrą posiadającą kierunkowe wykształcenie oraz kompetencje umożliwiające rozpoznanie, weryfikację, wartościowanie oraz ochronę zasobu zabytkowego kraju.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje
w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej: p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP),
w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji.
W konsekwencji, jeżeli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały (zarządzenia). Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.
Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie prezydenta zmieniające zarządzenie w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej wpisu do tej ewidencji nieruchomości należącego do skarżącej. Wyjaśnić zatem należy, że art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474) nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym założenie ewidencji następuje w drodze zarządzenia, które stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Tym samym działanie w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r, sygn. akt II OSK 1950/12, dostępny w CBOSA).
Nie ulega także wątpliwości, że skarżąca wykazała swój interes prawny jako właścicielka nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, bowiem wpis taki powoduje objęcie budynku oraz związanego z nim historycznego zagospodarowania otoczenia pewnego rodzaju ochroną konserwatorską - w określonych wypadkach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego wynikającego z Prawa budowlanego, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym wpis do gminnej ewidencji zabytków wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności.
Podkreślić należy, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków [art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej także jako: u.o.z.)]. Wskazać jednak należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. O zabytku możemy zatem mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne. Przy czym stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2350/13, dostępny w CBOSA) przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują wprawdzie, aby ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Nie jest jednak tak, że wydanie przez organ gminy zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego.
Dla kontroli prawidłowości wydania zaskarżonego aktu w postaci zarządzenia istotna jest treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 2781/17; dostępny w CBOSA) przyjął, że wyrok Trybunału z 11 maja 2023 r. został wydany w celu rozstrzygnięcia wątpliwości co do konstytucyjności art. 22 ust 5 pkt 3 u.o.z. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że organ dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Podobne stanowisko Naczelny sąd Administracyjny wyraził także w wyrokach z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18, II OSK 1765/17, II OSK 3029/18 i w wyroku z 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22; dostępne z CBOSA).
Skoro powołany wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, to zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powyższego przepisu. Biorąc więc pod uwagę wskazany wyrok TK w ocenie sądu nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków bez zapewnienia stronie będącej właścicielem obiektu umieszczanego w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Chodzi przede wszystkim o podstawowe gwarancje dotyczące umożliwienia potencjalnemu właścicielowi zabytku wypowiedzenia się co do planowanego umieszczenia obiektu w takiej ewidencji. Należy zapewnić takiemu właścicielowi choćby minimalne uprawnienia w procesie umieszczania obiektu w ewidencji. W przeciwnym wypadku właściciel nie ma możliwości wypowiedzenia się co do tej kwestii a nawet może być zupełnie zaskoczony faktem takiego wpisania jego własności do tego typu ewidencji. Umieszczenie zaś obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością o takim statusie. Nie może być zatem tak, że strona taka nie jest nawet poinformowana o takim zamiarze.
Reasumując, już tylko z uwagi na wskazany powyżej wyrok Trybunały Konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia zobowiązuje sąd do uchylenia takiego zapisu w gminnej ewidencji zabytków w odniesieniu do nieruchomości skarżącej.
Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny sądu. W związku z powyższym przeprowadzenie wnioskowanego w skardze dowodu uzupełniającego w postaci opinii biegłego było bezprzedmiotowe. Podobnie sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł zobowiązać Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości. Organ ten nie był bowiem stroną niniejszego postępowania. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują też prowadzenia postępowania dowodowego przez sąd administracyjny z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Na tym etapie postępowania sąd nie przesądza trafności ujęcia budynku skarżącej w gminnej ewidencji zabytków. Organ mając na uwadze powyższe rozważania może zdecydować o ujęciu bądź nie budynku w takiej ewidencji. Jednak obowiązkiem organu jest zapewnić skarżącej gwarancje ochrony prawnej przed dokonaniem ewentualnego wpisu do ewidencji.
Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak
w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr 1 do zarządzenia pod poz. nr [...] nieruchomości skarżącej.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).