II SA/OL 883/19

II SA/Ol 883/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2019-12-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2554/21 - Wyrok NSA z 2023-07-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art.1 par.2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.134 par.1,art.119 pkt 3,art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c),art.200,art.205 par.2;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art.108 par.1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2019 roku sprawy ze skarg Stowarzyszenia A oraz Prokuratora na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 108 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz U. 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Starosty O. z dnia "[...]" w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty O. z dnia "[...]" w sprawie udzielenia "[...]" Sp. z o. o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych - płyt wiórowych, o maksymalnej zdolności produkcyjnej 3 100m³ na dobę, która obejmuje urządzenie do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę oraz urządzenia spalania paliwo łącznej nominalnej mocy 167,143 MW, na terenie zakładu znajdującego się pod w B. – K. D. oraz obejmującej pozwoleniem zintegrowanym instalację spawania ustalając dla niej warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii na zasadach określonych dla pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją z dnia "[...]" Starosta O. (dalej jako: organ I instancji) udzielił "[...]" Sp. z o. o. (dalej jako: Spółka lub wnioskodawca) pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie przedmiotowej instalacji. W dniu 25 czerwca 2019r. wpłynął wniosek Spółki o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Spółka powołała się na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, gdyż zakład wybudowany w B. będzie głównym dostawcą dla polskiego przemysłu meblarskiego, jak również dla polskiej branży stolarskiej. Podkreślono, że w wyniku uruchomienia zakładu zacznie funkcjonować krajowy dostawca wysokiej jakości płyt wiórowych, który będzie silnie wspierał polskich producentów mebli w strategii rozwoju produktów w wyższych segmentach jakościowych i cenowych, w tym w działalności eksportowej, co wpłynie na zwiększenie konkurencyjności, rentowności i udziału polskich producentów w rynkach światowych, a także doprowadzi do poprawy bilansu handlowego i walutowego RP. Wskazano, że w wypadku, gdyby planowana inwestycja nie została uruchomiona z powodów wynikających wyłącznie z procedur administracyjnych, które nadużywane są przez przeciwników inwestycji, wywołałoby to negatywny efekt wizerunkowy w krajowym i międzynarodowym środowisku biznesowym i w konsekwencji mogłoby się negatywnie odbić na bieżących i przyszłych decyzjach inwestycyjnych potencjalnych (krajowych i zagranicznych) inwestorów. Ponadto w ocenie wnioskodawcy za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia również interes społeczny, gdyż realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego przyczyni się do rozwoju ekonomicznego regionu "[...]" oraz stworzenia wielu miejsc pracy, a tym samym nastąpi wzrost wpłat do budżetu krajowego z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, składek na fundusz ubezpieczeń społecznych oraz innych podatków. Zdaniem wnioskodawcy uruchomienie i funkcjonowanie zakładu w B. wpłynie także pozytywnie na funkcjonowanie znacznej liczby lokalnych i krajowych przedsiębiorców działających między innymi w obszarach dostaw surowców, dostaw energii, usług transportowych, logistyki, dostaw maszyn i urządzeń, usług budowlanych i montażowych. W przypadku zaś dalszego opóźnienia w uruchomieniu zakładu Spółka będzie zmuszona zerwać lub zawiesić współpracę z niektórymi kontrahentami. Uruchomienie zakładu ma również, w ocenie Spółki, utworzyć znaczący rynek zbytu drewna dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe. Wnioskodawca podkreślił również, że planowana przez niego inwestycja jest postrzegana bardzo pozytywnie przez lokalnych, regionalnych i krajowych przedsiębiorców, o czym świadczyć mają załączone do wniosku listy poparcia. Uznał także, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest jego wyjątkowo ważnym interesem. Inwestycja została zrealizowana, gdyż zakład został już wybudowany i wyposażony, ale bez pozwolenia zintegrowanego, Spółka nie może rozpocząć produkcji. Podkreślono, że wartość nakładów inwestycyjnych poniesionych przez Spółkę w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia przekroczyła 1,5 mld zł, a harmonogram realizacji planowanej inwestycji zakładał uruchomienie produkcji w zakładzie w IV kwartale 2018r. Z uwagi na długotrwałe postępowanie administracyjne toczące się w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia zintegrowanego termin ten nie został zachowany, a każdy dzień opóźnienia w uruchomieniu produkcji w wybudowanym zakładzie wiąże się dla niego ze stratami finansowymi.
Po rozpoznaniu wniosku Spółki organ pierwszej instancji w dniu "[...]" wydał postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności własnej decyzji o udzieleniu Spółce pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie Spółka wykazała swój wyjątkowo ważny interes, interes społeczny oraz konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. W ocenie organu Spółka wykazała, iż w związku z zatrudnieniem od kilku miesięcy pracowników ponosi z tego tytułu znaczne koszty, choć zakład nie rozpoczął jeszcze działalności i w związku z tym nie generuje żadnych przychodów. Organ podzielił argumentację Spółki, że każdy dzień opóźnienia w uruchomieniu produkcji powoduje znaczne straty finansowe związane z finansowaniem projektu, zatrudnieniem załogi, utrzymaniem inwestycji w stanie gotowości do użytkowania, doradztwem technicznym, doradztwem prawnym, doradztwem środowiskowym, usługami informatycznymi, mediami, brakiem zakupu surowców i koniecznością ich zakupu w terminie późniejszym po wyższej cenie, a także brakiem przychodu ze sprzedaży produktów. Ponadto organ wskazał, że Spółka działa w niezwykle kapitałochłonnej branży oraz, że poniosła znaczące nakłady finansowe na wybudowanie i wyposażenie zakładu produkcyjnego. Stąd też, w ocenie organu pierwszej instancji, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, a tym samym możliwość rozpoczęcia funkcjonowania zakładu produkcyjnego spowoduje wstrzymanie wymienionych strat. Organ pierwszej instancji uznał, że ze względu na skalę przedsięwzięcia i rząd wielkości strat ponoszonych przez Spółkę szybsze uruchomienie zakładu stanowi jej wyjątkowo ważny interes. Ponadto organ pierwszej instancji podzielił zaprezentowany przez Spółkę pogląd, iż opóźnienie uruchomienia zakładu w B. będzie miało wpływ nie tylko na funkcjonowanie i rozwój samej Spółki, lecz również wielu innych przedsiębiorców zarówno z regionu, jak i całej Polski. Wskazano na listy intencyjne złożone przez współpracujących ze Spółka przedsiębiorców z których wynika, że wielu z nich wręcz warunkuje swoje dalsze prosperowanie od uruchomienia zakładu Spółki. Według organu pierwszej instancji ważnym interesem społecznym przemawiającym za nadaniem wydanej rygoru natychmiastowej wykonalności jest okoliczność, że dzięki realizacji planowanej przez Spółkę inwestycji znacznie się skróci łańcuch, czas i cena dostawy produktów potrzebnych w polskich zakładach przedsiębiorców z branży meblarskiej. Z tego też względu zwiększy się wybór oferowanych przez nich produktów oraz ich jakość, zmniejszą się koszty transportu materiałów przez nich wykorzystywanych, skrócą się terminy dostaw, co może mieć wpływ na ich konkurencyjność na rynkach zagranicznych. Ponadto z uwagi na wysokość planowanej w zakładzie produkcji znacznemu zwiększeniu ulegnie krajowa podaż płyt wiórowych, co przyczyni się do poprawy kondycji polskiego przemysłu meblarskiego. Ponadto w związku z budową, uruchomieniem oraz funkcjonowaniem zakładu produkcyjnego powstaną nowe miejsca pracy, co przyczyni się do zmniejszenia bezrobocia w regionie. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że postanowieniem z dnia "[...]", działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, określił wysokość zabezpieczenia ewentualnych roszczeń wobec Spółki na kwotę 569450 zł, a jako formę zabezpieczenia roszczeń wybrano depozyt i został on już przez Spółkę zrealizowany.
Na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie w ustawowym
terminie wnieśli Prokurator Regionalny, Stowarzyszenie "[...]" oraz Stowarzyszenie "[...]".
Prokurator Regionalny w swoim zażaleniu zarzucił:
- obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. i płynącej z tego artykułu zasady obiektywizmu poprzez rozważenie w treści zaskarżonego postanowienia jedynie interesu wnioskodawcy, a całkowite pominięcie pozostałych uczestników postępowania, co narusza zasadę równego traktowania stron postępowania administracyjnego;
- obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w treści zaskarżonego postanowienia, iż w sprawie zachodzą przesłanki do nadania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy wszechstronna analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego;
- obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie, a w konsekwencji nierozważenie przy ocenie przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym interesu publicznego w postaci ochrony środowiska naturalnego;
- obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 108 § 1 k.p.a. zdanie drugie poprzez błędne przyjęcie, iż wydane na podstawie art. 48a ustawy o odpadach postanowienie o zabezpieczeniu roszczeń wobec Spółki wywołuje skutki również na gruncie art. 108 § 1 k.p.a.
Z kolei Stowarzyszenie "[...]" w swoim zażaleniu zarzuciło rażące naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie niezweryfikowanych informacji pochodzących tylko od inwestora, wbrew przesłankom wskazanym w art. 108 § 1 k.p.a. Tożsame zarzuty podniosło również w swoim zażaleniu Stowarzyszenie "[...]" .
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie podniosło, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. W ocenie Kolegium za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia wyjątkowo ważny interes Spółki, gdyż na gruncie regulacji art. 108 § 1 k.p.a. za wyjątkowo ważny interes strony uznać można jej interes ekonomiczny. Realizowana przez Spółkę inwestycja jest przedsięwzięciem kapitałochłonnym. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się przedłożony przez Spółkę raport dotyczący określenia ponoszonych przez Spółkę skutków finansowych opóźnienia w rozpoczęciu produkcji w zakładzie, z którego wynika że wysokość ponoszonych przez Spółkę strat związanych z opóźnieniem rozpoczęcia produkcji są obiektywnie wysokie. Zatem wyjątkowo ważnym interesie Spółki leży jak najszybsze rozpoczęcie funkcjonowania zakładu produkcyjnego. Wyjaśniono, że twierdzenie Prokuratora, że dla oceny wystąpienia przesłanki zaistnienia wyjątkowo ważnego interesu (interesu ekonomicznego) strony będącej spółką prawa handlowego należy badać sytuację ekonomiczną całej grupy kapitałowej, z którą powiązana jest strona, nie znajduje oparcia w treści art. 108 § 1 k.p.a. Badając wystąpienie tejże przesłanki pozwalającej na nadanie decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności organy administracji publicznej zobowiązane są rozważyć sytuację wyłącznie strony postępowania ubiegającej się o nadanie decyzji takiego rygoru, czyli są zobowiązane do oceny wyłącznie sytuacji Spółki. Kolegium nie podzieliło także stanowiska Prokuratora, że Spółka ponosi częściową odpowiedzialność za ponoszone straty z uwagi na fakt, iż zdecydowała się zatrudnić pracowników oraz zawierać umowy z kontrahentami przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Wskazano, że prowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia zintegrowanego znacząco przekroczyło termin określony w art. 209 Prawa ochrony środowiska. Ponadto w przypadku zaawansowanych technologicznie inwestycji, jaką jest wybudowany przez Spółkę zakład produkcyjny, konieczne jest zatrudnienie pracowników jeszcze przed rozpoczęciem funkcjonowania inwestycji w celu ich odpowiedniego przeszkolenia oraz zaznajomienia ze stosowanymi w procesie produkcyjnym technologiami. W interesie Spółki leżało także wcześniejsze zakontraktowanie dostaw mediów oraz koniecznej ilości niezbędnych do produkcji surowców o stosownej jakości, czy też zapewnienie inwestycji koniecznej obsługi logistycznej. Wskazano także, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji przemawia również interes społeczny przejawiający się w przyczynieniu się uruchomienia zakładu produkcyjnego do rozwoju polskiego przemysłu meblarskiego, rozwoju i zapewnieniu stabilizacji ekonomicznej lokalnym i krajowym przedsiębiorcom, bezpośredniego i pośredniego tworzenia miejsc pracy. Powołano się na pismo Dyrektora Biura Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Producentów Mebli, a także listy przedstawicieli przedsiębiorców z branży meblarskiej. W ocenie Kolegium w interesie społecznym leży rozwój oraz zwiększanie konkurencyjności na rynkach międzynarodowych krajowych przedsiębiorców branży meblarskiej, którą należy uznać za znaczącą gałąź przemysłu, skupiającą wielu przedsiębiorców oraz bezpośrednio dającą zatrudnienie znacznej liczbie osób. Wskazano, że województwo "[...]" jest regionem Polski o najwyższej, zarejestrowanej stopie bezrobocia, a zatem w interesie społecznym leży tworzenie w tym regionie nowych miejsc pracy. Podkreślono, że uwzględnienie przy nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności wyjątkowo ważnego interesu Spółki oraz interesu społecznego przejawiającego nie stoi w opozycji do interesu społecznego przejawiającego się w dbałości o ochronę środowiska. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie sprawi, iż zakład produkcyjny będzie funkcjonował poza kontrolą. Pomimo bowiem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności muszą zostać dotrzymane wszelkie wymagania i obowiązki nałożone na Spółkę zarówno w decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, jak i poprzedzającej ją decyzji środowiskowej. Ponadto w związku z funkcjonowaniem zakładu produkcyjnego nie mogą zostać przekroczone jakiekolwiek inne normy dotyczące ochrony środowiska, które zawarte zostały w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (jak chociażby normy i standardy emisyjne). Funkcjonowanie zakładu produkcyjnego podlega także ciągłemu nadzorowi prowadzonemu przez odpowiednie służby, inspekcje i straże (w tym również w zakresie przestrzegania wymogów związanych z ochroną środowiska). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie doprowadzi również do ograniczenia możliwości dochodzenia swoich praw przez wszelkie podmioty, które ewentualnie poniosą jakąkolwiek szkodę związaną z funkcjonowaniem tego zakładu. Wskazano, że organ I instancji nie naruszył zarzucanych w zażaleniu przepisów prawa procesowego. Wyjaśniono, że w toku postępowania o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotem rozpoznania było wyłącznie ustalenie, czy występują przesłanki określone w art. 108 k.p.a. Natomiast organy administracji publiczne nie były uprawnione do rozpoznawania zgłaszanych przez uczestników postępowania zastrzeżeń co do samej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, gdyż ich rozpoznanie będzie przedmiotem postępowania odwoławczego. Wskazano, że z nie naruszono art. 108 § 1 zdanie drugie k.p.a., gdyż ustalenie zabezpieczenia nie jest obligatoryjne. Organ I instancji wskazał zaś jedynie informacyjnie, iż w toku postępowania głównego określono wysokość zabezpieczenia przez Spółkę ewentualnych roszczeń w trybie przepisów ustawy o odpadach.
Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: Prokurator Regionalny oraz Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako: Stowarzyszenie).
Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności), które miały wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniom Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów k.p.a., gdyż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło na podstawie niezweryfikowanych informacji pochodzących tylko od Spółki, wbrew przesłankom wskazanym wart. 108 § 1 k.p.a. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie podtrzymało argumentację zawartą w zażaleniu. Podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest błędne i nie zawiera argumentacji dotyczącej prymarnej i ogólnej (dla wymienionych w dalszej części przepisu art. 108 § 1 kpa dóbr podlegających ochronie) przesłanki. Wskazano, że skoro sama Spółka przewiduje dłuższą perspektywę czasową do uruchomienia i osiągnięcia docelowego poziomu produkcji niż cała procedura uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego w I instancji, to nie wiadomo z jakich powodów organy uznały, że w sprawie zachodzi "stan nagłej konieczności administracyjnej". Zarzucono, że przyjęcie przesłanki nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności w takim rozumieniu, jak robią to organy spowodowałoby, że dla przedsięwzięć wymagających pozwoleń zintegrowanych należy nadawać rygor natychmiastowej wykonalności. Są to bowiem relatywnie dużej przedsięwzięcia, a więc zawsze mają jakiś wpływ na gospodarkę narodową, zawsze generują miejsca pracy i zawsze "przestój" dla przedsiębiorcy to straty. Zarzucono, że organ - bez sprawdzenia stanu faktycznego - prawdopodobnie usankcjonował stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji, polegający na przeprowadzeniu rozruchu bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Ponadto nie zostało wskazane, jakie to "ciężkie straty" miałoby doznać "gospodarstwo narodowe", gdyż w treści uzasadnienia postanowienia Kolegium nie ma żadnych konkretów. W ocenie Stowarzyszenia ciężkich strat dla gospodarki nie można utożsamiać z poprawą konkurencyjności polskich przedsiębiorców. Ponadto wnioskodawca istnienie interesu społecznego utożsamia z korzyściami dla regionu, tworzeniem miejsc pracy, jak i korzyściami dla podmiotów kooperujących. Jednakże miejsca pracy zasadniczo istnieją niezależnie od samego uruchomienia zakładu (do czego potrzebne jest pozwolenie zintegrowane), a więc nie można uzasadniać nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tworzeniem miejsc pracy. Organ ignoruje przy tym fakt, że te miejsca pracy są w dużej mierze obsadzone przez osoby spoza B., a nawet spoza Polski. Podniesiono, że liczne modyfikacje wniosku, błędy "obliczeniowe" wytknięte w postępowaniu, do których przyznał się inwestor, brak odniesienia się do wielu kwestii podnoszonych przez stronę społeczną, niezgodności z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazują, że już z tych względów organ powinien uznać, że interes społeczny (ochrona środowiska, a przede wszystkim zdrowia ludzkiego) powinien przemawiać za odmową nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast dla uzyskania korzyści dla województwa nie jest w żaden sposób konieczny rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż te – o ile powstaną - to będzie to proces długofalowy. Wskazano, że został zniszczony unikatowy krajobraz, a straty mogą być większe niż korzyści, gdyż przyszłość pokaże, że budowa takiego zakładu w takim miejscu jest to ekologiczny błąd. Jeżeli jednak zakład już powstał to należy w sposób rzetelny zadbać o zgodność jego funkcjonowania z wymogami prawnymi. Zdaniem Stowarzyszenia interes ekonomiczny nie może być utożsamiany z wyjątkowo ważnym interesem strony, zaś orzeczenie NSA powołane we wniosku dotyczyło nadania rygoru decyzji nakazującej pracodawcy wypłatę należnych środków pracownikom, czyli realizacji obowiązku, a nie umożliwienie natychmiastowego wykonywania praw. Wyjasniono, że pojęcie szczególnie ważnego interesu strony obejmuje sytuację ekonomiczną, ale dotyczy to szczególnych przypadków, np. świadczeń z pomocy społecznej. Podniesiono, że biorąc pod uwagę procedurę określoną w Prawie ochrony środowiska wnioskodawca -składając wniosek w dniu 12 czerwca 2018r. - musiał przyjmować, że najwcześniejszym momentem uzyskania decyzji ostatecznej jest połowa marca 2019 rok, a nie czwarty kwartał 2018 roku. Nadto nie składał on na etapie postępowania przed organem I instancji żadnych ponagleń. Natomiast rzekome opóźnienie nie może być sanowane instytucją rygoru natychmiastowej wykonalności, bo takiej przesłanki ze swej istoty nie przewiduje art. 108 kpa.
Prokurator Regionalny w złożonej skardze podniósł następujące zarzuty:
- obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. i płynącej z tego artykułu zasady obiektywizmu poprzez rozważenie w treści zaskarżonego postanowienia jedynie interesu wnioskodawcy, a całkowite pominięcie pozostałych uczestników postępowania, co narusza zasadę równego traktowania stron postępowania administracyjnego
- obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8 i 77 kpa w zw. z art. 108 § 1 k.p. a. poprzez przedwczesne, niepoparte wszechstronną analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, podczas gdy wszechstronna analiza okoliczności sprawy wykraczająca poza subiektywny, majątkowy interes Spółki, oparta na prawidłowej ocenie interesu wnioskodawcy i uwzględniająca wyjątkowy charakter nadania rygoru wykonalności decyzji nieostatecznej, prowadzi do wniosku, iż w sprawie brak jest przesłanek do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.
W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organy obydwu instancji przypisały nadmiernie znaczenie przedmiotowej inwestycji zarówno dla makroregionu, jak i branży meblarskiej w Polsce. Powszechnie wiadomo, że stopa bezrobocia zarówno w skali kraju jak i w skali województwa systematycznie maleje i zachodzi wręcz brak wykwalifikowanych pracowników fizycznych. Przedmiotowa inwestycja ani pod względem liczby zatrudnianych osób, ani jej znaczenia dla gospodarki nie odbiega od innych powstających zakładów różnych branż. Zarzucono, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do podnoszonej przez Prokuratora okoliczności, iż jeżeli chodzi o branżę meblarską, to podobny zakład został w ostatnim czasie uruchomiony w "[...]" Specjalnej Strefie Ekonomicznej, a od szeregu lat funkcjonuje zakład produkujący płyty meblowe w G. Nie mogą mieć kluczowego znaczenia dla nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przedkładane listy poparcia, czy też posiłkowanie się opinią Dyrektora Biura Ogólnopolskiej Izby Producentów Mebli, gdyż podmioty te kierują się przede wszystkim subiektywnym interesem ekonomicznym. Zarzucono, że odnosząc się do wskazywanych przez wnioskodawcę wysokości strat, organ ograniczył się jedynie do przywołania ich wartości liczbowych, które wydają się obiektywnie wysokie. Jednakże przedmiotowa fabryka jest jedną z wielu prowadzonych przez podmioty powiązane kapitałowo z wnioskodawcą. Wprawdzie z formalnego punktu widzenia stroną postępowania jest Spółka, ale pojęcia interes strony nie można ograniczać jedynie do wąsko pojmowanego interesu Spółki w oderwaniu do oceny okoliczności leżących również po stronie grupy kapitałowej, która może dowolnie dofinansować wnioskodawcę. Podniesiono, że w sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją nagłą, gdyż wnioskodawca nie mógł być pewny, iż w sprawie zapadnie decyzja o określonej treści w określonym terminie. Przedmiotowa inwestycja posiada oponentów i budzi wątpliwości, czego wnioskodawca jest świadomy. Miał także pełną świadomość ogółu toczących się postępowań i pomimo tego zatrudniając pracowników i zawierając umowy z kontrahentami przyjął na siebie ryzyko zapadnięcia niekorzystnych rozstrzygnięć i przedłużenia się postępowania. Zatem najbliższy termin ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego należy traktować termin wydania decyzji ostatecznej, a nie termin wydania decyzji w pierwszej instancji. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do sprowadzenia do zasady wyjątku określonego wart. 108 § 1 k.p.a., gdyż każdy mógłby żądać wydania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, od której służy odwołanie, argumentując, iż jest już gotowy do podjęcia działalności gospodarczej. Ponadto organy w ogóle nie rozważyły argumentacji podnoszonej przez występujące w sprawie organizacje ekologiczne. Kwestie ochrony przyrody, a w szczególności oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko naturalne, w aspekcie nasilających się w ostatnim czasie anomalii pogodowych, są okolicznościami niebywale ważkimi. Wskazano przy tym, że czym innym jest prowadzony monitoring działalności prowadzonej przez Spółkę przez odpowiednie służby związane z ochroną środowiska, a czym innym wpływ rozpoczęcia działalności na środowisko i możliwość nieodwracalnych zmian.
W odpowiedzi na złożone skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Zarządzeniem z dnia 18 listopada 2019r. skargi zostały połączone do wspólnego orzekania i rozstrzygania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.).
Skargi wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że skargi zostały rozpoznane w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 108 § 1 i 2 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia (art. 108 § 1 k.p.a.). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (art. 108 § 2 k.p.a.).
Postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ma zatem charakter uznaniowy, co oznacza że organ ma obowiązek przekonującego wykazania, że zaistniały przesłanki przemawiające za jego wydaniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym podkreśla się, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wprowadza wyjątek od zasady niewykonalności decyzji przed uzyskaniem cechy ostateczności, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej (wyrok NSA z 19 lutego 1998r. sygn. akt V SA 686/97, wyrok NSA z 30 czerwca 2006r. sygn. akt I OSK 116/06, dostępne w Internecie). Nie jest przy tym prawnie dopuszczalne nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności bez powołania się na jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. (teza trzecia wyroku NSA z 24 maja 1983r., II SA 20/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 36). Ponadto w orzecznictwie wyjaśniono, że odwołując się do pojęcia niezbędności niezwłocznego działania w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ustawodawca uznaje, iż może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (wyroki NSA: z 15 lipca 2010r. sygn. II OSK 1134/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Bd 468/12, dostępne w Internecie). Interes strony jako przesłanka nadania decyzji, od której służy odwołanie, rygoru natychmiastowej wykonalności jest kwalifikowany przez określenie jego rangi jako wyjątkowo ważnego. Ocena rangi interesu należy przy tym zarówno do strony, która uznaje go za wyjątkowo ważny dla niej (ocena obiektywna), jak i do organu administracyjnego, który poddaje tę ocenę weryfikacji, mając na uwadze interesy innych stron oraz konsekwencje materialne i niematerialne natychmiastowego wykonania decyzji (K. Frąckiewicz - Glosa do wyroku NSA z 19 lutego 1998r. sygn. akt V SA 686/97, "Glosa" 1999/5, s. 23).
W niniejszej sprawie Spółka wnosząc o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności powołała się trzy przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., a mianowicie na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. Jednakże w ocenie Sądu w zaskarżonych postawieniach nie wykazano, aby przesłanki te zostały w odniesieniu do Spółki spełnione.
Nie sposób podzielić stanowiska Spółki, powielonego w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o podzieleniu zintegrowanym przemawia konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Zdaniem Spółki przesłanka ta wyraża się w tym, że będzie ona głównym dostawcą dla polskiego przemysłu meblarskiego i branży stolarskiej, będzie wspierała polskich producentów mebli, w tym w działalności eksportowej, co wpłynie na zwiększenie konkurencyjności, rentowności i udziału polskich producentów w rynkach światowych, a także doprowadzi do poprawy bilansu handlowego i walutowego RP. Natomiast brak uruchomienia zakładu z powodów wynikających wyłącznie z procedur administracyjnych, wywołałby – zdaniem Spółki - negatywny efekt wizerunkowy w krajowym i międzynarodowym środowisku biznesowym i mógłby negatywnie odbić się na bieżących i przyszłych decyzjach inwestycyjnych potencjalnych (krajowych i zagranicznych) inwestorów. Należy zatem zauważyć, że taka argumentacja nie wskazuje na jakieś szczególne i wyjątkowe okoliczności, gdyż równie dobrze mogłaby być odnoszona do każdego dużego zakładu. W tej sytuacji rygor natychmiastowej wykonalności musiałby być nadawany każdej decyzji dotyczącej dużej inwestycji, a w związku z tym stałby się regułą, a nie wyjątkiem. Ponadto wskazać, że nie sposób uznać, aby branża meblarska miała na tyle istotne znaczenie dla gospodarki narodowej, aby można mówić o ciężkich stratach. Wprawdzie jest to niewątpliwie jest to potrzebna gałąź gospodarki narodowej, ale z całą pewnością nie można uznać, że zabezpiecza ona podstawowe potrzeby społeczne. Ponadto twierdzenia strony o stratach wizerunkowych dla polskiego przemysłu mają raczej charakter hipotetyczny, a nie rzeczywisty.
Nie można także uznać, aby organy w sposób przekonujący wykazały, że nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia interes społeczny, czy też wyjątkowo ważny interes strony. Należy bowiem wskazać, że fakt stworzenia miejsc pracy, aczkolwiek istotny z punktu widzenia mieszkańców, nie ma charakteru wyjątkowego. Większość bowiem dużych inwestycji łączy się z tworzeniem miejsc pracy, a zatem także w tym wypadku nie jest to jakaś szczególna okoliczność, związana tylko z przedmiotowa inwestycją. Rację ma natomiast skarżące Stowarzyszenie, że w interesie społecznym jest także ochrona środowiska. Ochrona ta przejawia się w konieczności uzyskania m.in. pozwolenia zintegrowanego, które nakłada określone obowiązki na inwestora, mające zabezpieczyć środowiska naturalne przed negatywnym wpływem inwestycji na jego poszczególne elementy. Zatem w interesie społecznym jest, aby na Spółka - przystępując do eksploatacji zakładu – zachowała wszystkie wymogi niezbędne z punktu widzenia ochrony środowiska. W tym względzie nie sposób podzielić stanowiska Kolegium, że zakład jest poddany monitoringowi ze strony rożnych służb, w tym działających w zakresie ochrony środowiska, czy też że obowiązki Spółki z tym zakresie zostały już ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania na środowisko. Należy bowiem wskazać, że to dopiero pozwolenie zintegrowane konkretyzuje obowiązki nałożone na Spółkę w decyzji środowiskowej, a w związku z tym istotne jest, aby były one prawidłowo określone, czemu służy m.in. kontrola instancyjna.
Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zaistniał wyjątkowo ważny interes strony, czego organy upatrują w ilości zaangażowanych środków finansowych i ponoszonych lub też grożących stratach finansowych. Także w tym wypadku nie można przyjąć, aby okoliczność ta miała charakter wyjątkowy, odnoszący się wyłącznie do Spółki. Należy bowiem wskazać, że każda inwestycja łączy się z koniecznością zainwestowania kapitału i każdy inwestor w związku z tym jest zainteresowany jak najszybszym rozpoczęciem działalności. W tej sytuacji rygor natychmiastowej wykonalności musiałby być nadawany każdej decyzji dotyczącej działalności gospodarczej. Co więcej ewentualna strata związana z opóźnieniem rozpoczęcia działalności może być bardziej dotkliwa dla małego przedsiębiorcy, który często angażuje wszystkie posiadane środki finansowe, niż dla dużego inwestora, który ma zacznie większe zasoby kapitałowe. W tej sytuacji takie uprzywilejowanie Spółki jako dużego inwestora nie leżałoby w interesie społecznym. Natomiast okoliczność, że Spółka pozawierała już kontrakty oraz zatrudniła pracowników, a nie uzyskuje dochodów gdyż zakład nie może być uruchomiony, mieści się w zwykłym ryzyku związanym z działalności gospodarczą i dotyczy każdego przedsiębiorcy. Nie można przy tym – jak to wskazało Kolegium – powoływać się na fakt długotrwałości postępowania administracyjnego. Rygor natychmiastowej wykonalności – jak słusznie zauważył Prokurator - nie służy zwalczaniu przewlekłości postępowania, gdyż są do tego inne środki prawne, a Spółka jest reprezentowana przez fachowych pełnomocników, którzy w takim przypadku mogą zapewnić stosowną pomoc prawną. Przy czym na marginesie należy wyjaśnić, że długość postępowania prowadzonego przez organ I instancji związana była także z tym, że Spółka zmieniała i uzupełniała swój wniosek, a także nadsyłała dodatkowe dokumenty. Ponadto procedura dotycząca wydania pozwolenia zintegrowanego wymaga podjęcia przez organ określonych czynności, czego Spółka – reprezentowana przez fachowych pełnomocników – musiała być świadoma. Poza tym wiedząc, że w sprawie występują także inne strony postępowania Spółka mogła swój wniosek złożyć z dużo większym wyprzedzeniem.
W związku z tym organ winien ponownie rozpoznać wniosek Spółki mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.
W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania na rzecz Stowarzyszenia orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).